Правовой статус органов местного самоуправления

Практическая реализация полномочий и функций местного самоуправления осуществляется не населением напрямую, а через специально созданные структуры - органы местного самоуправления.

Основная задача органов местного самоуправления - решение вопросов местного значения, непосредственно связанных с жизнеобеспечением населения. Перечень таких вопросов закреплен для каждого вида муниципальных образований в статьях 14 - 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ. Помимо этого, органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в порядке, определенном главой 4 указанного федерального закона. Таким образом, решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий - это основные элементы компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 34 указанного закона структуру органов местного самоуправления составляют:

− представительный орган муниципального образования;

− глава муниципального образования;

− местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

− контрольно-счетный орган муниципального образования;

− иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Также закон устанавливает, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ для обеспечения их единообразия. Так, законом Новосибирской области установлены следующие наименования органов местного самоуправления: представительный орган − совет депутатов, глава муниципального образования − глава или мэр (в городских округах), исполнительный орган − администрация или мэрия.

Рассмотрим более подробно правовой статус каждого органа местного самоуправления.

Ведущее место в структуре органов местного самоуправления занимает представительный орган муниципального образования. Это коллегиальный орган, к компетенции которого относится принятие наиболее важных решений в муниципальном образовании.

Федеральным законом № 131-ФЗ определены три варианта формирования такого органа:

1) представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

2) представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава;

3) представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Это предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ «минимальный» перечень полномочий представительного органа муниципального образования. Уменьшение этого перечня не допускается, а расширение возможно − уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные полномочия представительного органа.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено несколько моделей структуры органов местного самоуправления в зависимости от того, каким образом избирается глава муниципального образования и какие функции он выполняет:

1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию;

2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;

3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса,

4) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию;

5) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию;

6) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Какая из перечисленных моделей будет использоваться в конкретном муниципальном образовании, определяется законом субъекта РФ и закрепляется в уставе муниципального образования. Так, законом Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области»[74] для большинства муниципальных образований (кроме сельских поселений) предусмотрен вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.

Таким образом, место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления может быть различным − он может возглавлять местную администрацию, быть председателем представительного органа, а в сельских поселениях может совмещать оба эти статуса. Но независимо от этого есть ряд полномочий, которые глава муниципального образования осуществляет в любом случае:

− представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

− подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

− издает в пределах своих полномочий правовые акты;

− вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

− обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

− смерти;

− отставки по собственному желанию;

− удаления в отставку решением представительного органа муниципального образования;

− отрешения от должности в высшим должностным лицом субъекта РФ;

− признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

− признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

− вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

− выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

− прекращения гражданства Российской Федерации и (или) приобретения им гражданства иностранного государства;

− отзыва избирателями;

− установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования и др.

Местная администрация − это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации может быть:

1) глава муниципального образования;

2) лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Как правило, в структуру местной администрации входят управления и отделы. Основной штат местной администрации составляют муниципальные служащие.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит перечня полномочий местной администрации, эти полномочия устанавливаются уставом муниципального образования. Количество этих полномочий обычно достаточно большое, поскольку именно этот орган осуществляет текущее управление в рамках вопросов местного значения.

Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля. Наличие этого органа не является обязательным. Его формирование целесообразно в крупных муниципальных образованиях, обладающих значительными финансовыми и материальными ресурсами.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Избирательная комиссия муниципального образования имеет достаточно необычный статус: в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ это «муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Это означает, что муниципальная избирательная комиссия самостоятельна и не подчинена органам местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В целом правовое регулирование структуры органов местного самоуправления строится следующим образом. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, какие органы в обязательном порядке должны формироваться в каждом муниципальном образовании, способы их формирования, основные полномочия. Кроме того, данный закон закрепляет несколько альтернативных моделей построения системы органов местного самоуправления.

Законами субъектов РФ из этих моделей определяется та, которая должна применяться в муниципальных образованиях конкретного вида (сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.).

Правовое регулирование структуры и статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования по сути сводится к воспроизведению положений федерального и регионального законодательства. Возможности «творчества» в данном вопросе крайне ограничены и сводятся в основном к установлению дополнительных полномочий отдельных органов местного самоуправления.

Возникает вопрос − как эта модель правового регулирования соотносится со статьей 131 Конституции РФ, согласно которой «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»[75]?

Ответ на этот вопрос попытался дать Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.12.2015 № 30-П. Приведем некоторые фрагменты этого акта:

«Из положений Конституции РФ следует, что вопросы организационного устройства муниципальной власти, имеющие сугубо местный характер применительно к обеспечению эффективного и ответственного решения вопросов местного значения, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Исходя из этого структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления. Законодатель субъекта РФ не лишен возможности предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех городских поселениях, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами».

Таким образом, Конституционный Суд РФ не обнаружил нарушения положений Конституции РФ в том, что федеральное и региональное законодательство жестко регламентирует структуру органов местного самоуправления, практически лишая население муниципального образования возможности каким-либо образом повлиять на нее.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − можно ли считать местное самоуправление институтом гражданского общества?

2. Перечислите принципы местного самоуправления. Какие из них, на ваш взгляд, реализуются на практике сложнее всего?

3. Ознакомьтесь с содержанием Европейской Хартии местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − все ли ее положения в полной мере реализованы в России?

4. Какие положения Конституции РФ, на ваш взгляд, имеют наибольшее значение для развития местного самоуправления?

5. Дайте краткую характеристику Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с точки зрения предмета его регулирования и места в системе источников муниципального права.

6. Какие вопросы организации местного самоуправления регулируются законами субъектов РФ? Как в целом можно определить роль законов субъектов РФ в системе источников муниципального права?

7. Из каких элементов складывается система муниципальных правовых актов? Как можно определить их роль в системе источников муниципального права?

8. Перечислите предусмотренные законом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участи населения в местном самоуправлении. Какие из них используются на практике чаще всего?

9. Какие органы входят в структуру органов местного самоуправления? Дайте краткую характеристику каждого из них.

10. Какие модели органов местного самоуправления можно выделить, в чем особенности каждой из них?

11. Сформулируйте свою точку зрения − в какой мере действующее законодательство соответствует закрепленному в статье 131 Конституции РФ положению о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно?