Становление и развитие государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве

1.1. Служба в Киевской Руси

В Киевской Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первона­чально были нераздельны с военной организацией и стро­ились на принципах вассалитета. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых связана взаимными правами и обя­занностями. Великий князь в решении вопросов государ­ственного управления опирался на дружину, вся террито­рия находилась под контролем дружинной администрации. В XI—XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» — собирательное название лиц, находящихся в услужении своего князя.

В XII—XIII вв. произошел переход от «военной демокра­тии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должност­ные лица (воеводы, наместники, посадники и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные должности занимали дворяне (люди княжеского двора).

1.2. Становление и развитие «государевой службы» в Московском государстве

Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу прои­зошло в XV—XVII вв. — период становления централизован­ного русского государства и формирования самодержавия. Общественная система в Московском государстве строилась на принципах подданства, а не вассалитета.

С образованием в XIV в. единого русского государства с сильной монархической властью государственная служба в России рассматривалась не иначе как «государева служба». Великий князь, а позднее царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Русские монархи опи­рались на базисные положения библейского Нового завета: «нет власти не от Бога» и «противящийся власти противится Богу». Отсюда любое несогласие с царем квалифицирова­лось как нарушение указаний самого Бога. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения государ­ственных служащих, и государственная служба обоснованно называлась «государевой службой», поскольку чиновники государственных органов служили прежде всего государю. В XVI—XVII вв. государственных служащих называли «государственными служилыми людьми».

Превращение службы в повинность, отбываемую в пользу государя и государства, предполагало полное подчинение «служилых людей» государю. Формирование государственного аппарата осуществля­лось по принципу местничества, основанному на критериях знатности происхождения. Принцип местничества создавал условия для превращения боярства в замкнутую корпора­цию, ставящую сословные интересы выше государственных. Это снижало уровень профессионализма управления.

Основой новой государственности стала система помест­ных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую, земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. К XV в. происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Развивается система приказовкак центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руковод­ство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппа­раты управления.

1.3. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв.

1.3.1.Роль и место приказов в государственном управлении

Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) определялся ≪Уложением о службе≫, принятым в 1555—1556 гг.

На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.[111]

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов — Стрелецкий, для пушкарей — Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

1.3.2.Иерархия чиновных должностей

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало. Многие приказные служащие занимали должности и политических руководителей.

Какова иерархия чиновных должностей на приказной (государственной) службе в XVI—XVII вв.?

Высшим звеном приказной бюрократии были ≪думные дьяки≫. Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при ≪сидении≫ государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. Думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями думных дьяков были их ≪товарищи≫ (вторые дьяки, т.е. помощники).

Существовали также ≪избные≫ (или ≪палатные≫) дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — центров областей (≪земель≫).

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли ≪судьями≫, т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функций.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: ≪старые≫, ≪средние≫ и ≪молодые≫. Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.

Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственны учреждениях, ведавших управлением городов и уездов — в ≪приказных≫ и ≪судных≫ избах, а также в ≪губных≫ и ≪земских≫ избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико.

Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один — три года. Приказные служащие достаточно прочно занимали свои должности, и потому работали достаточно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

1.3.3. Прохождение службы в приказах

Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток (≪посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь≫), быть справедливым (≪по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить≫), внимательным к людям (≪челобитчиков не волочить≫) и т.д.

В период комплектования и особенно регулирования состава приказов проводились своеобразные аттестации — ≪разборы≫ с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту или родовитости решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.[112]

1.3.4. Структура приказной системы

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя — текучего, изменяющегося, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.

Все приказы делились на три большие группы: приказы общегосударственной компетенции, дворцовые и патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVI—XVII вв. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между приказами, которым традиционно следовали приказные служащие.

Централизация и систематизация приказного управления оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления.

Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел: заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением приказных людей и т.д.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях. Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на ≪государеву службу≫, которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и ≪приказную работу≫, т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.

В допетровский период сложились отдельные социаль­ные группы, которые образовывали в совокупности служилое сословие, представители которого несли специальную госу­дарственную повинность. Оно не было однородным и дели­лось на чины, которые соответствовали в большей степени экономическому состоянию соответствующих лиц.