Понятие и политико-правовая природа местного самоуправления

Как уже отмечалось, становление и развитие местного самоуправление началось с принятием в 1990 году первого закона о местном самоуправлении. До этого, в советский период, само понятие местного самоуправления, муниципального управления отрицалось как чуждое советскому строю. Идеология советского периода провозглашала, что вся власть в стране – это по сути самоуправление трудящихся, поэтому выделять какое-то особое местное самоуправление не имеет смысла.

В 1990-1991 годах были предприняты первые попытки законодательного регулирования местного самоуправления, однако по разным причинам они не были удачными. С принятием Конституции РФ 1993 года были определены основные черты российской модели местного самоуправления, было закреплено положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако это положение статьи 12 Конституции РФ в дальнейшем стало причиной многих дискуссий, разногласий и проблем в понимании политико-правовой природы местного самоуправления.

Нужно отметить, что сущность местного самоуправления и раньше была предметом острых дискуссий, еще в середине XIX века разрабатывались различные теории местного самоуправления[49]. Все многообразие теорий сводилось к двум противоположным полюсам: местное самоуправление – это общественный либо государственный институт.

Закрепление в статье 12 Конституции РФ нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти многими учеными и политиками было воспринято как победа общественной концепции местного самоуправления. Однако трактовка местного самоуправления как общественного института вошла в противоречие со здравым смыслом: если органы местного самоуправления – это общественные структуры (по сути общественные объединения), то как они могут издавать общеобязательные правовые акты, устанавливать местные налоги и выполнять другие публичные функции?

Стало очевидно, что местное самоуправление – это особое политико-правовое явление, не являющее ни чисто общественным, ни государственным институтом. В решении этого вопроса большой вклад внес Конституционный Суд РФ. Его правовые позиции, сформулированные при рассмотрении отдельных судебных дел в конце 90-х годов позволили сформировать адекватное представление о сущности местного самоуправления. Поэтому при изучении данного вопроса всегда принято обращаться к актам конституционного правосудия.

В Постановлении от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»[50] Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что государственная власть и местное самоуправление – это две формы публичной власти.

В Постановлении от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»[51] Конституционный Суд РФ указал, что местное самоуправление – это не право, от которого можно отказаться, а одна из основ конституционного строя, а потому оно в обязательном порядке должно осуществляться на всей территории страны. Даже путем референдума население какого-либо муниципального образования не может отказаться от местного самоуправления.

Достаточно ёмко сущность местного самоуправления раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П: «Местное самоуправление является обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления вопросов местного значения, и одновременно является неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в решении задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека»[52].

Что касается определения понятия местного самоуправления, можно рассмотреть его «эволюцию» в российском законодательстве (1990–2003 гг.).

«Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы»[53].

«Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе Российской Федерации»[54].

«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[55].

«Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[56].

Анализ приведенных выше определений наглядно показывает, как с годами менялось понимание местного самоуправления в нашей стране. Первое определение местного самоуправления (1990 года) в наибольшей степени идеалистично, в дальнейшем (1991, 1995, 2003 гг.) оно становится более ориентированным на практические задачи и более юридически четким.

Еще одно определение местного самоуправления содержится в Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[57].

В научной литературе местное самоуправление раскрывается в нескольких аспектах:

– это форма народовластия;

– одна из основ конституционного строя;

– право граждан на участие в решении вопросов местного значения;

– деятельность по решению вопросов местного значения;

– разновидность социального управления;

– система муниципальных органов;

– институт организации предоставления государственных услуг.

В науке муниципального права выделяют следующие принципы местного самоуправления, которые характеризуют «идеальное состояние» местного самоуправления:

– законность в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

– самостоятельность в решении вопросов местного самоуправления;

– организационное обособление местного самоуправления;

– гласность;

– сочетание прямой и представительной демократии;

– многообразие организационных форм местного самоуправления;

– сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления;

– ответственность органов и должностных лиц;

– соответствие материальных ресурсов, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления, их полномочиям;

– наличие политических, экономических и правовых гарантий местного самоуправления.

Как уже отмечалось, развитие местного самоуправления с начала 90-х годов прошлого века и до настоящего времени осуществляется путем постоянного реформирования его правовых основ. Можно сказать, что наша страна все это время находилась и находится в состоянии постоянной реформы местного самоуправления. Анализируя проблемы местного самоуправления, необходимо отметить огромный и очевидный разрыв между теоретическими представлениями и практикой осуществления местного самоуправления в России. С точки зрения форм и методов осуществления своих функций, органы местного самоуправления мало чем отличаются от органов государственной власти.