Комментарий к статье 6. Полномочия РФ в сфере ОМС, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ

1. Отдельные полномочия РФ в сфере ОМС (из числа перечисленных в ст.5 Закона) могут быть переданы (делегированы) для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Организация ОМС на территориях субъектов РФ в ст.5 Закона названа одним из важнейших полномочий РФ.

Делегирование полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации имеет сразу несколько важных последствий:

- во-первых, позволяет органам государственной власти оперативно реагировать на ситуационные изменения, связанные, например, с определением дифференцированных подушевых нормативов финансового обеспечения ОМС;

- во-вторых, определяет порядок финансирования переданных полномочий;

- в-третьих, устанавливает ответственность органов государственной власти за эффективную реализацию основных направлений государственной политики на территории субъекта, например, за организацию системы регистрационного учета страхователей для неработающих граждан.

В свою очередь федеральные органы власти получают возможность контроля за исполнением делегированных полномочий.

При реализации делегированных полномочий субъекты РФ руководствуются основополагающими принципами, установленными ст.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

А именно:

- о государственной и территориальной целостности РФ;

- о распространении суверенитета РФ на всю ее территорию;

- о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

- о единстве системы государственной власти и др. Особенности реализации полномочий, названных в ч.1 комментируемой статьи, рассмотрены в последующих статьях Закона.

Так, порядок реализации полномочий по регистрации и снятию с регистрационного учета страхователей для неработающих граждан можно проследить в ст.11 (см. комментарий к ст.11 Закона). Поэтому остановимся подробнее лишь на отдельных полномочиях.

Утверждение дифференцированных подушевых нормативов финансового обеспечения ОМС на территориях субъектов РФ осуществляется в соответствии с правилами ОМС, утверждаемыми уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, для страховых медицинских организаций (см. постановление Правительства РФ от 15 февраля 2011 года N 74 "О правилах обязательного медицинского страхования"). Фактически это означает, что указанные нормативы утверждаются территориальными фондами ОМС. На основе указанных нормативов производится ежемесячный расчет объемов финансирования страховых медицинских организаций по дифференцированным подушевым нормативам.

Нормативы зависят в первую очередь от среднемесячной численности застрахованных лиц и от их половозрастного состава.

Полномочие по администрированию доходов бюджета ФФОМС, поступающих от уплаты страховых взносов неработающего населения, в целом сводится к ведению органами власти бюджетного учета поступлений.

Администрирование включает в себя и соответствующий набор "вспомогательных" функций, в частности, таких как взыскание задолженности, начисление штрафных санкций за несвоевременную оплату.

Министерству финансов РФ в целях единства бюджетного учета и отчетности предоставлено право утверждать единые позиции Классификации доходов бюджетов.

Данная Классификация, в отличие, например, от Классификации расходов бюджетов, не имеет существенной специфики с точки зрения уровня бюджетной системы.

Финансовые органы субъектов РФ формируют утверждаемые в дальнейшем законом (решением) о соответствующем бюджете перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, а также закрепляемые за ними подвиды доходов бюджета.

Контроль за использованием средств ОМС на территориях субъектов РФ может осуществляться посредством проверок и ревизий.

Контроль возможен в виде:

- плановых проверок, осуществляемых путем сплошной или выборочной экспертизы документов о любых случаях использования денежных средств;

- целевых проверок, осуществляемых путем сплошной или выборочной экспертизы документов об использовании денежных средств, а также в случаях поступления информации о нарушениях, жалоб или претензий.

Контроль проводится в соответствии с планами организационных мероприятий, утверждаемыми органами управления здравоохранением и фондами ОМС соответствующих уровней. В соответствии с п.3.1 приказа Минздрава РФ и Федерального фонда ОМС от 11 декабря 1998 года N 361/99 "О порядке осуществления контроля за назначением и обеспечением отдельных категорий граждан Российской Федерации на льготных условиях лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" в случаях использования средств медицинского страхования для оплаты лекарств, получаемых гражданами при амбулаторном лечении на льготных условиях экспертами страховых медицинских организаций или специалистами территориальных фондов обязательного медицинского страхования, выполняющих функцию страховщика, проводится вневедомственный контроль. В этих же случаях может проводиться совместный контроль с участием клинико-экспертных комиссий, главных штатных и внештатных специалистов лечебно-профилактических учреждений и органов управления здравоохранением всех уровней совместно с экспертами страховых медицинских организаций и/или специалистами территориальных фондов обязательного медицинского страхования, выполняющих функцию страховщика.

В случаях выявления при проведении контроля необоснованного использования денежных средств виновные в этом несут ответственность согласно действующему законодательству РФ. О субвенциях, за счет которых осуществляется финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при осуществлении делегированных полномочий (ч.2 комментируемой статьи), см. ст.27 и комментарий к ней.

2. В соответствии с ч.3 ст.6 высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано принять на себя ряд обязанностей, прямо указанных законодателем. Систему органов исполнительной власти субъектов РФ составляют, как правило: - возглавляемое Губернатором области, Президентом Республики или иным должностным лицом Правительство (администрация) субъекта РФ; - министерства, комитеты, управления и иные органы исполнительной власти области. Высшее должностное лицо субъекта РФ обычно названо в уставе соответствующего субъекта РФ. Например, в п.1 ст.52 Основного Закона (Устава) Саратовской области от 2 июня 2005 года N 46-ЗСО Губернатор назван высшим должностным лицом Саратовской области.

3. Целью контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования является обеспечение установленных законодательством РФ и субъектов РФ прав граждан на получение обязательного медицинского страхования, а также оптимальное использование средств бюджета.

Контроль за использованием средств ОМС, обеспечивающих осуществление делегированных полномочий, проводится несколькими субъектами, прямо названными в п.4:

- ФФОМС;

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере;

- Счетной палатой Российской Федерации.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является тем самым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, о котором идет речь в ч.4 рассматриваемой статьи. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и действует на основании Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 278.

В целях реализации полномочий по контролю Росфиннадзор имеет право:

- проверять денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;

- заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований;

- привлекать в установленном порядке научные и иные организации, ученых и специалистов;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции и др.

Росфиннадзор действует как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В случае ревизии (проверки) специалисты Росфиннадзора проводят комплекс контрольных действий по изучению:

- соответствия деятельности учредительным документам;

- обоснований (расчетов) плановых сметных показателей;

- исполнения бюджетных смет;

- использования средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов (субсидий);

- использования средств фондов обязательного медицинского страхования;

- поступления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Ревизии (проверки) проводятся Росфиннадзором в соответствии с ежегодно утверждаемым планом. В случае выявления нарушений уполномоченные лица Росфиннадзора рассматривают дела об административных правонарушениях (ст.23.7 КоАП РФ).

Счетная палата РФ контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов, в том числе средств обязательного медицинского страхования, передаваемых субъектам РФ в рамках комментируемой статьи. Счетная палата РФ проводит экспертизу проектов бюджетов ФФОМС и ТФОМС. Счетная палата также может осуществлять контроль и анализировать эффективность деятельности государственных внебюджетных фондов. Задачами Счетной палаты являются: - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджета ФФОМС по объемам, структуре и целевому назначению; - определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральный собственности. Счетная палата проводит анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготавливает предложения, направленные на их устранение. Ею осуществляется контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. О своей работе Счетная палата РФ регулярно представляет информацию Совету Федерации и Государственной Думе.

Комментарий к статье 7. Права и обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и Федерального фонда по осуществлению переданных полномочий РФ в сфере ОМС органами государственной власти субъектов РФ

1. Комментируемая статья называет права и обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и ФФОМС по осуществлению переданных полномочий РФ в сфере обязательного медицинского страхования органами государственной власти субъектов РФ. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с 22 мая 2012 года является Министерство здравоохранения РФ (до указанной даты таким органом являлось Минздравсоцразвития России), полномочия которого регламентированы в ч.1 комментируемой статьи. Одним из наиболее важных полномочий является издание различного рода нормативных правовых актов и методических указаний. Чаще всего вопросы, связанные с решением рассматриваемых полномочий, оформляются приказами. В качестве примеров можно назвать приказ Минздравсоцразвития РФ от 16 апреля 2010 года N 242н "Об утверждении и порядке ведения форм статистического учета и отчетности по реализации государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета", приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 21 января 2011 года N 15н "Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования" и многие др. Методические рекомендации издаются уполномоченным органом в целях обеспечения единообразия реализации обязательного медицинского страхования, например, при выполнении сбора и передачи определенной информации. Уполномоченный орган осуществляет надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ. В рамках названного полномочия нормативно-правовые акты проверяются на предмет их соответствия федеральному законодательству. В случае если обнаружены несоответствия и противоречия, органам власти субъектов РФ направляются обязательные для исполнения предписания об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений. В рамках названного полномочия надзору подлежат документы, регламентирующие порядок формирования и экономического обоснования территориальной программы обязательного медицинского страхования, действующей в проверяемом периоде; порядок формирования и использования средств нормированного страхового запаса территориального фонда; порядок взаиморасчетов территориального фонда с другими территориальными фондами обязательного медицинского страхования, а также другие вопросы, регламентирующие деятельность территориального фонда по организации обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ. Своим приказом от 28 февраля 2011 года N 158н Минздравсоцразвития утвердило Правила обязательного медицинского страхования, в составе которых находятся методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи (раздел 9) и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (раздел 8). Порядок ведения персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 25 января 2011 года N 29н. Названный Порядок определяет правила ведения персонифицированного учета сведений о каждом застрахованном лице в сфере обязательного медицинского страхования, в том числе: - организацию персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования; - ведение единого регистра застрахованных лиц; - ведение персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованных лицам; - технологию обмена информацией при ведении персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования. Порядок реализации указанных в п.8 и 9 ч.1 комментируемой статьи полномочий, как нам представляется, еще найдет свое отражение в приказах или иных нормативно-правовых актах уполномоченного органа. В отличие от перечня полномочий ФФОМС, сформулированных в ч.2 комментируемой статьи, перечень полномочий Минздрава России не является исчерпывающим. Так, к полномочиям, прямо не названным в комментируемой статье, можно добавить полномочие по определению порядка определяет правила использования Федеральным фондом обязательного медицинского страхования средств нормированного страхового запаса. Нормированный страховой запас ФФОМС формируется в целях поддержания финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и стимулирования эффективности реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования за счет доходов бюджета ФФОМС. Так, в соответствии с п.2 Порядка использования средств нормированного страхового запаса Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30 декабря 2010 года N 1229н, в состав нормированного страхового запаса включаются остатки средств по состоянию на 1 января 2011 года на счетах по учету средств обязательного медицинского страхования ФФОМС и средств нормированного страхового запаса ФФОМС.

2. Полномочия ФФОМС, в рамках которых Фонд осуществляет свои права и обязанности, перечислены в ч.2 комментируемой статьи. ФФОМС издает нормативные правовые акты и методические указания по осуществлению территориальными фондами переданных полномочий. В частности, приказом Федерального фонда ОМС от 1 декабря 2010 года N 228 утвержден перечень должностных лиц ФФОМС и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, уполномоченных составлять акты о нарушении законодательства об обязательном медицинском страховании, рассматривать дела о таких нарушениях и налагать штрафы. В качестве примера методических рекомендаций ФФОМС можно привести Методические указания по представлению информации в сфере обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом Федерального фонда ОМС от 1 декабря 2010 года N 227, которые обеспечивают единообразие реализации обязательного медицинского страхования в части представления информации, создания условий для представления или обмена сведениями в электронном виде. Субвенции из бюджета ФФОМС бюджетам территориальных фондов для финансового обеспечения осуществления делегированных полномочий перечисляются непосредственно из средств ФФОМС. О субвенциях подробнее см. комментарий к ст.6, 27 Закона. В настоящее время продолжает действовать приказ Федерального фонда ОМС от 22 декабря 1998 года N 102 "О порядке выделения субвенций территориальным фондам ОМС", направленный на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. ФФОМС устанавливает порядок осуществления контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам. В настоящее время действует Порядок организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, утвержденный приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 1 декабря 2010 года N 230. Названный нормативный акт определяет правила и процедуру организации и проведения страховыми медицинскими организациями и фондами обязательного медицинского страхования контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию. Целью названного Порядка является регулирование мероприятий, направленных на реализацию прав застрахованных лиц на получение бесплатной медицинской помощи в установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию объемах, сроках и условиях, надлежащего качества в медицинских организациях, участвующих в реализации программ обязательного медицинского страхования. В рамках полномочия, названного в п.7 ч.2 рассматриваемой статьи, ФФОМС утвердил приказ от 7 апреля 2011 года N 79 "Об утверждении Общих принципов построения и функционирования информационных систем и порядка информационного взаимодействия в сфере обязательного медицинского страхования". Тем самым установлены единые требования и правила информационного взаимодействия, применяемые участниками и субъектами системы обязательного медицинского страхования на территории РФ. Говоря об осуществлении контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования, хотелось бы обратить внимание на Инструкцию о порядке проведения проверок использования финансовых средств, полученных территориальными фондами обязательного медицинского страхования, утвержденную приказом Федерального фонда ОМС от 15 марта 2007 года N 49. Указанные проверки территориальных фондов обязательного медицинского страхования проводятся специалистами Контрольно-ревизионного управления ФОМС на основании приказа ФОМС и Комплексного плана проверок использования финансовых средств, полученных территориальными фондами обязательного медицинского страхования, на соответствующий год, утвержденным директором ФОМС. Права, обязанности и полномочия специалистов Контрольно-ревизионного управления определяются нормативными правовыми актами РФ и ФОМС. Основными задачами проверки территориальных фондов ОМС являются: - контроль за соблюдением территориальными фондами ОМС законодательства РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, регламентирующих обязательное медицинское страхование на территории субъекта РФ; - контроль за рациональным использованием ТФОМС средств федерального бюджета, средств обязательного медицинского страхования и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Проверка деятельности ТФОМС осуществляется как в плановом (плановые, контрольные проверки), так и во внеплановом порядке (внеплановые проверки). Организация и проведение плановых проверок осуществляются Контрольно-ревизионным управлением ФОМС в соответствии с ежегодно утверждаемым Комплексным планом проверок. Внеплановые проверки проводятся на основании приказа директора ФОМС. Комментарий к статье 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования Вопросы обязательного медицинского страхования являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Исходя из этого, правовое регулирование его деятельности осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне. На федеральном уровне определяются общие принципы государственной политики в сфере медицинского страхования, обязательные для реализации на всей территории РФ. Субъекты РФ реализуют политику государства на территории своего региона с учетом региональных особенностей, специфики, а также финансовых возможностей предоставлять населению дополнительные социальные гарантии и льготы. В комментируемой статье названы собственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере обязательного медицинского страхования, т.е. полномочия, не делегированные Российской Федерацией. Они включают в себя перечень из четырех пунктов. Во-первых, субъекты РФ обязаны осуществлять уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. В соответствии со ст.11 органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, являются страхователями неработающих граждан (см. комментарий к ст.11, 17 Закона). О порядке оплаты таких взносов см. комментарий к ст.23 - 24 Закона. Во-вторых, субъекты РФ уполномочены устанавливать в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительные объемы страхового обеспечения. Дополнительные объемы страхового обеспечения бывают двух видов: - по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (т.е. обязательные, которые реализуются за счет бюджета ФФОМС), - по страховым случаям, не установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (т.е. те, которые устанавливаются за счет средств бюджета субъекта РФ). За счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ в последние годы предоставлялась: - специализированная (санитарно-авиационная) скорая медицинская помощь; - специализированная медицинская помощь, оказываемая в онкологических диспансерах (в части содержания), кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических и других специализированных медицинских учреждениях субъектов РФ, входящих в номенклатуру учреждений здравоохранения, утверждаемую уполномоченным федеральным органом, при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, а также при наркологических заболеваниях; - высокотехнологичная медицинская помощь, оказываемая в медицинских учреждениях субъектов РФ дополнительно к государственному заданию; - скорая медицинская помощь, за исключением специализированной (санитарно-авиационной); - первичная медико-санитарная помощь, оказываемая гражданам при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, психических расстройствах, расстройствах поведения и наркологических заболеваниях и т.п. В-третьих, субъекты РФ занимаются финансовым обеспечением и реализацией территориальных программ обязательного медицинского страхования в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета ФФОМС. Субъекты РФ вправе включать в территориальные программы обязательного медицинского страхования с обязательным перераспределением необходимых финансовых средств виды и объемы медицинской помощи, финансирование которых в соответствии с федеральной программой осуществляется за счет бюджетных ассигнований субъектов РФ и муниципальных образований. Территориальные программы должны получать достаточное финансовое обеспечение с учетом предусмотренных федеральной программой нормативов медицинской помощи. Необходимые средства закладываются в бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. В-четвертых, субъектами РФ утверждаются бюджеты территориальных фондов, а также отчеты об их исполнении. В частности, бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Саратовской области на 2012 год утвержден Законом Саратовской области от 12 декабря 2011 года N 186-ЗСО. Бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Тюменской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов принят постановлением Тюменской областной Думы от 29 октября 2010 года N 2552. В подобных актах устанавливаются такие характеристики бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования на очередной год и на плановый период, как: - прогнозируемый общий объем доходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, в том числе межбюджетные трансферты, получаемые из ФФОМС, межбюджетные трансферты, получаемые из областного бюджета; - общий объем расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования; - прогнозируемый дефицит или профицит бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования. Источником финансирования дефицита бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в текущем году зачастую могут являться остатки средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Тюменской области по состоянию на 1 января текущего года. Отчеты об исполнении бюджетов территориальных фондов также утверждаются соответствующими законами субъектов РФ за прошедший год. Отчеты об исполнении бюджета с такими основными показателями, как: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, объем дефицита бюджета. Показателями исполнения бюджетов территориальных фондов являются: - доходы бюджета по соответствующим кодам классификации доходов; - распределение бюджетных ассигнований бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов; - распределение бюджетных ассигнований, получаемых от других бюджетов бюджетной системы РФ в виде безвозмездных поступлений; - источники финансирования дефицита бюджета территориального фонда.