Оперативный судебный контроль в уголовном судопроизводстве России: эффективность в призме статистики

Н.Н. Ковтун

Одним из важнейших направлений судебно-правовой реформы в Российской Федерации заявлено создание надежной, демократической и эффективной в конечном итоге судебной системы, ядром которой, по идее, призван стать подлинно независимый и беспристрастный суд. В контексте отправления правосудия, как основной функции судебной власти, независимость и беспристрастность суда связывается, прежде всего, с рассмотрением по существу актов, принятых или совершенных несудебными органами. В том числе с судебным "санкционированием" ходатайств, внесенных в суд органами уголовного преследования в порядке ч. 2 ст. 29 УПК и судебным рассмотрением жалоб на действия и решения органов предварительного расследования и прокуратуры (ч. 3 ст. 29 УПК), связанные с ограничением прав и свобод заинтересованных лиц (участников процесса). В данной связи огромное, если не принципиальное, значение приобретает вопрос о качестве оперативного судебного контроля, закрепленного в качестве одного из основных средств комплексного и межотраслевого института судебной защиты прав и свобод личности на досудебном этапе уголовного судопроизводстве РФ.

По замыслу авторов Концепции судебной реформы 1991 г. именно оперативный судебный контроль должен был стать основной и максимально надежной процессуальной гарантией обеспечения прав и свобод личности от произвольности действий и решений следственных органов и прокурора, связанных с применением мер процессуального принуждения.

Известно, что по нормам УПК РСФСР (1960 г.) применение ряда мер процессуального принуждения, существенно ограничивающих конституционные права и свободы участников процесса, допускалось исключительно с санкции прокурора. Со временем стало очевидным, что названный процессуальный порядок не в состоянии обеспечить надежную защиту прав и свобод заинтересованных лиц, поскольку прокуратура и органы предварительного расследования, по сути, всегда были связаны едиными ведомственными показателями в работе, единой обвинительной установкой на назначение (задачи) уголовного судопроизводства, общими интересами в деле борьбы с преступностью.

Введение в 1992 г. судебного контроля законности и обоснованности применения следователем (с санкции прокурора) такой меры пресечения, как заключение под стражу (ст. 96 УПК РСФСР), практически ничего кардинально не изменило в этом вопросе. Во-первых, введенная форма последующей судебной проверки (ст. 220.1-220.2 УПК РСФСР) реализовывалась исключительно по жалобам заинтересованных лиц, а не в силу императивной воли закона; во-вторых, уже первые результаты ее, по сути, вновь показали телеологическую согласованность деятельности органов уголовного преследования и суда относительно предмета и пределов проверки. На эти обстоятельства неоднократно указывалось в российской уголовно-процессуальной доктрине; кроме того, подобные выводы неизбежно формировались при, действительно, объективном анализе как материалов (реализованной) судебной проверки, так и данных официальной статистики, отражающих эту форму деятельности суда.

Соответственно задумывалось, что по нормам УПК именно независимый и беспристрастный суд возьмет на себя обязанность объективной проверки и оценки действительного наличия юридических и фактических оснований для (возможного) ограничения прав и свобод личности по внесенному в суд требованию следственных органов. Декларировалось, что, являясь органом судебной власти, будучи априори исключенным из общей системы государственных органов, ориентированных на борьбу с преступностью, именно суд сможет стать надежным барьером на пути ведомственных интересов правоохранительных органов, будет в состоянии исключить массовое применение мер процессуального принуждения при отсутствии к тому оснований. Во многом именно с этой целью в УПК были введены (сразу) несколько форм оперативного судебного контроля, реализуемых на досудебном этапе, а именно:

1. Судебный контроль за законностью и обоснованностью применения к обвиняемым (подозреваемым) мер процессуального принуждения, где суд по требованию следственных органов разрешает в судебном заседании ходатайства об избрании таких мер процессуального принуждения, как применение залога (ст. 106 УПК); домашний арест (ст. 107 УПК); заключение под стражу и продление срока содержания под стражей (ст. 108-109 УПК); перевод лица, содержащегося под стражей, в психиатрический стационар для производства экспертизы (ч. 1 ст. 435 УПК); временное отстранение от должности (ст. 114 УПК).

2. Судебный контроль, в рамках которого суд по ходатайству следственных органов принимает решение о законности и обоснованности производства следственных действий, указанных в п. 4-9, 11 ч. 2 ст. 29, ч. 1 ст. 165 УПК. Этот же суд осуществляет последующий (постфактум) судебный контроль за законностью и обоснованностью производства следственных действий, которые реализованы по правилам, не терпящим отлагательства, и, соответственно, нуждаются в последующей судебной проверке законности и обоснованности своего производства (ч. 5 ст. 165 УПК).

3. Судебный контроль законности и обоснованности процессуальных решений и действий (бездействия) следственных органов и прокурора, вынесенных или реализованных в ходе уголовного судопроизводства и ограничивающих конституционные права и законные интересы участников процесса, которые обжалованы заинтересованными лицами в суд (ст. 125 УПК).

Вопрос о том, насколько названные формы оперативной судебной проверки действительно состоялись в качестве процессуальной гарантии прав и свобод личности в уголовном процессе, стали надежной преградой от произвольности решений и действий следственных органов и прокурора, неоднократно обсуждался в российской уголовно-процессуальной доктрине. Достаточно известны работы, как отстаивающие априорную эффективность введенных форм оперативной судебной проверки, так и отражающие весьма негативные оценки данной формы деятельности суда. Они в принципе доступны для изучения и самостоятельного анализа складывающихся на практике тенденций.

Повторяться в этих (неоднократно озвученных) моментах - не предмет данной работы. В данной связи нами поставлена цель на основе анализа обобщающих статистических данных проследить (возможные) качественные и количественные изменения в динамике применения указанных мер при инквизиционном (тоталитарном, как объявлялось) уголовном процессе; в период введения в УПК исследуемых форм судебной проверки; период, когда обществу вновь предложены тезисы о (продолжении) судебной реформы.

Если обратиться к анализу статистических данных, отражающих (первые) показатели реализации оперативного судебного контроля (после введения в действие УПК), налицо, прежде всего, сведения о резком сокращении ходатайств следственных органов, адресованных в суд и связанных с применением мер процессуального принуждения. К примеру, до июля 2002 г. в следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы РФ поступало ежемесячно 28-30 тыс. обвиняемых или подозреваемых. В первый месяц после вступления в силу УПК их число сократилось практически вдвое - до 16 тыс. Однако буквально в течение года показатели, характеризующие число следственных обращений и применение мер процессуального принуждения, обозначили явные тенденции к росту. Более того, с ноября 2002 г. численность следственно-арестованных значительно выросла, и в следственные изоляторы вновь стало поступать в среднем до 30 тыс. арестованных в месяц. В абсолютных цифрах эти показатели, к примеру, в 2003 г. составили - 311,5 тыс.; в 2004 г. - 328,4 тыс.; в 2005 г. - 380,5 тыс. следственно-арестованных.

Объяснения данной динамики достаточно очевидны. В первые месяцы применения норм УПК следственные органы и прокуроры как бы "присматривались" к возможным решениям суда, принимаемым в рамках процедур оперативного судебного контроля, к принципиальности деятельности и итоговых решений суда. По сути, органы уголовного преследования (как бы) "проверяли" суд, с одной стороны, на соответствие заявленным требованиям о его новой роли в состязательном и социально ориентированном уголовном процессе; с другой, на готовность, как и ранее, активно включиться в общее дело борьбы с преступностью. Какие из ожиданий оправдались в итоге, можно наглядно проследить при объективном анализе итоговых статистических данных, отражающих исследуемую форму деятельности суда. Для примера, в 1993-1995 гг., когда мера пресечения в виде заключения под стражу применялась с санкции прокурора (ст. 96 УПК РСФСР), динамика применения указанной меры (в целом по Российской Федерации) была следующей.

В 1993 г. прокурором по ходатайству следственных органов санкционировано 392 тыс. арестов; в 1994 г. - 404 327. Из них, по жалобам заинтересованных лиц, признано судом (в порядке ст. 220.1 и 220.2 УПК РСФСР) незаконными (необоснованными), соответственно, - 10 419 и 13 021 решений следственных органов и прокурора. В процентном отношении это составляет 2,59% и 3,12% от общего числа применения указанной меры (процент решений, которые надо считать законными и обоснованными, таким образом, составляет примерно: 97,4% и 96,8% от общего числа избранных).

В дальнейшем число удовлетворенных судом жалоб обвиняемых (подозреваемых) на применение указанной меры держалось, в основном, на том же уровне: в 1995 г. судом по жалобам обвиняемых (защитника) положительно удовлетворено в порядке ст. 220.1-220.2 УПК РСФСР - 14 880; в 1997 г. - 13 172; в 1998 г. - 11 121 жалоб. В процентном отношении это, соответственно, составляло (все те же) 2,5-3% решений от общего количества применяемой меры.

Для сравнения обратимся к данным, которые характеризуют динамику рассмотрения ходатайств о применении меры пресечения в виде заключения под стражу (ст. 108 УПК) и о продлении срока содержания под стражей (ст. 109 УПК) за 2005-2009 гг.

Как видим, число ходатайств следственных органов о применении исследуемой меры пресечения, удовлетворенных судами (уже в рамках независимой судебной проверки) составило: в 2005 г. - 254 744 (из 277 404 внесенных в суд; или 91,8%), в 2006 г. - 249 479 (из 272 943 или 91,4%), в 2007 г. - 223 412 (из 246 348 или 90,7%), в 2008 г. - 207 245 (из 230 182 или 90%), в 2009 г. - 194 399 (из 215 506 или 90,2%).

По идее, обращает на себя внимание незначительное снижение числа удовлетворенных ходатайств в 2008-2009 гг. Объяснение этому - повышенное и неоднократно публично озвученное внимание к складывающимся тенденциям применения исследуемой меры пресечения со стороны высших руководителей Российской Федерации. Неоднократные "призывы" Президента РФ и премьер-министра РФ к более сдержанному применению указанной меры, особенно по делам об экономических преступлениях, не могли не сказаться на динамике ее применения. В итоге весьма незначительное, по сути, снижение (на несколько десятых процента) как вносимых в суд ходатайств, так и их числа удовлетворенных судом обусловлено в целом сугубо политическими, а не уголовно-процессуальными факторами. Есть основания полагать, что такого рода снижение будет прослеживаться и в будущем. Причем, скорее всего, по тем же факторам субъективного характера, никак не связанным с кардинальным (качественным, по сути) изменением характера деятельности (подходов) суда, реализующего данную форму судебного контроля.

Приведенные данные свидетельствуют также о том, что ситуацию никоим образом не изменило принятие Закона N 87-ФЗ, по нормам которого согласие на внесение (исследуемых) ходатайств в суд следователи стали получать у своего непосредственного руководителя следственного органа, а не у прокурора. Суды как удовлетворяли порядка 90-91% вносимых ходатайств, так этот показатель в целом и сохранился.

Количественные и качественные тенденции признания судами априорной законности и обоснованности применения указанной меры объективно прослеживаются и в кассационной инстанции.

Например, в 2007 г. (в целом по Российской Федерации) удовлетворено 223 412 ходатайств о применении к обвиняемым исследуемой меры (ст. 108 УПК), из них обжаловано в суд кассационной инстанции 21 920 состоявшихся судебных решений (ч. 11 ст. 108 УПК). Из числа обжалованных судом кассационной инстанции отменено - 1412 решений, что составляет 0,63% от общего числа удовлетворенных ходатайств и 6,02% от числа обжалованных; изменено - 111, что составляет 0,47% от числа обжалованных.

В 2008 г. удовлетворено 207 245 (исследуемых) ходатайств следственных органов, из них обжаловано - 20 545. Из обжалованных отменено - 1187 состоявшихся судебных решений, что составляет 0,57% от общего числа удовлетворенных ходатайств и 5,43% от числа обжалованных; изменено - 138 решений, что составляет 0,63% от числа обжалованных.

В 2009 г. удовлетворено - 194 399 ходатайств, из них обжаловано 20 220. Из них отменено - 1129 решений, что составляет 0,58% от общего числа удовлетворенных ходатайств и 5,23% от числа обжалованных; изменено - 236 решений, что составляет 1,09% от числа обжалованных.

Таким образом, суды кассационной инстанции, как видим, в целом солидарны с судами, реализующими данную форму оперативного судебного контроля (ст. 108 УПК), по сути, безоговорочно подтверждая в большинстве обжалованных случаев законность и обоснованность применения указанной меры пресечения по отношению к обвиняемым (подозреваемым). Еще более показательны исследуемые тенденции в деятельности суда по проверке ходатайств следственных органов, связанных с разрешением вопроса о продлении срока содержания обвиняемых под стражей (ст. 109 УПК).

Из приведенных данных следует, что количество ходатайств следственных органов о продлении срока содержания под стражей (ст. 109 УПК), удовлетворенных судами, составило: в 2005 г. - 177 854 (из 180 582 внесенных), в 2006 г. - 210 822 (из 214 230), в 2007 г. - 194 307 (из 197 320), в 2008 г. - 203 339 (из 199 480), в 2009 г. - 216 762 (из 220 916). В процентном отношении доля удовлетворенных судами ходатайств в рамках реализации данной формы контроля уже на уровне 98-99%.

Для примера проследим динамику применения ("санкционирования" судом) такой меры пресечения, как домашний арест.

В порядке ст. 107 УПК (в целом) в суды РФ было внесено: в 2007 г. - 207 подобных ходатайств (из них удовлетворено - 205), в 2008 г. - 101 (удовлетворено - 88), в 2009 г. - 164 (удовлетворено - 146). Как видим, тенденции в удовлетворении данных ходатайств следственных органов, по сути, аналогичны ранее рассмотренным по ст. 108 УПК.

Подтверждают складывающиеся тенденции (к формализации процедуры проверки) и статистические данные, характеризующие практику в деле обеспечения прав и свобод личности, при реализации судом такой формы судебного контроля, как принятие судом по требованию следственных органов решения о законности и обоснованности производства следственных действий, указанных в п. 4-9, 11 ч. 2 ст. 29 УПК. В том же ряду, отметим, последующий судебный контроль, реализуемый по правилам ч. 5 ст. 165 УПК.

Динамика производства осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, обыска и (или) выемки в жилище (п. 4, 5 ч. 2 ст. 29 УПК) характеризуется следующими показателями. В 2007 г. судами РФ было рассмотрено 137 043 (подобных) ходатайства следственных органов о производстве следственных действий, требующих судебного "санкционирования", из них удовлетворено 133 485. В 2008 г. из рассмотренных 140 268 удовлетворено - 136 630 ходатайств; в 2009 г. производство осмотра жилища, обыска, выемки в жилище было разрешено в 145 952 случаях (из 150 636), что в процентном отношении составляет соответственно в 2007-2008 гг. - 97,4% и 96,9% в 2009 г.

Как видим, прослеживается не только (завидная) стабильность в удовлетворении внесенных в суд ходатайств, как и в ранее представленных случаях, но и достаточно значительный количественный рост самого числа вносимых следователями ходатайств, связанных с данным ограничением.

Аналогичные закономерности наблюдаются при разрешении ходатайств следственных органов об установлении контроля записи телефонных и иных переговоров (п. 11 ч. 2 ст. 29 УПК). За период с 2007 по 2009 г. по данному основанию (всеми) судами РФ удовлетворено: в 2007 г. - 76 346 ходатайств (из 79 698 рассмотренных), что составляет 95,8%; в 2008 г. - 105 035 (из 107 493) или 97,7%; в 2009 г. - 130 083 (из 132 821) или 97,9% от общего числа внесенных в суд ходатайств подобного рода.

Что касается производства личного обыска, как следственного действия (п. 6 ч. 2 ст. 29 УПК), то здесь показатели "санкционирования" судом таковы. В 2007 г. судами РФ удовлетворено 3172 ходатайства следственных органов из 3203 рассмотренных (или 99%). В 2008 г. из 4557 рассмотренных - удовлетворено 4459 (97,9%). В 2009 г. из рассмотренных судом 4334 ходатайств удовлетворено судом - 4225 или 97,5%.

Значительным ростом числа внесенных ходатайств и доли их удовлетворения судом характеризуется также практика реализации судебного контроля по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 2 ст. 29 УПК, - производство выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях.

В 2007 г. судом по данному основанию было рассмотрено 27 675 ходатайств, из них удовлетворено - 26 844 или 97%. В 2008 г. данные показатели составили 51 779 и 50 547 соответственно, или 97,6% удовлетворенных. В 2009 г. показатели составляют 66 691 внесенных и 65 401 удовлетворенных ходатайств или 98% (от общего числа испрашиваемых).

Аналогичные тенденции прослеживаются при рассмотрении ходатайств о наложении ареста на корреспонденцию, разрешении ее осмотра и выемки в учреждениях связи (п. 8 ч. 2 ст. 29 УПК). В 2007 г. судами было удовлетворено 95,1% подобных ходатайств (6983 из 7342 внесенных в суд), в 2008 г. - 98,3% (14 686 из 14 936), в 2009 г. - 97,9% (16 701 из 17 068).

Динамика наложения ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях (п. 9 ч. 2 ст. 29 УПК), также подтверждает выявленную нами закономерность почти 100% удовлетворения судом вносимых следственными органами ходатайств.

Так, судами РФ в 2007 г. было удовлетворено 7909 ходатайств следственных органов о наложении ареста на имущество из рассмотренных 8834, что составило - 89,5%. В 2008 г. из 10 798 внесенных в суд ходатайств было удовлетворено 9 696 (89,8%). В 2009 г. из 12 285 ходатайств удовлетворено 10 809 или 88%.

Свидетельствуют ли приведенные показатели о том, что действительно в каждом из указанных случаев ходатайство следственных органов, служащее предметом проверки и оценки суда, было настолько законным и обоснованным, что суд объективно не мог вынести иного решения?

Результаты ряда исследований свидетельствуют об обратном. При этом исследователи, ставящие под сомнение эффективность деятельности суда в рамках оперативного судебного контроля, указывают, прежде всего, на фактическую необоснованность вносимых в суд ходатайств следственных органов, на бесспорные нарушения в деятельности суда, реализующего ту или иную форму судебной проверки.

Нас могут упрекнуть в субъективности и тенденциозности указанных выводов, в (полной) неосновательности сомнений и итоговых выводов относительно качественной составляющей деятельности суда при реализации исследуемых форм судебной деятельности. Обратимся в данной связи к статистическим данным, которые характеризуют диспозитивную форму судебного контроля, инициируемую волей частных заинтересованных лиц.

Рассмотрим уровень обжалования процессуальных решений и действий (бездействия) следственных органов и прокурора, ограничивающих конституционные права и законные интересы участников процесса, поставленных на проверку суда именно жалобой частных, заинтересованных в судебной защите лиц. Известно, что именно количественные и качественные показатели подобного обжалования и результаты их разрешения судом составляют сущность и содержание оперативного судебного контроля, реализуемого на досудебном этапе по правилам ст. 125 УПК.

По представленным выше данным прослеживается стремительный рост поступающих в суды жалоб частных заинтересованных лиц, полагающих, что процессуальные действия или решения следственных органов не соответствуют требованиям закона или фактической обоснованности их совершения. Указанный факт также свидетельствует о нарастающем обращении заинтересованных лиц за защитой своих нарушенных интересов, конституционных прав и свобод именно к суду как гаранту обеспечения указанных прав посредством реализации данной формы контроля.

Результаты рассмотрения поданных жалоб (по существу) за последние годы указывают, что, к примеру, в 2007 г. 23% процессуальных решений, действий (бездействия) следственных органов или прокурора были признаны судом незаконными (из 68 629 жалоб - удовлетворено 15 861). В 2008 г. признанно незаконными - 18,5% (из 85 500 удовлетворено 15 865), в 2009 г. - 15,8% (из 105 583 удовлетворено 16 729). Другими словами, в 2007 г. практически каждое четвертое процессуальное решение или действие следственного органа или прокурора было признано судом незаконным или необоснованным, в 2008 г. - каждое пятое, в 2009 г. - каждое шестое.

Приведенные данные резко контрастируют с данными (об аналогичной по сути деятельности суда), исследованными в отношении ст. 108-109, п. 4-9, 11 ч. 2 ст. 29, ст. 165 УПК, где судом в среднем признаются законными и обоснованными до 90-94% ходатайств следственных органов о применении к обвиняемым мер процессуального принуждения (ст. 108-109 УПК) и до 94-98% ходатайств о производстве следственных действий, существенно ограничивающих конституционные права и свободы личности (ст. 165 УПК).

Кроме того, рядом исследователей указывается, что при более объективном анализе деятельности суда в рамках данной формы контроля доля удовлетворенных жалоб потенциально возрастает до 35-40%.

Причины подобного положения дел в том, что из официальной статистики, отражающей результаты данной формы контроля, субъективно исключены данные, где производство по жалобам прекращается до их разрешения судом по существу. Например, в таких случаях, как отзыв жалобы заявителем до ее разрешения по существу, отсутствие предмета судебной проверки (обжалуемое решение отменено прокурором или руководителем следственного органа, истечение сроков давности уголовного преследования), передача уголовного дела для рассмотрения по существу в суд первой инстанции.

Наконец, как свидетельствуют результаты тех же исследований, суд, по сути, отказывается разрешать по существу жалобы заявителей на отказ следователя в производстве необходимых следственных или процессуальных действий, так как в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решение о производстве следственных и иных процессуальных действий.

Формально соответствуя закону, названные решения объективно препятствует праву заинтересованных лиц на судебную защиту нарушенных прав, на разрешение спора по существу независимым органом судебной власти. В итоге, если суммировать и эти данные, доля незаконных или необоснованных действий и решений следственных органов и прокурора, по данным ряда исследователей, возрастает до 40-45%. Соответственно, практически каждое второе действие или решение следственных органов (потенциально) может быть признано судом незаконным или необоснованным. В данной связи (контексте задач и предмета исследования) возникает ряд достаточно закономерных вопросов:

1. Почему в порядке ст. 125 УПК официально - до 20%; фактически - до 40% процессуальных решений и действий следственных органов и прокурора либо прямо признаются судом незаконными (необоснованными), либо являются таковыми потенциально? В то же время и теми же управомоченными судами по ст. 108-109 или ст. 165 УПК до 90-98% аналогичных, по сути, ходатайств (решений) следственных органов, напротив, удовлетворяются судом; признаются по итогам "контроля" безусловно законными и обоснованными?

2. Являются ли (в контексте сложившихся закономерностей) оперативные формы судебной проверки, предусмотренные нормами ст. 108 и 165 УПК, действительно надежными средствами (гарантиями) обеспечения интересов, прав и свобод заинтересованных лиц или суд, как и ранее, объективно включен в общий государственный механизм "борьбы" с преступностью? Соответственно, не столько осуществляет независимый судебный контроль законности и обоснованности подлежащих проверке ходатайств следственных органов, сколько, по сути, "штампует" решения о применении мер процессуального принуждения, как это ранее делали органы прокуратуры.

Представляется, что оперативный судебный контроль, задуманный в Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991 г.) и (в основных своих положениях) нормативно воплощенный в жизнь в УПК (2001 г.), в силу целого ряда субъективных и организационных моментов деятельности суда так и не стал надежной процессуальной гарантией интересов, прав и свобод личности, в которой так нуждаются участники уголовного судопроизводства и российское общество в целом. Принципиально и то, что "косметические" поправки в закон ничего не изменят в этом вопросе, поскольку вопрос о независимом и эффективном следственном судье ("судье за арестами...") надо решать на основе кардинально иных нормативных и организационных моментов осуществления этого вида судебной деятельности.