Форма та функції української держави

Важливе значення має форма держави (форма правління, форма державного устрою, державний політичний режим).

Україна є парламентсько-президентською республікою, унітарною державою. В Україні існує демократичний режим.

Характер державного ладу відображається також у функціях (діяльності) держави (вони опосередковують собою суть, тип, природу і призначення держави). Тому Конституція, визначаючи державний лад, закріплює поряд з механізмом держави також її основні функції.

Ці (основні) функції держави закріплюються як прямо, безпосередньо, так і опосередковано, маючи, до того ж, далеко не однакову назву: зміст і спрямованість діяльності держави, обов’язок держави (ст. 3), здійснення державної влади (ст. 6), державне забезпечення, піклування (ст. 11, 12, 13); найважливіші функції держави (ст. 17) тощо.

Зазначимо, що основні функції держави не закріплюються повною мірою в якомусь одному розділі Конституції, а є змістом практично всіх розділів Конституції, вони закріплюються насамперед в розділі І, присвяченому загальним засадам Конституції і конституційного ладу.

Система цих функцій значною мірою відрізняється від відповідної системи функцій колишнього Союзу РСР і Української РСР як у зв’язку зі зміною природи, характеру нашої держави, нашого державного ладу, так і у зв’язку із певними зрушеннями у теорії функцій держави, зокрема у національній науковій правовій думці.

Нині визнано, що функції держави, опосередковуючи собою діяльність держави, відображають насамперед основні напрями і види (сторони) її діяльності. Критеріями класифікації функцій держави є основні елементи її діяльності. Такими елементами, зокрема, є суб’єкти, об’єкти, способи, засоби діяльності, мета, завдання діяльності тощо.

Основними суб’єктами діяльності держави є держава в цілому, суб’єкти федерації (якщо держава федеративна), органи державної влади та інші суб’єкти держави, складові її механізму. Відповідно розрізняють загальнодержавні функції, функції суб’єктів федерації, органів державної влади та інші.

Основними об’єктами діяльності держави є сфери її діяльності, зокрема політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня сфери. Відповідно до них розрізняють такі функції держави, як політична, економічна, соціальна, культурна (духовна), екологічна та зовнішня (зовнішні) функції. Ці функції умовно можна назвати об’єктними функціями. Тривалий час майже у всій соціалістичній правовій науковій літературі ці (об’єктні) функції вважалися практично єдиними функціями соціалістичної держави. Правда, вони поділялись на внутрішні і зовнішні та мали відповідно до етапів розвитку держави різні кількість і назви. Зокрема, серед внутрішніх функцій розрізнялись, принаймні останнім часом, такі функції, як господарсько-організаторська, культурно-виховна, соціальна, правоохоронна тощо. Серед зовнішніх функцій держави розрізнялись: захист, оборона Вітчизни, боротьба за мир і мирне співіснування держав з різним соціальним ладом, функція взаємодопомоги і братерського співробітництва з державами соціалістичної співдружності тощо. Назви функцій свідчили значною мірою про приниження ролі держави і перекручення її фактичного змісту діяльності.

Так, політична функція держави називалась правоохоронною функцією. Тим самим держава відсторонювалась від вироблення внутрішньої і зовнішньої політики, від творчої, позитивної діяльності. Ій відводилась у політиці переважно роль охоронця державного і суспільного ладу та інших інститутів.

Економічна функція називалась господарсько-організаторською, чим підкреслювався виконавчий, другорядний характер діяльності держави у сфері економіки.

Культурна (духовна) функція називалась культурно-виховною, чим спрощувався зміст відповідного напряму діяльності держави, принижувалась роль держави в духовній, ідеологічній сфері.

Зовнішня діяльність держави, навпаки, - гіпертрофувалась, перебільшувалась (складалась з 4-5 зовнішніх функцій відповідно до основних сфер зовнішньої, міжнародної діяльності).

Але ця система об’єктних функцій визнавалась у повному обсязі лише за колишнім Союзом РСР в цілому. Щодо союзних республік, нинішніх суверенних держав, в тому числі й Україні, то навіть ці, обмежені об’єктні функції не визнавались за ними в повному обсязі, оскільки значну частину їх змісту брали на себе союзні (загальносоюзні) державні органи і організації. Найбільш обмеженими функціями колишніх союзних республік з числа внутрішніх функцій біли господарсько-організаторська і культурно-виховна функції.

Щодо зовнішніх функцій, то вони практично не визнавались за союзними республіками. Республікам відводилась допоміжна роль у здійсненні цих функцій.

За новою Конституцією, Україна здійснює цілісну, повноцінну систему об’єктних (внутрішніх і зовнішніх) функцій. Це такі функції, як політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна і т.п. Найбільш рельєфно в Конституції закріплюється політична функція (ст. ст. 1, 5, 6, 15, 36, 39, 102, 116 тощо). Зокрема, держава в особі відповідних органів державної влади визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85), здійснює внутрішню та зовнішню політику (ст. 116) тощо.

Досить повно закріплена в Конституції також економічна функція держави (ст. ст. 13, 14, 41, 42, 85, 106, 116 тощо). Так, держава в особі відповідних органів державної влади здійснює від імені Українського народу права власника на природні ресурси, забезпечує захист прав всіх суб’єктів права власності і господарювання (ст. 13), охороняє основне національне багатство – землю (ст. 14), забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності (ст. 42), розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку України (ст. 85, 116), встановлює порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального (ст. 92) тощо.

Найдетальніше Конституцією визначена соціальна функція (ст. 1, 3, 13, 24, 43, 46, 47, 49, 85, 92, 116).

Насамперед наша держава проголошується в Конституції соціальною державою (ст. 1). Вона визнає людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю. Визначальними щодо змісту і спрямованості діяльності держави є права і свободи людини та їх гарантії (ст. 3). Держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (ст. 13), належні умови для повного здійснення громадянами права на працю (ст. 43), на достатній життєвий рівень (ст. 48), гарантує право на соціальний захист (ст. 46), створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування (ст. 50), розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні програми соціального розвитку України (ст. 85, 116) тощо.

Всебічно закріплена й культурна (духовна) функція держави (ст. 10, 11, 12, 53, 54, 85, 116 тощо). Зокрема, держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (ст. 11), забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (ст. 10), доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої та післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам (ст. 53)4 сприяє розвиткові науки, охороняє культурну спадщину (ст. 54), розробляє, затверджує та здійснює загальнодержавні програми національно-культурного розвитку (ст. 85, 116).

Порівняно новим явищем у конституційному закріпленні і регулюванні функцій держави є закріплення екологічної функції (ст. 16, 50, 85, 92, 116 тощо). Зокрема, в Конституції зазначається, що гарантування екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави (ст. 16).

Досить повно визначено в Конституції зовнішні функції держави: оборони, захисту суверенітету і територіальної цілісності (ст. 17), а також зовнішньополітичну (ст. 18) й зовнішньоекономічну функції, функцію культурного співробітництва (гуманітарну функцію) тощо. Серед них особливо детально закріплено оборонні функції. Зокрема, зазначається, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, гарантування її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави (ст. 17).

Щодо зовнішньополітичної функції, то в Конституції зазначено: зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного та взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (ст. 18).

Держава в особі Верховної Ради виключно законами визначає засади зовнішньоекономічної діяльності (ст. 92), в особі Кабінету Міністрів організовує й забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності (ст. 116).

Щодо зовнішньо культурної (гуманітарної) функції, то держава сприяє, зокрема, встановленню наукових зв’язків України із світовим співтовариством, забезпечує збереження історичних пам’яток та інших об’єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами (ст. 54).

Звичайно, не всі названі об’єктні функції і насамперед внутрішні, мають належну правову й організаційну основи, і це негативно позначається на рівні та ефективності їх втілення. Особливо це стосується економічної, культурної і соціальної функції, хоч основи таких функцій в Конституції закладено.

Проблема цілісності і повноти закріплення й здійснення державою системи об’єктних – внутрішніх і зовнішніх – функцій досить багатопланова.

Першочерговим тут є питання доцільності і необхідності безпосереднього закріплення об’єктних функцій держави в якості головних функцій держави.

У конституціях більшості країн ці функції передбачаються і визначаються також опосередковано: шляхом закріплення політичної, економічної та інших систем або снов суспільства і держави та відповідних функцій і повноважень органів державної влади.

Відсутність у Конституції цілісного, системного визначення економічних, соціальних, культурних та інших основ держави й суспільства і тим самим їх функцій – прямо чи опосередковано – може істотно знизити відповідальність держави за здійснення її головних функцій, а саме: внутрішніх і зовнішніх об’єктних функцій, принизити її роль та значення і тим самим об’єктивно спонукати до виникнення нових соціальних інститутів.

Проблеми основних об’єктних функцій держави не зводяться до формально-юридичних аспектів, навіть конституційного рівня. Головне – суть і зміст цих функцій. Українська держава і українське суспільство переживають перехідний період, перебувають у стадії становлення. В залежності від того, яке суспільство і яка держава утвердяться, буде складатись та закріплюватись система основних об’єктних функцій держави і визначатимуться пріоритети, тобто головні функції держави.

Мова не йде, звичайно, про суспільство – буржуазне чи соціалістичне – в чистому вигляді. Головне, які відносини – буржуазні, ринкові чи соціалістичні – переважатимуть в суспільстві, будуть визначальними, пріоритетними, складатимуть певну соціальну ситему, а які будуть допускатись як неосновні. Хоч ці відносини, звичайно, можуть тривалий час гармонійно і рівномірно поєднуватись.

У разі утвердження в Україні і закріплення суспільства і держави такими, що грунтуються переважно на приватній власності, система об’єктних функцій держави і їх зміст будуть значно вужчими, а їх роль – меншою, що об’єктивно пов’язано з роздержавленням (приватизацією, муніципалізацією) значного кола об’єктів (підприємств, установ, організацій) в економічній, соціальній, духовній та інших сферах.

За таких умов об’єктні функції, принаймні основні внутрішні функції, як правило, перестають відігравати роль головних функцій держави, а їх закріплення в Конституції – пряме чи опосередковане – втратить актуальність.

У разі становлення суспільства і держави як соціалістичних (у своїй основі), у державній власності буде зосереджена переважна частина об’єктів у галузі економіки, в духовній та інших сферах.

Відповідно роль держави у більшості сфер зростатиме. Об’єктні функції держави в переважній більшості набуватимуть ролі головних і їх закріплення в Конституції в тій чи іншій формі стане актуальним. Звичайно, відсутність у новій Конституції закріплення економічних, соціально-культурних та інших основ суспільства і держави і відповідного розділу, присвяченого суспільству, суспільному ладу, об’єктивно сприяє утвердженню й закріпленню України як традиційної європейської держави, в якій об’єктні функції мають, як правило, другорядне значення.

За способами діяльності держави розрізняють такі її функції, як законодавча, виконавча і судова, які умовно називають „владними” („організаційними”, „технологічними” чи „процесуальними”) функціями.

Зазначимо, що тривалий час ці „владні” функції держави – законодавча, виконавча і судова – розглядались лише як форми здійснення інших функцій держави, зокрема її основних внутрішніх і зовнішніх функцій, до яких зводилась вся система радянської соціалістичної держави і соціалістичної держави взагалі.

Натомість у західній науковій правовій і політологічній літературі „владні” („технологічні”) функції розглядались як практично єдині або принаймні головні функції держави, до яких іноді додавали споріднені з ними функції – фінансову, військову, дипломатичну тощо. Нині ці розходження в основному подолано.

Переконливо доведено, що держава здійснює як об’єктні, так і технологічні (владні, організаційні) функції, але в залежності від ролі і місця держави в суспільстві, системи цих функцій інколи не збігаються. Це зумовлюється різним співвідношенням державних і недержавних об’єктів у різних сферах.

„Технологічні” функції, – законодавча, виконавча, судова – хоча тривалий час і не визнавалися головними, та все ж закріплювалися у Конституціях більшості держав через функції і повноваження органів державної влади, шляхом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Класифікація функцій держави за способами її діяльності ще не дістала загального визнання і не утвердилася. Функції, що об’єктивно виділяються за цими критеріями, зокрема фінансова, територіальна та інші, належать, як правило, до „технологічних” функцій або зовсім не називаються, оскільки чітко не визначені критерії такої класифікації, а також система (сукупність) основних засобів діяльності держави, за винятком бюджету і фінансів.

Як наслідок, у конституціях більшості країн не існує належного закріплення видів діяльності держави (функції), які можна і необхідно розрізняти за засобами її діяльності )бюджетно-фінансова, адміністративно-територіальна тощо).

Такий недолік має бути згодом подолано або шляхом внесення змін до Конституції або шляхом прийняття окремих законів: в них прямо чи опосередковано мають бути системно закріплені всі основні функції держави, що певною мірою сприятиме посиленню ролі і відповідальності держави у всіх сферах її діяльності.