21 страница. конституционным законом от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном

конституционным законом от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном

положении») и т. п.);

• полномочия в сфере правового регулирования статуса личности

(решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища;

учреждение государственных наград, награждение государственными

наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших

специальных званий; осуществление помилования и др.).

11.2. Федеральное Собрание Российской Федерации

Законодательную власть в Российской Федерации (на федеральном

уровне) осуществляет Федеральное Собрание – парламент Российской

Федерации. Как и предыдущие конституции России, действующая

Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента –

Федеральное Собрание состоит их Совета Федерации и Государственной

Думы.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на

четыре года непосредственно избирателями на основе всеобщего, равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов

регламентируется федеральным законом от 20 декабря 2002 года «О выборах

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации» (с изменениями и дополнениями).

Выборы проводятся с использованием смешанной избирательной

системы – половина депутатов (225) избирается в одномандатных

избирательных округах по мажоритарной системе относительного

большинства, а другая половина – в едином федеральном избирательном округе

по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам).

Требования к активному избирательному праву на парламентских

выборах те же, что и на выборах Президента РФ, а требования к пассивному

избирательному праву (к кандидатам в депутаты) – более мягкие: депутатом

Государственной Думы может быть избран гражданин Российской

Федерации, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав.

Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной

Думы не устанавливается.

Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены

Президентом РФ досрочно в трех случаях (все они связаны с преодолением

возможного правительственного кризиса и являются частью системы

сдержек и противовесов):

• после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ

кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ);

• в случае повторного (в течение трех месяцев) выражения

недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ);

• в случае однократного отказа в доверии Правительству РФ при

постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (ч. 4 ст. 117

Конституции РФ).

Во втором и третьем случаях роспуск Государственной Думы не является

безальтернативным – Президент РФ может и объявить об отставке

Правительства РФ. Конституция РФ устанавливает и ограничения для роспуска

Государственной Думы – даже при наличии указанных оснований

Государственная Дума не может быть распущена в пяти случаях (ч. 3 ст. 92,

ч. 3–5 ст. 109 Конституции РФ):

• в течение первого года после ее избрания;

• с момента выдвижения обвинения против Президента РФ (в

рамках процедуры отрешения последнего от должности) до принятия

соответствующего решения Советом Федерации;

• в период действия на всей территории России военного или

чрезвычайного положения;

• в течение шести месяцев до окончания срока полномочий

Президента РФ;

• исполняющим обязанности Президента РФ.

Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся

состава и порядка формирования Совета Федерации: в верхней палате

представлены все субъекты Российской Федерации на паритетных началах –

по два представителя, при этом один от представительного, а другой от

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации (таким образом, при нынешнем составе Российской Федерации

численный состав Совета Федерации – 178 членов). В настоящее время Совет

Федерации формируется в соответствии с федеральным законом от 5 августа

2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации». Представитель от законодательного

органа субъекта Российской Федерации избирается законодательным

органом на срок полномочий этого органа, а представитель от

исполнительного органа субъекта Российской Федерации назначается главой

региона (но при условии отсутствия возражения законодательного органа).

Таким образом, Совет Федерации, в отличие от Государственной

Думы, определенного срока полномочий не имеет, обновление его состава

осуществляется не разовым порядком, а «мягко» – в зависимости от

региональных выборов и усмотрения региональных органов государственной

власти. Ни при каких обстоятельствах верхняя палата Федерального

Собрания не может быть распущена.

Основными функциями парламента являются:

• представительство;

• законотворчество;

• контрольная функция.

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального

Собрания (что также свидетельствует о единстве правовой природы

законодательного органа России), и реализация функций осуществляется

посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации

и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ

(ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие

конституционных правоотношений пошло по пути расширения

конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в

специальном (отраслевом) законодательстве.

Основной функцией Парламента, безусловно, является функция

законотворчества. В законодательном процессе участвует множество

субъектов, однако основная «нагрузка» в законотворческой деятельности

ложится на нижнюю палату Федерального Собрания – Государственную

Думу.

Основными стадиями законодательного процесса являются:

• внесение законопроекта в Государственную Думу;

• рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие

или отклонение закона;

• рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или

неодобрение;

• подписание и обнародование (промульгация) закона

Президентом РФ.

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104

Конституции РФ):

• Президент РФ;

• Совет Федерации;

• депутаты Государственной Думы;

• Правительство РФ;

• законодательные (представительные) органы государственной

власти субъектов Российской Федерации;

• Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший

Арбитражный Суд РФ – но только по вопросам их ведения.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная

работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с

привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом

предложений, альтернативных проектов и т. д.). На пленарных заседаниях

законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях (общих

правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе не

установлено, некоторые законопроекты находятся на рассмотрении в

палате годами). Принятие закона Государственной Думой оформляется

постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов

требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для

принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к

Конституции РФ – квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего

числа депутатов).

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней

передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако верхняя палата не

обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы –

обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

• федеральные конституционные законы;

• законы о поправках к Конституции РФ;

• финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета,

федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного

регулирования, денежной эмиссии);

• законы о ратификации и денонсации международных договоров

Российской Федерации;

• законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты

Государственной границы Российской Федерации.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов

Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить

или отклонить принятый Государственной Думой закон. Постановление

Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается

абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как

минимум 90 голосов), федеральные конституционные законы и законы о

поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством – не

менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (как минимум

134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному

рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации

может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов

Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной

Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются

тождественными) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для

подписания и обнародования. В течение 14 дней Президент РФ должен

подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето

Президента РФ также является отлагательным – если отклоненный закон при

повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в

ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3

голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов

Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и

обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых

федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ

правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется, главным образом,

посредством их официального опубликования. В соответствии с

федеральным законом от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и

вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных

законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями и

дополнениями) официальным опубликованием закона является первая

публикация его полного текста в одном из источников официального

опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства Российской

Федерации», «Российская газета» и «Парламентская газета»). Опубликование

закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их

подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по

истечении 10 дней после их официального опубликования (часто иной

порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является

допустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федеральных

конституционных законов, законов о поправках к Конституции РФ, закона о

бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения

Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные

особенности.

11.3. Правительство Российской Федерации

В соответствии с частью 1 статьи 110 Конституции исполнительную

власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако

данную норму не следует толковать ограничительно. Правительство РФ –

высший, но не единственный орган в России, осуществляющий

исполнительную власть. Одной из основных особенностей исполнительной

власти является то, что она осуществляется системой органов, причем

находящихся в иерархической зависимости.

Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской

Федерации, безусловно, принадлежит Правительству РФ. Отправные

положения статуса Правительства содержит глава 6 Конституции РФ, а более

детально этот статус закреплен в федеральном конституционном законе от

17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» (с

изменениями и дополнениями). Правительство РФ – орган коллегиальный, в

его состав входят:

• Председатель Правительства РФ;

• заместители Председателя Правительства РФ;

• федеральные министры.

В формировании Правительства ведущая роль принадлежит

Президенту РФ, однако ключевую фигуру в Правительстве – Председателя

Правительства РФ – Президент назначает с согласия Государственной Думы.

Дальнейшее формирование Правительства РФ осуществляется также

Президентом РФ, но уже с подачи назначенного Председателя Правительства

РФ – в течение недели после назначения Председатель Правительства РФ

представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов

исполнительной власти, а после ее утверждения – конкретные кандидатуры

на должности членов Правительства (в формировании персонального состава

Правительства Президент РФ каким-либо сроком не связан).

Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ

также осуществляется Президентом РФ – по личному заявлению об отставке, в

случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или

отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем

Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в

том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение

от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой

отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ

Правительство РФ продолжает функционировать до формирования нового

Правительства, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ

Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя

Правительства на срок до двух месяцев.

Такая непрерывность и преемственность в функционировании

исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей

компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями

(закрепленными в виде открытого перечня в ст. 114 Конституции РФ и в гл. 3

закона «О Правительстве…»), именно Правительство РФ осуществляет

государственное управление во всех основных сферах жизни общества – в

сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики,

в социальной сфере, в сферах науки, культуры, образования,

природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности,

прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и

государственной безопасности, внешней политики и международных

отношений и др.

Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие

Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства

РФ) корреспондирует к двойной ответственности Правительства РФ.

Правительство ответственно, в первую очередь, перед Президентом РФ –

перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия, глава

государства в любое время может отправить Правительство в отставку

(определенного срока полномочий Правительство РФ не имеет, но очевидно,

что он не может превышать срока полномочий Президента РФ; при этом

ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом

Правительства не установлено). Но и Государственная Дума по своей

инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству, который

может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное

решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который

может и не согласиться с выраженным Думой недоверием (более того,

повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может

привести к роспуску Государственной Думы). Персональный состав

Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому

ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не

предусмотрена.

Правительство является высшим органом исполнительной власти в

Российской Федерации, но основной объем повседневной, текущей работы по

государственному управлению в различных сферах жизни общества

выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом

Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре

федеральных органов исполнительной власти» проведена достаточно серьезная

реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три вида

федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство

(орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и

нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности),

федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору

в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области

обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной

границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной

безопасности) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в

определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных

услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные

функции). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в

ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию и

контроль их деятельности. Членами Правительства РФ являются руководители

не всех федеральных органов исполнительной власти, а только министры и

должностные лица в ранге министра. Ранг министра могут иметь как

руководители отдельных федеральных служб и федеральных агентств

(например, директор ФСБ России), так и должностные лица, не

осуществляющие непосредственного руководства никакими ведомствами (так

называемые «министры без портфеля») – полномочный представитель

Российской Федерации при Европейском Союзе, полномочный представитель

Правительства РФ в Государственной Думе, руководитель Аппарата

Правительства РФ и др.

Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными

органами исполнительной власти, за исключением федеральных органов

исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности,

внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций

и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью

которых осуществляет Президент РФ (Правительство РФ лишь координирует

деятельность указанных министерств и ведомств). Наряду с оптимизацией

системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

административная реформа предполагает последовательное освобождение

этих органов от излишних и дублирующих функций посредством передачи

этих функций негосударственным структурам.

11.4. Конституционные основы судебной власти

в Российской Федерации

Исходя из принципа разделения власти Конституция РФ относит

судебную власть к самостоятельной ветви государственной власти (ст. 10

Конституции РФ). Как и другие ветви государственной власти, она обладает

рядом специфических черт, одной из которых является то, что именно

судебная власть в правовых формах может разрешать споры о компетенции

между органами других ветвей государственной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 118 Конституции РФ правосудие

(особый вид юридической деятельности, возлагаемый на судебную власть и

осуществляемый ею) в Российской Федерации осуществляется только судом.

Из этого вытекает, что в России нет и не может быть иных (как

государственных, так и негосударственных) органов, осуществляющих

правосудие, и различные квазисудебные органы (Судебная палата по

информационным спорам, суды чести офицеров в Вооруженных Силах,

товарищеские суды, спортивные арбитражи, шариатские суды и т. п.)

правосудие не отправляют. Запрещает Конституция РФ (в отличие от

основных законов ряда зарубежных государств) и создание чрезвычайных

судов. При этом Конституция РФ и другие законы часто употребляют общий

термин «суд», под которым понимается судебный орган (или судья) любой

подсистемы судебной системы Российской Федерации и любого уровня

(звена, инстанции), осуществляющий правосудие в соответствии с

установленной законом юрисдикцией – Конституционный Суд РФ,

конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, суд

общей юрисдикции (мировой судья, районный суд, верховный суд

республики, краевой, областной, окружной и т. п. суд, военный суд,

Верховный Суд РФ), арбитражный суд (субъекта Российской Федерации,

апелляционный, окружной, Высший Арбитражный Суд РФ), третейский суд

(судебная система России закреплена в федеральном конституционном

законе от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации»

с изменениями и дополнениями). Если Российская Федерация признает

юрисдикцию какого-либо международного судебного органа (в частности,

Европейского Суда по правам человека), то его решения являются

обязательными для России.

В соответствии с частью 2 статьи 118 Конституции РФ судебная власть

осуществляется посредством конституционного, гражданского,

административного и уголовного судопроизводства. При этом

административное судопроизводство институционально (организационно)

оформлено не до конца последовательно – в судебной системе Российской

Федерации пока нет самостоятельной подсистемы административных судов

(их создание – вопрос осуществляющейся судебной реформы), и

административные споры (дела из административных правоотношений)

рассматривают суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в подсистеме

арбитражных судов созданы специальные административные коллегии).

В отличие от законодательной и исполнительной властей, носителем

судебной власти является не какой-либо судебный орган, а конкретный

судебный состав (судебная коллегия) или судья единолично, которые

выступают от имени государства.

Законодательство предусматривает достаточно высокие требования к

носителям судейской мантии (по сравнению с требованиями для лиц,

замещающих депутатский мандат или должность в системе исполнительной

власти). Общие конституционные предписания детализируются в законе

Российской Федерации от 26 июня 1992 года «О статусе судей в Российской

Федерации» (с изменениями и дополнениями).

Общие требования к кандидату на должность судьи следующие:

• гражданство РФ;

• возрастной ценз – не моложе 25 лет;

• высшее юридическое образование;

• стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет (под

юридической профессией понимается любая деятельность, связанная с

наличием юридического образования, – работа в качестве следователя,

прокурора, адвоката, нотариуса, юрисконсульта, преподавателя, научного

сотрудника и т. п.);

• отсутствие медицинских противопоказаний (кандидат проходит

предварительное медицинское освидетельствование).

Для отдельных категорий судей федеральным законом могут

устанавливаться дополнительные требования. Такие дополнительные

(повышенные) требования установлены, в частности, для судей

Конституционного Суда РФ, судей Верховного Суда РФ и Высшего

Арбитражного Суда РФ, судей окружных арбитражных судов, флотских и

окружных военных судов, судов общей юрисдикции регионального уровня

и др.).

Порядок назначения на должности судей призван обеспечить

независимость судебной власти. Судьи Конституционного Суда РФ,

Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на

должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, судьи

других федеральных судов – Президентом РФ, судьи конституционных

(уставных) судов – законодательными органами субъектов Российской

Федерации, мировые судьи назначаются (избираются) на должность по

региональному законодательству с учетом требований федерального закона

от 17 декабря 1998 года «О мировых судьях в Российской Федерации».

Однако в наделении полномочиями судей (равно как и в функционировании

судебной власти вообще) велика роль органов судейского сообщества

(Всероссийского съезда судей, Совета судей Российской Федерации,

конференций судей субъектов Российской Федерации, советов судей

субъектов Российской Федерации, общих собраний судей судов, Высшей

квалификационной коллегии судей Российской Федерации и

квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации).

Статус судьи характеризуют следующие составляющие принципы:

• независимость;

• несовместимость;

• несменяемость;

• неприкосновенность.

Независимость судьи проявляется в его подчинении только

Конституции РФ и федеральному закону. В деятельности по осуществлению

правосудия судьи никому не подотчетны. На обеспечение независимости

судьи направлен и целый ряд правовых, социальных и материальных

гарантий (запрет осуществлять какое-либо воздействие на судью в судебном

процессе, установление ответственности за вмешательство кого бы то ни

было в деятельность по осуществлению правосудия, несменяемость и

неприкосновенность судьи, возможность предоставления личной охраны и

охраны жилища, выдачи огнестрельного оружия, переселения в другую

местность, финансирование судов из федерального бюджета, материальное и

социально-бытовое обеспечение, соответствующее высокому статусу судьи,

особая государственная защита не только судьи, но и членов его семьи,

имущества и т. д.).

Принцип несовместимости заключается в запрете для судьи состоять

на государственной службе, быть депутатом представительного органа

власти, состоять в политической партии, заниматься предпринимательской и

иной оплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской,

научной и иной творческой деятельности).

Несменяемость судьи означает невозможность его перевода

(назначения, избрания) на другую должность (в том числе вышестоящую) или

в другой суд без его согласия. Несменяемость не означает пожизненность –

предельный возраст пребывания в должности судьи федерального суда

составляет 65 лет (в должности судьи Конституционного Суда РФ – 70 лет).

Несменяемость не означает также невозможности прекращения полномочий

судьи досрочно. Основаниями досрочного прекращения полномочий судьи