Государственная политика по проблемам миграции

Миграционная политика занимает не только конкретное место в системе управления миграционными процессами, но и находится в контексте социальной политики в целом. Миграционная политика по своей сути носит территориально-дифференцированный характер. Уже одно то, что в разных местностях, объединенных по региональному, или, правильнее по типологическому, принципу, существуют разные миграционные проблемы, свидетельствует о то, что цели миграционной политики и направления их достижения различны. Среди специалистов утвердилась точка зрения, что политика, в том числе и миграционная, - это та или иная система мер. Но нельзя ограничивать политику лишь системой мер. Кроме них она включает разделяемые субъектом управления представления, идеи, цели, во имя которых осуществляется та или иная политика.

Можно сформулировать следующее определение: миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.

Миграционная политика – это прежде всего воздействие на миграционное поведение, которое является одним из видов, элементов социального поведения, совокупностью действий или поступков, которые логически приводят к миграции населения. Всякое поведение образуется из набора стереотипов, формирующихся сложно, неоднозначно. Миграционная политика проводится прежде всего так, чтобы влиять на условия, формирующие миграционное поведение. На миграционное поведение влияют образ жизни, реальная социальная практика, распределение рабочих мест, различия в условиях жизни населения.

Миграционная политика в широком смысле слова должна воздействовать на совокупность всех факторов – распределение рабочих мест, различия в условиях жизни населения, образ жизни населения, чтобы через них воздействовать на миграционное поведение человека. В узком смысле слова миграционная политика воздействует только на механизм миграционного движения. Миграционные процессы регулируются с использованием как стимулирующих, так и ограничительных мер.

Характеристика результатов осуществления миграционной политики выражается с помощью двух показателей.

Первый из них – миграционное сальдо, или миграционный прирост населения. Этот показатель тем объективнее выражает результативность миграции, чем за более длительный период он исчисляется. Результативность может быть оценена не только одним сальдо миграции, но и вкупе с величиной естественного прироста, приходящегося на мигрантов после их вселения.

Другим показателем результативности миграционной политики являются абсолютные и относительные величины территориального перераспределения населения. Но ни один из этих показателей не может быть критерием эффективности миграционной политики в силу того, что они раскрывают лишь одну сторону эффективности – получение результата, т.е. некоторого демографического приращения.

Стратегические вопросы миграционной политики Правительства РФ изложены в Программе социального развития РФ на период 1996-2000 гг.

Основой миграционной политики является продолжение стихийного развития миграции, выработка рычагов воздействия на этот процесс, снижение негативных последствий для общества и государства, повышение эффективности использования потенциала мигрантов.

Главным принципом миграционной политики является приоритет государственных интересов в ходе ее реализации и при разработке миграционного законодательства.

Основными направлениями миграционной политики и механизмов ее реализации в отношении российских граждан, вынужденно покидающих государства нового зарубежья, следует считать:

1) создание условий для приема и размещения экономически активной части мигрантов, стимулирующих их участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению;

2) оказание государственной поддержки обустройства социально слабозащищенных, вынужденных переселенцев;

3) изменение порядка и механизма жилищного обустройства вынужденных переселенцев с учетом специфики различных категорий мигрантов;

4) разработку экономических механизмов регулирования процессов миграции, введение мер дифференцированной поддержки территорий и стимулирование притока мигрантов в определенные территории с учетом интересов государства.

С 1994 г. большинство проблем миграции населения нашло отражение в Федеральной миграционной программе, но в силу объективных причин - ориентации на наиболее злободневные проблемы, ведомственной разобщенности в направлении и методах, ограниченного финансирования, - не могли решаться комплексно.

В настоящее время имеются некоторые позитивные предпосылки для выработки концепции и механизмов комплексного регулирования миграционных потоков. Во-первых, Правительством приняты программы социальных реформ, которые определяют основные стратегические направления развития страны. Во-вторых, накоплен определенный опыт управления миграционными процессами (на примере вынужденной миграции, притока иностранной рабочей силы).

Следует отметить , что государство обладает весьма ограниченным набором рычагов, позволяющих регулировать стихийно развивающиеся миграционные процессы в стране. И хотя существуют «естественные» ограничения возможностей государственного регулирования миграции, практически полное его отсутствие наносит колоссальный ущерб геополитическим и социально-экономическим интересам государства и общества.

В той или иной степени государственное регулирование миграции практикуется во многих странах мира. Однако зарубежный опыт регулирования касается в основном проблем, связанных с приемом и расселением «беженцев», с контролем за незаконной миграцией и т.д. Государственное регулирование внутренних миграционных потоков весьма ограниченно и применяется лишь в некоторых государствах, в основном с целью заселения районов нового освоения. Да и сама острота этой проблемы в России уникальна, как неповторимы и обуславливающие ее особенности нашей страны: масштабы территории, схема расселения, протяженность границ, особенности развития отдельных регионов, состояние рынка труда, рынка жилья и др.

Миграции принадлежит значительная роль в практической реализации крупных инвестиционных программ. Пока эта функция миграции не востребована. Рост инвестиций требует адекватного размещения трудовых ресурсов, локального притока рабочей силы определенного количества и качества.

Практика «латания миграционных дыр» должна уступить место комплексной, взвешенной миграционной политике, ориентированной на перспективу социально-экономического роста страны.

Первый этап – разработка научно и экономически обусловленной концепции миграционной политики. Для него необходимо наличие ответов на следующие вопросы: какова численность населения в тех или иных регионах, каким должен быть его демографический состав, какое население можно рассматривать как избыточное и как организовать его переселение, где необходимо использовать преимущественно экономические рычаги, а где административные и какие.

Очевидно, что в новых рыночных условиях основным и единственным регулятором глобальных внутренних миграционных процессов могут стать лишь экономические регуляторы, т.е. политика в области инвестиций поддержки работодателей, оживление производства в регионах Севера и Востока, а также социальная политика, компенсирующая неблагоприятные условия проживания.

Другими словами, на первом этапе необходимо выработать общие подходы к государственной миграционной политике и общие правила ее реализации.

На втором этапе необходимо создание механизмов реализации единой государственной политики регулирования и проектирования миграционных процессов. Под этими механизмами понимаются следующие:

1. Комплексное миграционное законодательство (нужно выявить «белые пятна», увязать все имеющиеся законы и нормативные акты, разработать недостающие, опираясь на общие для всех министерств и ведомств и согласованные на концептуальном уровне принципы работы с мигрантами и территориями).

2. Единая классификация категорий мигрантов и система их учета.

3. Механизм разграничения федеральной и региональной ответственности, а также ответственности предприятий различных форм собственности за решение возникающих миграционных проблем.

4. Система экономических и административных мер государственного регулирования миграционных проблем.

5. Система гарантированных форм государственной поддержки вынужденных категорий мигрантов и отдельных регионов.

Миграция, как фактор социально-экономического и политического развития общества, все больше и больше заставляет обращать на себя внимание не только теоретиков, но и представителей исполнительной и законодательной власти. Ежегодно Правительство РФ рассматривает вопросы, связанные с миграцией, Федеральной миграционной программой, миграционной политикой.

Пока же анализ миграционной ситуации и управления миграционными процессами показывает, что наука еще не ответила ни на вопросы концептуального характера, касающиеся миграционной политики, ни на практические требования интеграции мигрантов. При принятии управленческих решений зачастую остро чувствуется недостаток аргументов, предъявленных наукой. Некоторые ученые просто говорят об отсутствии в России миграционной политики, не предлагая взамен ничего.

Основным структурным механизмом реализации миграционной политики является миграционная служба, созданная в июле 1992 г. Основные направления миграционной политики России:

1. Защита прав и интересов граждан РФ, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами.

2. Управление МП РФ регулированием въезда и выезда мигрантов, осуществление миграционного контроля, стабилизация миграционных потоков.

3. Содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в РФ путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения, оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

4. Осуществление сотрудничества с международными организациями в области миграции населения.

В сентябре 1992 г. РФ присоединилась к Женевской Конвенции ООН (1951 г.) «О статусе беженцев», а в феврале 1993 г. принят Закон РФ «О беженцах» и Закон «О внутренних переселенцах».

Пункт первичного приема вынужденных переселенцев – государственное учреждение Федеральной миграционной службы России, предназначенное для приема и временного размещения территориальным органом миграционной службы граждан РФ при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории РФ на период рассмотрения вопроса о регистрации их ходатайства о признании вынужденными переселенцами.

Центр временного размещения вынужденных переселенцев - государственное учреждение ФМС России, предназначенное для временного проживания лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайств о признании их вынужденными переселенцами, прибывших с ними членов семьи, не достигших 18-летнего возраста, и вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения ими места жительства или места пребывания на территории РФ.

Пост миграционного контроля – структурное подразделение территориального органа миграционной службы, осуществляющее в пункте пропуска через государственную границы РФ иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, выезжающих на территорию РФ.

Компактное поселение – поселение для постоянного проживания в одном населенном пункте нескольких семей вынужденных переселенцев общей численностью не менее 50 человек.