Тема 10. Федеративное устройство России

1. Становление и развитие Российской Федерации
2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации
3. Конституционно- правовой статус субъектов Российской Федерации
4. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
5. Федеральные округа

Вопрос 1.Государственное устройство характеризует строение государства в двух аспектах: национальном и территориальном. Видами государственного устройства являются федерация, конфедерация, унитарное государство. На сегодняшний день в мире насчитывается 25 федераций, в этих странах проживает 1/3 населения Земли.

Федерация – добровольное объединение двух или более государственных образований в одно союзное государство, в его основе – федеральная конституция, закрепляющая правовой статус субъектов федерации, их компетенцию, разграничение полномочий.

Специфические задачи федерации:

- создание условий для участия населения в политических процессах на нескольких уровнях власти;

- всестороннее обеспечение свободного развития наций и народностей, живущих на территории страны;

- реализация принципов плюрализма и демократизма;

- обеспечение основных прав и свобод граждан независимо от места их проживания.

Сегодня федерации характеризуются крайней неоднородностью, их особенности зависят от истории возникновения федерации, национального состава, культуры и быта народов, населяющих федеративные государства. От современных унитарных государств федерации отличаются более высоким уровнем социальной и национальной напряженности, что обусловлено несовершенством федеративной структуры и неразвитостью политико-правовых связей внутри федерации.

Признаки федерации можно сгруппировать в обязательные и единые для всех федераций и факультативные.

К обязательным относятся такие признаки, как:

- добровольность объединения;

- вхождение в состав федерации территорий всех субъектов;

- симметричный конституционный статус субъектов, их равноправие;

- разграничение компетенции между федерацией и субъектами;

- наличие двухуровневой системы законодательства;

- наличие самостоятельной системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах;

- наличие единого федерального гражданства.

Факультативные признаки:

- наличие конституции субъектов;

- наличие в субъектах самостоятельной судебной системы;

- возможность установления гражданства субъектов;

- асимметричный конституционно-правовой статус субъектов.

Федеративное устройство как форма государственного устройства преследует определенные функции. Во-первых, объективно каждый этнос стремится к самосохранению и развитию. В основе подобного стремления лежит желание исключить основания для конфронтации, обеспечить необходимые возможности для собственного развития. Во-вторых, при помощи оптимального сочетания централизации и децентрализации есть возможность способствовать социально-экономическому развитию всех субъектов федерации.

Начало формированию федеративных отношений в России было положено в 1917 г. Стремление некоторых народов Российской империи к самостоятельности привело к радикальному изменению формы государственного устройства. Формально дореволюционная Россия была унитарным государством, однако в отношении Польши, Финляндии существовали элементы автономии.

Принятая 15 ноября 1917 г. Декларация прав народов России определила новые принципы государственной политики по национальному вопросу и государственному устройству: право на самоопределение наций; равенство прав всех народов и т.д. Этим правом на короткое время воспользовались Украина и Белоруссия.

Очередным важным шагом стало принятие III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г. Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которой была учреждена Советская Россия- федерация из советских национальных республик. Ее субъектами стали только национальные образования, остальные регионы вошли в состав РСФСР как составные части унитарного государства. Декларация впоследствии была включена в Конституцию РСФСР 1918 г. в качестве раздела.

Процесс формирования России как федеративного государства продолжался примерно до 1924 г. В РСФСР входили 8 автономных республик (Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская); 11 автономных областей и 2 трудовые коммуны (последние была скорее данью времени и впоследствии были преобразованы в другие формы автономии).

Одновременно шел процесс образования СССР. В 1920-1921 гг. появились Закавказские . республики. С 1923 г. начался новый этап в становлении формы государственного устройства. Трудовые коммуны сменили автономные области. В 1925 г. появился национальный округ – Коми-пермяцкий. К Концу 1920-х гг. национальные округа формируются в основном в северных и северо-восточных районах России, это ее особенность.

Одновременно автономные округи становятся автономными областями, то есть обретают более высокую степень автономии. Кабардинский автономный округ стал Кабардино-Балкарской автономной областью в 1921 г. В 1922 г. из Горской области выделился Карачай и наряду с Черкесскими районами Кубано-Черноморской области в 1922 г. стал Карачаево-Черкесской автономной областью. Тогда же из Горской области выделилась Чечня, в 1924 г. – Осетия и Ингушетия. Горская автономная область прекратила существование. В 1924-1934 гг. некоторые автономные области стали автономными республиками.

Некоторые ученые считают, что этот процесс завершился в 1992 г. с образованием Республики Ингушетия.

Вопрос 2. Российский федерализм основывается на следующих принципах, характеризующих конституционно-правовой статус России как федеративного государства:

- суверенитет

- наличие Конституции

- территориальное единство

- высшая власть в отношении собственной территории

- единое гражданство

- единые органы госвласти

- единая правовая система

- наличие собственности

- единая денежная и кредитная система

- единые вооруженные силы

- государственный язык

- право внешних сношений с иностранными государствами

- государственные символы

- разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами федерации.

- принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации;

- равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях между собой и с Федерацией (равенство прав и обязанностей как субъектов Российской Федерации и конституционно установленные равные пределы компетенции субъектов Федерации всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Федерации);

- закрепление в Конституции трех видов субъектов – национально- государственные объединения (республики), административно-территориальные объединения (края, области, Москва и Санкт-Петербург), национально-территориальные объединения (автономная область и автономные округа).

Вопрос 3. В Российской Федерации 6 видов субъектов – республики, края, области, автономная область, автономные округи, города федерального значения. По родовой принадлежности их можно подразделить на:

-государства – республики;

- национально-территориальные образования – автономная область, автономные округа;

- территориальные образования – края, области, города федерального значения.

Общие принципы, присущие всем субъектам Российской Федерации:

- они равноправны;

- статус субъекта определяется совместно РФ и субъектом;

- у каждого субъекта есть основополагающий акт;

- у каждого субъекта есть своя территория, а также территориальное верховенство;

- каждый субъект имеет свою систему органов государственной власти;

- положение субъектов характеризуется целым набором возможностей в федеративных отношениях с Российской Федерацией;

- субъекты вправе сотрудничать между собой;

- субъекты имею свою собственность;

- субъекты вправе заниматься международной и внешнеэкономической деятельностью;

- субъекты вправе применять государственный язык;

- субъекты имеют право на государственные символы.

Общая численность республик в составе Российской Федерации – 21. Особенности перечисления субъектов в конституции федеративного государства (алфавитный порядок, величина населения, экономический потенциал, время вступления в федерацию). Они значительно различаются между собой по территории, численности населения, а также иным показателям, но эти различия никоим образом не сказываются ни на месте республики в составе Российской Федерации, ни на объем их полномочий. Все республики имеют равный конституционно-правовой статус в составе Российской Федерации.

Республика в составе Российской Федерации – демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации. Конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой статус республики наряду с конституцией республики, и она же определяет характер взаимоотношений между Федерацией и субъектами Федерации.

Республика – государство в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся в ведении Российской Федерации.

Республика обладает собственной территорией, пределы которой определяются государственной границей республики. Республика может иметь как внутреннюю, так и внешнюю границу.

Республика обладает территориальным верховенством. Иными словами, ее территория является пространственным пределом ее власти. Границы между республикой и другими субъектами могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов. Порядок выражения такого согласия, как правило, устанавливается в конституции республики.

Каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, в которую входят конституция, конституционные законы, иные нормативные правовые акты, принятые в пределах ее компетенции, договоры и соглашения с Российской Федерации и другими субъектами Федерации, зарубежными странами, акты о делегировании полномочий. Конституция республики по структуре и, в особенности, по содержанию весьма близка федеральной конституции. При относительной самостоятельности правовая система республики входит в единое правовое пространство Российской Федерации и не должно ей противоречить в вопросах, отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению. Однако республиканское законодательство обладает более высокой юридической силой по вопросам ведения республики.

Республика пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Республика также участвует в законодательном процессе, участвуя в подготовке отзывов на внесенные в Государственную Думу проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. (Отзыв положительный, если 1+1; если 1-1 отрицательный; если 1=1, то мнение не выражено).

Республики самостоятельно устанавливают систему органов собственных органов государственной власти.

Республики имеют собственность. Республики также вправе устанавливать государственные языки.

Республики обладают также международной правосубъектностью, т. е. имеют право вступать в международные отношения, поддерживать внешнеэкономические связи, участвовать в деятельности международных организаций при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Республики вправе устанавливать государственную символику, т. е. государственные герб, флаг, гимн.

Республики вправе изменять свой конституционный статус, однако не в одностороннем порядке, но с согласия Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Как правило, это происходит волеизъявлением определенного количества жителей республики, также путем референдума республики.

Республики вправе решать вопрос о своем наименовании.

Наконец, предметы совместного ведения такие ученые, как Козлова и Кутафин, предлагают делить на три группы – в области государственного строительства, в сфере предметов совместного ведения и в области социально-экономического строительства.

Особенности правового статуса республик, по мнению С. Авакьяна:

- республики поставлены на первое место в ст. 65;

- они имеют в качестве основного закона конституцию, тогда как остальные субъекты – устав;

- конституции республик могут быть приняты как законодательным органом, так и на референдуме, тогда как уставы принимаются только законодательным органом;

- республики вправе устанавливать свои государственные языки;

- республики имеют свои столицы.

Такие субъекты, как края, области, города федерального значения являются государственно территориальными образованиями. Они также обладают определенной учредительной властью, вправе принимать свои уставы, законы, иные нормативные правовые акты; образовывать органы власти; иметь собственную символику; участвовать в международных отношениях и внешнеэкономической деятельности; края, области имеют административные центры.

В правовом положении территориальных образований особых различий нет, за исключением тех краев, областей, которые включают в себя автономные округи. По данному вопросу Конституционный Суд РФ 14 июля 1997 г. вынес постановление № 12-П по запросу Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа.[6] Они ставили вопрос: какой характер носят отношения между автономным округом и краем, областью; каковы правовые последствия «вхождения» автономного округа в состав края, области?

Позиция Тюменской областной Думы заключалась в следующем:

- вхождение означает включение территории и населения автономного округа в состав края, области;

- население автономного округа должно участвовать в выборах исполнительных органов государственной власти края, области;

- на автономный округ частично распространяется юрисдикция органов власти края, области, которая определяется на основе взаимного согласия и федерального закона.

Позиция законодательных органов автономных округов заключалась в следующем:

- вхождение округов в состав края, области – форма взаимодействия двух субъектов РФ, объединенных общими региональными интересами; конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта с собственной территорией и населением остается неизменным;

- вхождение не есть основание для создания краем и автономным округом совместных органов государственной власти, а также не есть основание для распространения юрисдикции области на автономный округ;

- отношения между краем и автономным округом должны регулироваться только договором.

КС РФ в своем решении указал, что:

- принцип равноправия субъектов РФ не исключает вхождения автономного округа в состав края, области;

- Конституция РФ исходит из того, что признание юридического и фактического вхождения автономного округа в состав края, области являются особенностью их статуса;

- факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на округ полномочий края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других видов своих частей, т.к. автономный округ: 1) не является административной единицей; 2) остается равноправным субъектом РФ.

Национально-культурная автономия в Российской Федерации – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям на основе добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, национальной культуры.

Автономные округа и автономная область обладают некоторыми элементами учредительной власти, т.е. они вправе принимать свои уставы, законы и нормативные акты. Автономии имеют административные центры. Они образуют наравне с субъектами других видов органы законодательной, исполнительной и судебной власти, участвуют в международной и внешнеэкономической деятельности,

Вопрос 4. Административно-территориальное деление присуще только федерациям. Под административно-территориальным устройством в федерации понимается деление его субъектов на части – территориальные единицы - в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление (местное самоуправление) населения, создаются государственные органы или органы местного самоуправления. По отношению к федерации в целом используется понятие «государственное устройство», а для обозначения внутренней территориальной организации субъектов федерации употребляется термин «административно-территориальное устройство».

Один из принципов его – экономический. Максимальное приближение государственной власти и местного самоуправления к населению;

Цепочка территориального деления субъектов Российской Федерации можно представить так:

- субъект Федерации делится на муниципальные районы и городские округа;

- в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

- сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

- городское поселение состоит из города или поселка, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

- сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности.

Вопрос 5. В значительной мере возникновению федеральных округов послужили тенденции, набравшие силу после 1992 г: сложности в управлении страной, массовые нарушения федерального законодательства, слабая координация между федеральными и региональными органами власти. В 2000 г. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849 институт полномочных представителей Президента РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Этим же указом определены количество и структура округов.

Смысл создания федеральных округов заключается в:

- организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики;

- обеспечении реализации кадровой политики Президентом РФ, координации деятельности органов государственной власти;

- регулярном информировании Президента РФ по всем отраслям жизни;

- анализе эффективности деятельности правоохранительных органов;

- организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями.

Деятельность федеральных округов выполняет роль связующих звеньев и способствует рациональному размещению производственных сил, развитию оптимальной территориальной специализации, развитию инфраструктуры, формированию и поддержанию единого правового и экономического пространства в стране.