Правовые основы муниципальной демократии

Местное самоуправление – это самый приближенный к населению уровень публичной власти. Иногда в литературе высказывается мнение о том, что на уровне местного самоуправления субъект и объект управленческой деятельности сливаются воедино[67]. Однако понятие «местное самоуправление» не следует трактовать буквально. В данном случае понятие «самоуправление» подчеркивает некоторую административную автономность этого уровня власти от вышестоящих органов, но не слияние субъекта и объекта управления. В каждом муниципальном образовании есть органы и должностные лица местного самоуправления, которые уполномочены принимать обязательные к исполнению решения (субъекты управления), а есть граждане, различные организации, которые выступают объектом управленческого воздействия и обязаны исполнять принятые решения.

Особенность местного самоуправления состоит в том, что законом предусмотрены различные способы участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам местного значения. На муниципальном уровне таких возможностей больше, чем на государственном. В этом смысле можно говорить об особой «муниципальной демократии».

С точки зрения юридических последствий, нужно различать формы:

1) посредством которых население само принимает общеобязательные решения (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, голосование по изменению границ муниципального образования, сходы граждан);

2) формы участия населения в принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления (правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан, обращения в органы местного самоуправления, а также иные формы).

Рассмотрим сначала правовое регулирование форм непосредственного принятия населением решений по вопросам местного значения.

Местный референдум – это голосование граждан, проживающих на территории муниципального образования, по вопросам местного значения. Источниками правового регулирования местного референдума выступают:

– статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ;

– Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[68]

– законы субъектов РФ о местном референдуме;

- уставы муниципальных образований.

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме – в этом случае инициативная группа должна собрать определенное количество подписей граждан в поддержку проведения местного референдума;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Местные референдум – достаточно редкое явление в нашей стране, что обусловлено следующими причинами:

– местный референдум требует существенных финансовых затрат из местного бюджета;

– процедура назначения местного референдума достаточно сложная и очень формализованная;

– законом ограничен круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум;

– низкая общественно-политическая активность большей части населения (для того, чтобы референдум состоялся, необходимо участие не менее половины всех жителей, имеющих избирательное право).

Муниципальные выборы регулярно проводятся для избрания депутатов представительных органов и глав муниципальных образований. Источниками правового регулирования муниципальных выборов являются:

– статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ;

– Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

– законы субъектов РФ о муниципальных выборах;

- уставы муниципальных образований.

Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Назначаются они представительным органом муниципального образования. Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем (мажоритарная, пропорциональная, смешанная), которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. А непосредственно вид применяемой на выборах избирательной системы закрепляются в уставе муниципального образования. Так, в соответствии со статьей 15 Устава[69] города Новосибирска:

«депутаты Совета депутатов города Новосибирска избираются по смешанной избирательной системе, при которой 10 депутатов избираются по пропорциональной избирательной системе по единому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, другие 40 депутатов избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам;

мэр города Новосибирска избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным признается кандидат, набравший большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании».

Избирательные цензы на муниципальных выборах (гражданство, возраст, место жительства) определяются только федеральным законом. Субъекты Российской Федерации и сами муниципальные образования не вправе устанавливать дополнительные избирательные цензы.

Особенность законодательства о выборах (в том числе и муниципальных) состоит в достаточно строгой и подробной регламентации всех стадий избирательного процесса. По этой причине законы о выборах всегда являются очень объемными. Особенностью этого законодательства является частое внесение различных изменений и дополнений.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления – процедура, по сути противоположная выборам, поскольку имеет целью досрочное прекращение полномочий указанных лиц.

Это голосование проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Источниками правового регулирования данной процедуры являются:

– статья части 1 и 2 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ;

– Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

– законы субъектов РФ о местном референдуме;

- уставы муниципальных образований.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Так, в соответствие со статьей 16 Устава города Новосибирска основанием отзыва мэра города являются «нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Устава Новосибирской области, законов Новосибирской области, настоящего Устава, иных муниципальных нормативных правовых актов города Новосибирска, допущенные при осуществлении им своих полномочий. Факты совершения указанных правонарушений должны быть подтверждены в судебном порядке».

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, процедура отзыва депутата, выборного должностного лица должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Процедура отзыва депутата или выборного должностного лица, с одной стороны, представляется достаточно важны демократическим институтом, обеспечивающую ответственность данных лиц перед своими избирателями. С другой стороны, случаи практического применения данной процедуры крайне редки по следующим причинам:

- законом ограничен перечень основанияй применения процедуры отзыва – только конкретные правонарушения, подтвержденные в судебном порядке, поэтому отзыв депутата за неисполнение предвыборных обещаний и в целом утрату доверия избирателей невозможен;

- организация данной процедуры сложна, поскольку она осуществляется по правилам организации местного референдума;

- для принятия решения об отзыве предусмотрен очень высокий «порог» - за это должно проголосовать не менее половины от зарегистрированных (а не пришедших на голосование) избирателей, что делает завершение процедуры отзыва маловероятным даже при наличии основания для этого.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования представляет собой форму учета мнения населения при решении территориальных вопросов.

Это голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится, как местный референдум. Но существует несколько отличий такого голосования от местного референдума:

- референдум проводится на всей территории муниципального образования, а данный вид голосования может проводиться на части его территории;

- положения закона, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, в данном случае не применяются, поскольку населению необходимо объяснить целесообразность выносимых на голосование изменений;

- на местном референдуме решение принимается окончательное решение, а данное голосование – лишь одобрение гражданами предлагаемых изменений, окончательное решение принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации.

Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования может проводиться в небольших по численности муниципальных образованиях. Порядок его проведения регулируется:

- статьей 25 Федерального закона № 131-ФЗ;

- уставом муниципального образования;

- муниципальными правовыми актами.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Он может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Такие решения подлежат обязательному исполнению на территории поселения.