Глава VI. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной недр 1 страница

6.1. Понятие и цели государственного контроля за использованием и охраной недр

Государственный контроль за использованием и охраной недр (далее – геологический контроль) – это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения требований законодательства, установленного порядка осуществления деятельности в области недропользования, в том числе выполнение обязательных мероприятий по геологическому изучению недр, охране и восстановлению окружающей среды. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О недрах», задачами государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами, а так же органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах установленной компетенции[104].

Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в информационной, предупредительной и карательной формах. Целью информационного контроля является сбор, обработка и оценка информации о деятельности недропользователя. Целями предупредительного контроля являются пресечение выявленных нарушений требований горного законодательства, их устранение и ликвидация негативных последствий. Карательный контроль имеет целью наказание лиц, виновных в нарушении требований горного законодательства, непосредственных виновников совершения правонарушения. Для реализации возложенных на них задач, государственные инспекторы, осуществляющие государственный геологический контроль, имеют право:

1) проверять в установленном порядке соблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выполнении работ по геологическому изучению и использованию недр, а также документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки;

2) посещать для проведения проверок без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации независимо от организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, осуществляющие геологическое изучение и использование недр;

3) давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а так же предписания по соблюдению условий лицензионных отношений;

4) подготавливать представления о приостановлении всех видов работ по геологическому изучению недр, если они проводятся с нарушением требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением недр, направлять указанные представления в Федеральное агентство по недропользованию для принятия соответствующих решений;

5) уведомлять в письменной форме пользователя недр и орган, предоставивший ему лицензию на пользование участком недр, о результатах проверки, выявленных нарушениях требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а при необходимости вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;

6) прекращать в установленном порядке самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;

7) рассматривать дела об административных правонарушениях в области недропользования, применять штрафные санкции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

8) передавать в случае необходимости материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка ведения работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, в компетентные органы для рассмотрения вопроса о привлечении таких лиц к уголовной ответственности;

9) осуществлять иные правомочия, предусмотренные действующим законодательством.

Способом проведения геологического контроля являются периодические проверки на основании приказа компетентного государственного органа. Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в ходе плановых и оперативных проверок объектов недропользования, при согласовании планов развития горных работ, технических проектов и осуществлении иной разрешительной деятельности. Основные требования при его проведении, а так же полномочия должностных лиц, осуществляющих проверку, закреплены Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»[105]. Рекомендуется проведение совместных целевых проверок выполнения условий лицензий на пользование недрами территориальными органами МПР России и администрациями субъектов Российской Федерации. Годовые и квартальные графики и планы проведения проверок разрабатываются и взаимно согласовываются руководителями государственных органов, организующих совместные проверки[106].

Продолжительность проверки не может превышать один месяц, в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановая проверка может быть проведена не более чем один раз в два года[107]. Пользователи недр обязаны создавать должностным лицам, осуществляющим государственный геологический контроль, необходимые условия для работы, предоставлять документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию органов, осуществляющих государственный геологический контроль.

В случае выявления в ходе проверки нарушений условий лицензионного соглашения, данные нарушения фиксируются документально. Протокол о выявленных нарушениях заполняется на каждое нарушение отдельно и подписывается должностным лицом, осуществляющим проведение проверки, и уполномоченным на то представителем недропользователя. По каждому факту нарушений отбирается объяснение. В случае нарушения существенных условий лицензии, а так же при систематических нарушениях (2 и более раза подряд), деятельность недропользователя приостанавливается в установленном законом порядке. При проведении проверки пользователи недр обязаны создавать должностным лицам условия для работы, предоставлять необходимые документы, давать объяснения по возникающим в ходе проведения проверки вопросам. Лица, необоснованно препятствующие осуществлению проверки, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим проверку должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность, в том числе уголовную.

Результаты проведения проверки оформляются актом проверки установленной формы[108]. В акте проверки указываются основание проведения проверки, даты начала и окончания проверки, вид проверки (плановая или внеплановая), объект контрольной проверки, реквизиты проверяемой организации - пользователя недр (юридический и фактический адрес). В акте отражается состояние проверяемого объекта, его местонахождение, наличие лицензии на пользование недрами и иных документов (свидетельство о государственной регистрации, лицензии на виды деятельности, договоров подряда и т.д.), наличие проектных документов и необходимых согласований (экспертиз, заключений и т.д.),выполнение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, установленных норм и правил, условий лицензии на пользование недрами, выполнение установленных проектной документацией показателей за последние 3 года. В случае выявления нарушений, в акте перечисляются все выявленные нарушения требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, выполнение условий лицензий на пользование недрами, с указанием на соответствующие пункты, части статей законов и иных нормативных правовых актов. Акт завершает общий вывод о соблюдении (или несоблюдении) пользователями недр требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. К акту проверки прилагаются необходимые для обоснования выводов и рекомендаций комиссии (должностного лица органа государственного геологического контроля) материалы. Член комиссии по проведению проверки, не согласный с общим выводом, вправе приложить особое мнение. Решения органов, осуществляющих государственный геологический контроль, могут быть обжалованы в суд (арбитражный суд) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Обжалование решений органов государственного геологического контроля в суде приостанавливает их исполнение до рассмотрения дела по существу и вынесения решения судом (арбитражным судом).

В целях анализа достоверности информации и разработки рекомендаций, необходимых для рационального использования недр и природных ресурсов при разработке полезных ископаемых, обеспечения использования подземного пространства в рамках существующих норм и правил, соблюдения безопасности жизнедеятельности населения в районах горных работ, осуществления контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование Министерством природных ресурсов РФ создана система аудита недропользования. Аудит недропользования – это процедура проверки деятельности недропользователей на соответствие нормативным актам в сфере недропользования и охраны окружающей среды, соблюдению требований лицензионных соглашений и выработке рекомендаций по повышению эффективности использования ресурсов недр. Основными задачами аудита недропользования являются:

- определение направлений повышения рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны недр;

- контроль за выполнением условий соглашений (договоров) о разделе продукции в части поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения на стадиях процессов заключения, исполнения и прекращения соглашений (договоров) о разделе продукции;

- контроль за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами;

- снижение отрицательного воздействия недропользования на окружающую природную среду, на здоровье населения и персонала предприятий недропользователей;

- подготовка рекомендаций по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности субъектов недропользования[109].

Аудит недропользования проводится специализированными организациями и независимыми аудиторами, имеющими соответствующую лицензию, аттестация аудиторов и аудиторских фирм проводится Министерством природных ресурсов РФ[110]. Аудит недропользования проводится на основании договора, заключенного между недропользователем и аудитором, и финансируется за счёт собственных средств заказчика.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на организацию и проведение государственного контроля за соблюдением условий лицензии при разработке месторождений общераспространённых полезных ископаемых и пользовании участками недр местного значения, определяются субъектами Российской Федерации самостоятельно. Деятельность данных органов субъекта Российской Федерации осуществляется под контролем органов государственного геологического контроля.

6.2. Государственный надзор за безопасным ведением работ,

связанных с пользованием недрами

В соответствии со ст. 38 Закона РФ «О недрах», задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (далее – государственного горного надзора), является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр. Обязанности по ведению данного надзора возложены на органы государственного горного надзора и их территориальные органы[111]. Главными принципами осуществления государственного горного надзора являются:

1. принципиальность, настойчивость и последовательность в обеспечении государственных интересов при использовании полезных ископаемых – невозобновляемого вида природных ресурсов;

2. использование экономических механизмов рационального природопользования в сочетании с мерами административного воздействия;

3. гласность и открытость надзорной деятельности;

4. полное использование предоставляемых органам государственного горного надзора прав в сочетании с широким сбором и глубоким обобщением информации по результатам надзорной деятельности и использованием опыта научных и производственных организаций;

5. профилактика правонарушений;

6. непрерывное совершенствование организации и методологии системы государственного горного надзора, его организационной структуры;

7. планирование надзорной деятельности, четкое распределение задач, прав и обязанностей руководителей и работников службы охраны недр;

8. высокая компетентность и непрерывное повышение квалификации инспекторского состава.

Порядок организации и формы проведения государственного надзора закреплён Методическими указаниями по ведению государственного горного надзора за охраной недр[112]. В целях организации государственного горного надзора за организациями - недропользователями и отдельными объектами пользования недрами закрепляется инспектор горного надзора. В зависимости от вида разрабатываемого полезного ископаемого, сложности производимых горных работ и иных факторов может применяться индивидуальное закрепление инспектора за одним или несколькими организациями и объектами либо осуществление надзорной деятельности инспекторами в составе группы.

Основными объектами государственного горного надзора являются:

1) объекты открытой и подземной добычи полезных ископаемых, включая шахты, рудники, карьеры, разрезы, прииски, промыслы, дражные и сапропелевые разработки, объекты старательской добычи и подземной газификации, скважины по добыче нефти, газа, лечебных минеральных, теплоэнергетических и промышленных вод, комплексы геотехнологической добычи полезных ископаемых, включая подземную добычу соли, кучное выщелачивание, а также соответствующие накопители отходов добычи, включая отвалы, терриконики, амбары и др.;

2) ликвидированные или законсервированные объекты пользования недрами (шахты, рудники, скважины), являющиеся источником потенциальной опасности для населения и окружающей природной среды;

3) объекты, не связанных с добычей полезных ископаемых, включая полигоны подземного захоронения отходов, подземные хранилища газа, промышленной продукции и продуктов питания; строящиеся подземные коллекторы глубокого заложения, выработки метро, подземные выработки специального назначения и др.

Государственный горный надзор ведётся за всеми предприятиями и индивидуальными предпринимателями, обладающими лицензией на пользование недрами, вне зависимости от того, ведутся ими или нет работы, связанные с пользованием недрами. Основной формой осуществления государственного горного надзора является обследование предприятия – недропользователя, которое включает проверку как соблюдения установленных требований по безопасности ведения горных работ и охраны недр непосредственно на горном отводе, включая вопросы сохранности запасов, наличия сверхнормативных потерь, состояния бортов карьеров, откосов отвалов и иных горных выработок, маркшейдерских знаков и др., так и состояния геолого-маркшейдерской службы организации - пользователя недр, имеющейся разрешительной, проектной, нормативно-технической, геологической, маркшейдерской и иной документации. Комплексное обследование охватывает все горные отводы, предоставленные в пользование данному предприятию, и проводится не реже чем один раз в пять лет. Целевое обследование охватывает ограниченный круг вопросов, в который включаются только вопросы, наиболее определяющие уровень охраны недр и безопасности ведения горных работ, охраняемых зданий и сооружений в данной организации. Целевое обследование недропользователей проводится не реже одного раза в год, обследование организаций по добыче общераспространенных полезных ископаемых – не реже одного раза в три года. В целях проверки ранее выданных предписаний проводится оперативное обследование. При проведении обследований необходимо проверить:

1. наличие утвержденной и согласованной в установленном порядке разрешительной документации;

2. правильность и своевременность внесения налогов на добычу полезных ископаемых;

3. соответствие направлений работ и объемов потерь при добыче и переработке минерального сырья согласованным годовым планам развития горных работ;

4. обеспечение полноты отработки запасов и недопущение сверхнормативных потерь полезных ископаемых, достоверность учета запасов, своевременность и обоснованность их списания с учета организации;

5. выполнение установленных мер охраны зданий, сооружений и природных объектов от вредного влияния горных разработок;

6. состояние геологического и маркшейдерского обеспечения горных работ;

7. знание работниками поднадзорной организации правил и норм охраны недр;

8. исполнение ранее выданных предписаний и рекомендаций.

Выявленные в результате обследования нарушения подлежат документальному закреплению. Протокол заполняется по каждому факту выявленного нарушения и подписывается инспектором горного надзора и представителем недропользователя. Об устранении выявленных нарушений недропользователю выдаётся предписание с указанием видов нарушений и сроков устранения по каждому нарушению отдельно. Предписания должны основываться на действующих требованиях законодательных и иных нормативных актов, однозначно пониматься и не выходить за рамки установленной компетенции и полномочий органов государственного горного надзора. При обнаружении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, должны быть незамедлительно приняты все необходимые меры по предотвращению угрозы, включая эвакуацию людей и приостановку работ. В случае неудовлетворительного состояния исполнения установленных законодательством, лицензионными соглашениями, стандартами (нормами, правилами) требований, органы горного надзора имеют право направлять предложения в органы, выдавшие лицензию на пользование недрами, о приостановке действия лицензии или об ее изъятии либо требовать от недропользователей разработки и реализации комплекса мероприятий по поэтапному приведению работ в удовлетворительное состояние.

6.3. Государственная горноспасательная служба

Являясь опасными производственными объектами, объекты пользования недрами представляют повышенную угрозу для жизни, здоровья и имущества граждан, состояния окружающей среды. Технологические процессы, используемые при геологическом изучении недр, разработке месторождений полезных ископаемых, связаны с особым риском для жизни и здоровья работников предприятий - недропользователей. Закон РФ «О недрах» (ст. 24) предусматривает, что непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий, независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору. Основными требованиями по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, являются:

1) допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами - лиц, имеющих соответствующее специальное образование;

2) обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты;

3) применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарным нормам;

4) правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование;

5) проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон;

6) систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пылей;

7) запрещение ведения горных работ, если температура воздуха, а также содержание в рудничной атмосфере действующих горных выработок кислорода, вредных, взрывоопасных газов и пылей не соответствуют требованиям норм и правил безопасности, санитарных норм и правил;

8) осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;

9) управление деформационными процессами горного массива, обеспечивающее безопасное нахождение людей в горных выработках;

10) разработка и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от вредного влияния этих работ в их нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.

Пользователи недр, ведущие подземные горные работы, должны обслуживаться профессиональными горноспасательными службами, а ведущие буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений - профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на основе договоров, заключаемых пользователями недр с такими службами.

Государственная горноспасательная служба и служба по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей;

прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;

создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций;

осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;

реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций[113].

Задачи аварийно-спасательных служб были определены Федеральным законом от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»[114]. В соответствии со ст. 1 данного закона, аварийно-спасательная служба - это совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования. Профессиональные аварийно-спасательные службы и профессиональные аварийно-спасательные формирования создаются в федеральных органах исполнительной власти по решению Правительства Российской Федерации, в организациях – по решению руководства организаций по согласованию с уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации[115]. Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации. Координацию деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, общественных объединений, участвующих в проведении аварийно-спасательных работ, а также всех видов пожарной охраны осуществляет в установленном порядке Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

Вопросы для самоконтроля:

1) Назовите формы государственного контроля за использованием и охраной недр.

2) Перечислите полномочия должностных лиц, ответственных за проведение государственного контроля за использованием и охраной недр.

3) Назовите органы государственного геологического контроля и государственного горного надзора.

4) Укажите периодичность и сроки проведения плановых проверок органами геологического контроля.

5) Составьте перечень документов, которые могут быть оформлены в ходе проведения проверки органами геологического контроля.

6) Укажите объекты государственного горного надзора.

7) Перечислите принципы проведения государственного горного надзора.

8) Назовите задачи аварийно-спасательных служб.

Глава VII. Правовое регулирование налогообложения при недропользовании

Недропользователи, как и все юридические и физические лица, занимающиеся предпринимательством, уплачивают государству крупный пакет налоговых и неналоговых платежей. Этим выполняется главная фискальная функция налогообложения – при помощи налогов формируются финансовые ресурсы государства, аккумулируемые в бюджетной системе и внебюджетных фондах, необходимых для осуществления его собственных функций. Поступления из горнодобывающих отраслей дают до 50% наполнения бюджета России. Из других функций налогообложения следует отметить следующие:

· регулирующая функция – государство, маневрируя налоговыми ставками, льготами, штрафами, условиями налогообложения, создаёт условия для ускоренного развития тех или иных производств и отраслей, то есть регулирует рыночную экономику. Например, исключение минеральных продуктов из списка акцизных товаров привело к серьезному росту производства горнодобывающих отраслей;

· стимулирующая функция – при помощи налогов государство стимулирует технический прогресс, увеличение числа рабочих мест, развитие производства. Например, платежи за загрязнение окружающей среды стимулируют ввод новых природо- и материалосберегающих технологий;

· функция обеспечения социально справедливого перераспределения. Основное бремя налогов ложится на юридические лица, когда физические лица несут минимальные затраты (в 2005 году – 4,0% доходов бюджета РФ). В другом случае, путем взятия оперативно изменяемой вывозной таможенной пошлины на углеводородное сырье изымается большая часть сверхприбылей добывающих предприятий (природная рента) в условиях высоких мировых цен на нефть и газ (в 2005 году – 25,7% от доходов бюджета РФ).

7.1. Принципы и виды налогообложения

Система налогообложение в Российской Федерации основана на следующих принципах:

· принцип справедливости, который означает единый подход, применяемый ко всем налогоплательщикам независимо от их организационно-правовых форм, подчинённости, места расположения;