18 страница

регулирующие различные аспекты общественных отношений.

Структурно Конституция РФ состоит из преамбулы (содержащей

декларативные, хотя и достаточно значимые положения) и двух разделов.

Первый раздел в содержательном плане является основным, включает, в свою

очередь, девять глав. В главе 1 «Основы конституционного строя» изложены

принципиальные положения относительно основ государственного и

общественного устройства современной России. Глава 2 «Права и свободы

человека и гражданина» содержит характеристику различных аспектов

конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации. В

главе 3 «Федеративное устройство» закреплены основные принципы

российского федерализма. Три следующие главы (глава 4 «Президент РФ»,

глава 5 «Федеральное Собрание», глава 6 «Правительство РФ») закрепляют

основы правового статуса соответствующих органов государственной власти

федерального уровня. В главе 7 «Судебная власть» изложены конституционные

основы судебной системы и судебной власти Российской Федерации, а в главе 8

«Местное самоуправление» – конституционные основы осуществления

местного самоуправления в России. Глава 9 «Конституционные поправки и

пересмотр Конституции» содержит материальные и процессуальные нормы,

определяющие порядок изменения Основного закона. Второй раздел

«Заключительные и переходные положения» – небольшой по объему, кроме

того, значительная часть норм этого раздела уже утратила силу, поскольку

истекли переходные сроки для урегулирования соответствующих срезов

общественных отношений только на основании положений Конституции РФ

1993 года.

8.3. Основы конституционного строя Российской Федерации

Конституционный строй можно определить как правопорядок, при

котором соблюдается демократическая конституция государства.

Основы конституционного строя закреплены в главе 1 Конституции

РФ. Эти принципы лежат в основе всей пирамиды правовой системы

государства.

Конституция РФ нормативно не разделяет основы конституционного

строя России на какие-либо виды. Тем не менее их можно объединить в

определенные группы – закрепляющие организацию государства и

государственной (публичной) власти, приоритет прав и свобод человека и

гражданина, политические и экономические основы государства и общества.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, закрепление их в

качестве высшей ценности составляют гуманистические основы

конституционного строя России.

Российская Федерация является демократическим, федеративным,

правовым государством с республиканской формой правления, а также

социальным и светским государством. Все эти характеристики тесно

взаимосвязаны между собой, равно как и с другими основами

конституционного строя.

Провозглашение России демократическим государством является

принципиально важным для страны. Демократический характер государства

(от греч. demos и kratos – власть народа) означает, что:

• единственным источником власти в стране (и носителем

суверенитета) является многонациональный народ России;

• власть в стране осуществляется в соответствии с волей

большинства при соблюдении и охране прав меньшинства;

• власть в России формируется и осуществляется в соответствии с

демократическими процедурами – прежде всего посредством свободных

выборов и референдума.

Все это призвано обеспечить признание и реальное осуществление прав

и свобод человека в стране на уровне международных стандартов.

Конституция РФ полностью соответствует характеристикам правового

государства, поскольку:

• признает основные неотчуждаемые права и свободы человека в

качестве высшей ценности и закрепляет систему их гарантий на уровне

международных стандартов;

• закрепляет господство права в жизни общества и государства,

верховенство Конституции и правовых законов (и, соответственно, запрет

неправовых законов), связанность государства правом;

• устанавливает правовые принципы и формы осуществления

власти, систему разделения власти («по горизонтали» и «по вертикали») и

взаимодействия различных ветвей и уровней власти.

Государство, становясь правовым, превращается из аппарата

властвования в социальную службу для человека и общества, выражающую

их волю и действующую под их контролем.

Закрепление в статье 1 Конституции РФ в качестве одной из основ

конституционного строя республиканской формы правления означает, что:

• государственная власть в России осуществляется только

выборными органами (либо, по крайней мере, органами и должностными

лицами, получающими властные полномочия от тех или иных выборных

органов), глава государства получает власть от народа, избирателей, а не по

наследству;

• переход к другой – монархической – форме правления возможен

только путем принятия новой конституции страны, посягательство на

республиканскую форму правления является антиконституционным и

преследуется по закону;

• монархическая форма правления не может закрепляться (и даже

упоминаться) ни в одном из субъектов Российской Федерации.

В дополнение к характеристикам, данным в статье 1 Конституции РФ,

статья 7 Основного закона провозглашает Россию социальным государством.

В отличие от конституций ряда зарубежных государств (ФРГ, Франции,

Турции, Испании и др.), где термин «социальное государство» закреплен

достаточно давно, в российской Конституции 1993 года это понятие

употреблено впервые.

Социальное государство стремится к созданию равных возможностей

для всех членов общества, исключению регулирования общественных

отношений по принципу привилегий, выступает гарантом и защитником

прав, свобод и интересов не какой-то одной или нескольких социальных

групп, а всех граждан, всего общества. При всей значимости социальной

деятельности государства важно видеть тот рубеж, переход которого ведет к

снижению активной деятельности людей. Именно такой подход в социальной

политике государства создает условия, которые обеспечивают достойную

жизнь и свободное развитие человека, гарантируют удовлетворение

социально-экономических потребностей, получение минимума социальных

благ (обеспечивающего, по крайней мере, существование, не унижающее

человеческое достоинство).

Основные направления социальной политики Российской Федерации

как социального государства конкретизированы в части 2 статьи 7

Конституции РФ – охрана труда и здоровья людей, установление

гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение

государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства,

инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб,

пенсионного обеспечения, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Детализация этих направлений осуществляется в отраслевом

законодательстве – гражданском, семейном, жилищном, трудовом,

пенсионном, социальном и др. Непосредственна связь указанных положений

и с социально-экономическими и культурными правами человека в

Российской Федерации.

Рассмотренные выше конституционные характеристики Российского

государства дополняются положением статьи 14 Конституции РФ,

провозглашающим Россию светским государством. Несмотря на особую,

традиционно сильную роль Русской православной церкви в жизни

российского общества (что проявляется в том числе и в некоторых

нормативных положениях и вызывает справедливую критику),

Конституция РФ устанавливает, что никакая религия в нашей стране не

может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а все

религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

С рассмотренными характеристиками Российского государства тесно и

непосредственно связаны и конституционные принципы функционирования

(осуществления) публичной власти – единство и разделение власти,

определение народа в качестве единственного источника власти на всех

уровнях, формы осуществления власти, признание местного самоуправления в

качестве самостоятельного уровня публичной власти и др.

Можно утверждать, что в российской Конституции (как и во многих

государствах) закреплен один принцип – единства и разделения

государственной (публичной) власти. Власть в Российской Федерации едина,

едина по источнику (многонациональный российский народ) и целям

деятельности (обеспечение прав и свобод человека). В то же время для удобства

функционирования единая государственная власть в России разделена между

различными органами, которые, являясь самостоятельными в пределах своей

компетенции, тесно взаимодействуют между собой, поддерживая необходимый

баланс власти.

В соответствии со статьей 3 Конституции РФ носителем суверенитета и

единственным источником власти в Российской Федерации является ее

многонациональный народ, который участвует в осуществлении власти в

двух основных формах – непосредственно (принимая участие в выборах и

референдуме) и опосредованно (через органы государственной власти и

органы местного самоуправления).

Конституция РФ (гл. 1) содержит и некоторые базовые принципы,

которые могут быть отнесены к экономическим и политическим основам

конституционного строя России.

В подходе к государственному регулированию экономической

деятельностью в России в 90-х годах XX века произошли принципиальные

изменения: государство сегодня не учреждает экономический строй и не

осуществляет детальную регламентацию всех сторон экономической

деятельности, а лишь обеспечивает правовыми средствами

функционирование рыночной экономики.

К конституционным принципам рыночной экономики в России можно

отнести следующие (ст. 8, 9 Конституции РФ):

• единство экономического пространства;

• свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

• свободу экономической деятельности и государственную

поддержку конкуренции;

• многообразие и равенство форм собственности.

Чрезмерное вмешательство государства недопустимо не только в сферу

экономики, но и в сферу идеологии и политики (хотя, бесспорно, государство

вне политики быть не может). В качестве одной из основ конституционного

строя статья 13 Конституции России закрепляет идеологическое и

политическое многообразие (плюрализм). Часть 2 статьи 13 Конституции РФ

закрепляет, что в России никакая идеология не может устанавливаться в

качестве государственной или обязательной.

Важнейшая роль в общественно-политической деятельности

принадлежит политическим партиям и иным общественным объединениям,

преследующим те или иные политические цели. Статус различных видов

общественных объединений (общественных организаций, общественных

движений, общественных фондов, общественных учреждений, органов

общественной самодеятельности, профсоюзов, религиозных организаций и др.)

закреплен в федеральном законе от 19 мая 1995 года «Об общественных

объединениях» (с последующими изменениями и дополнениями), а также в

ряде других законов и иных правовых актах.

Закрепляя равенство политических партий и общественных

объединений перед законом, часть 5 статьи 13 Конституции РФ определяет

пределы идеологического и политического плюрализма. Демократия должна

уметь защитить себя от распространения антидемократических идеологий и

их организационных форм. Демократическое государство не должно

допускать деятельность политизированных институтов гражданского

общества, стремящихся изменить основы конституционного строя

неконституционным насильственным путем. Правовая государственность

несовместима с распространением в обществе фашистской, расистской,

антисемитской, антиисламской и иных идеологий. Поэтому и в России

установлен ряд запретов на создание и деятельность общественных

объединений. Их цели или действия не должны быть направлены:

• на насильственное изменение основ конституционного строя;

• на нарушение целостности Российской Федерации;

• на подрыв безопасности государства;

• на создание вооруженных формирований;

• на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной

розни.

Контрольные вопросы

1. Понятие и предмет конституционного права.

2. Место и роль конституционного права в правовой системе

России.

3. Назовите источники конституционного права РФ.

4. Понятие и сущность Конституции РФ.

5. Основные черты Конституции РФ.

6. Каковы юридические свойства Конституции РФ.

Глава 9. Федеративное устройство России

Статья 1 Конституции 1993 года провозглашает Россию федеративным

государством. Принципы федеративного устройства конкретизируются в

некоторых других статьях главы 1 (ст. 4, 5, 6, 11), а также в главе 3

«Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации.

В Конституции РФ закреплены следующие принципы федеративного

устройства России.

Государственная целостность. Проявлениями данного принципа

являются, в частности, единство территории Российской Федерации,

распространение суверенитета Российской Федерации на всю территорию,

единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.

Единство системы государственной власти проявляется в единстве

природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в

институциональной организации власти на федеральном и региональном

уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной

власти и т. д.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и

вытекающее отсюда равноправие субъектов Российской Федерации. Термин

«народы» здесь не несет этнической, национальной окраски, под народом

Конституция понимает все население, проживающее на определенной

территории. Принцип самоопределения народов не может трактоваться как

право выхода какой-либо территории из состава Российской Федерации –

Конституция прямо говорит о самоопределении народов

в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип,

могут, в частности, изменить статус субъекта Российской Федерации, на

территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом

Российской Федерации или разъединиться на несколько территорий

(правовая основа для разукрупнения российских регионов на сегодняшний

день отсутствует), создать национально-культурную автономию и тому

подобное, но, во-первых, в существующих границах Российской Федерации

и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму

правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.).

Принципиальной новацией российского конституционализма является

положение о том, что все субъекты Российской Федерации (республики,

края, области, города федерального значения, автономная область и

автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым

юридическим статусом.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации (между федеральными и

региональными органами государственной власти). Мера разделения власти

между центром и составными частями государства является одним из

основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос

оказался ключевым в становлении российского федерализма, и на нем

целесообразно остановиться более подробно.

Отправные моменты разграничения властных полномочий между

федеральным центром и субъектами Федерации закреплены в

Конституции РФ, а детализация – в едеральном законе от 6 октября 1999 года

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным

законом от 4 июля 2003 года).

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно

двумя основными способами – нормативным (конституционным, уставным,

законодательным) и договорным. При этом договорный способ

разграничения не противопоставляется конституционному, он не является

«неконституционным», должен применяться также только в рамках

действующей Конституции страны. Различие между данными способами

заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия

закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в

нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта

Российской Федерации, федеральном или региональном законе), а при

договорном – в договоре (соглашении). Применение какого-либо из

указанных способов не исключает и их сочетания.

Конституция РФ исходя из наиболее распространенного в практике

федеративных государств принципа трех сфер полномочий закрепляет:

• предметы исключительного ведения Российской Федерации;

• предметы совместного ведения (сфера так называемой

совпадающей, конкурирующей компетенции);

• предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации.

Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен

в Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит

расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня

вопросов к ведению Федерации (как и в большинстве федеративных

государств) – закрепление за Федерацией прав, в совокупности

обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав

и свобод человека и гражданина и единую государственную политику.

Перечень предметов совместного ведения так же, как и перечень предметов

ведения Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72).

Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения,

как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов

Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской

Федерации в федеральной Конституции четко не определяются, и по

остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в

первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера

правового регулирования субъектов Российской Федерации достаточно

широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).

Конституция закрепляет и иерархию нормативных актов Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации: по предметам совместного

ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения

субъектов Российской Федерации приоритет перед федеральными законами

имеют нормативно-правовые акты субъектов Федерации (ч. 5,6 ст. 76

Конституции РФ). При этом следует иметь в виду, что по предметам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут

приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть

исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и

федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы

Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты).

Соотношение федерального и регионального законодательства по

предметам совместного ведения в статье 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ

определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений

могут приниматься как федеральные законы (и иные федеральные правовые

акты), так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской

Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с

федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным

законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации действует

федеральный закон (в том числе принятый позднее).

Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали

в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный –

во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и

полномочия должны быть разграничены нормативно. Действующее

законодательство существенно изменило порядок реализации данного

способа разграничения предметов ведения и полномочий между

федеральными и региональными органами государственной власти, что

проявляется в усложнении процедуры заключения и вступления в силу

договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до

подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в

законодательном органе субъекта Российской Федерации и утверждению

подписанного договора федеральным законом (таким образом,

двусторонними такие договоры можно называть с большой натяжкой, так как

по существу имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков

субъектов законодательного процесса, включая все субъекты Российской

Федерации), а соглашения между федеральными и региональными органами

исполнительной власти вступают в силу после их утверждения

постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволяет исключить

включение в договоры и соглашения положений, нарушающих принцип

равноправия субъектов Российской Федерации.

Именно принципы российского федерализма предопределяют основы

конституционно-правового статуса основных субъектов федеративных

отношений – Российской Федерации и ее субъектов.

Российская Федерация состоит исключительно из субъектов Федерации;

в отличие от многих федеративных государств в ее составе нет территорий, не

являющихся субъектами Федерации (столичного округа, федеральных

территорий или владений, ассоциированных государств и т. п.). Различные

внутригосударственные образования (федеральные округа, межрегиональные

ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны,

закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и союзы

муниципальных образований и т. п.) субъектами Федерации не являются.

Состав Российской Федерации конституционно закреплен в части 1

статьи 65 Основного закона, в которой поименованы все 89 субъектов –

21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения,

автономная область и 10 автономных округов. Однако конституционно

установленный состав Федерации в России не должен быть неизменным, он

может быть изменен, и Конституция РФ предусматривает возможность

такого изменения, причем как в связи с изменением (увеличением)

территории Российской Федерации, так и в рамках существующих границ. В

первом случае речь идет о принятии в состав Российской Федерации нового

субъекта (ч. 2 ст. 65). Изменение же состава Российской Федерации в

существующих границах возможно в силу двух обстоятельств:

• в связи с образованием в составе России нового субъекта

Федерации (ч. 2 ст. 65);

• в связи с изменением статуса каким-либо субъектом (в

соответствии с Конституцией РФ все субъекты Федерации, независимо от

принадлежности к тому или иному виду, равноправны, однако Основной

закон прямо предусматривает возможность изменения субъектом Российской

Федерации своего статуса (ч. 5 ст. 66), следовательно, изменение статуса

субъектом Российской Федерации влечет и изменение состава Федерации

при прежнем количественном наборе субъектов Российской Федерации).

Условия и процедура всех вариантов изменения состава Российской

Федерации должны быть урегулированы на уровне федерального

конституционного закона. В частности, в развитие конституционных

положений был принят федеральный конституционный закон от 17 декабря

2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее

составе нового субъекта Российской Федерации», а в соответствии с

установленной им процедурой в марте 2004 года принят Федеральный

конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации

нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской

области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Контрольные вопросы

1. Каковы основные принципы организации и функционирования

государственной власти в Российской Федерации?

2. Раскройте содержание принципа разделения властей.

3. В чем сущность принципа государственного суверенитета?

4. По какому признаку образована Российская Федерация?

5. Раскройте содержание принципа федерализма.

6. Каковы предметы разграничения полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации?

Глава 10. Права и свободы человека и гражданина

10.1. Конституционно-правовой статус личности

Статья 2 Конституции Российской Федерации раскрывает важнейшую

сторону характеристики России как правового государства – человек, его

права и свободы провозглашаются высшей ценностью. Данное положение

является принципиальной новацией российского конституционализма –

ранее приоритет всегда имели государственные интересы (отождествляемые,

кроме того, с общественными).

Таким образом, действующая Конституция России закрепляет

гуманистический характер конституционного строя – в системе «человек –

государство» не человек существует для государства, а государство для

человека. Роль государства в установлении прав и свобод человека и

гражданина сегодня максимально ограничена, тогда как роль и

ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав

и свобод значительно повышена: статья 2 Конституции РФ определяет

признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в

качестве обязанности государства, а в соответствии со статьей 18

Конституции именно эти права и свободы определяют деятельность всех

ветвей государственной власти и местного самоуправления в России.

Признание прав и свобод человека высшей ценностью означает, что в

случае коллизии прав человека и других конституционно защищаемых

ценностей (в том числе и тех, которые относятся к иным основам

конституционного строя) приоритет следует отдавать правам человека.

Важным является то, что основные (но только основные) права и

свободы человека и гражданина рассматриваются как естественные,

принадлежащие каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), то есть