Обязанности государственных служащих 6 страница

Одним из средств, обеспечивающим интересы личности, общества, государства в отношении определенного объекта, на определенном участке деятельности, а также помогающим выяснить специфику юридического регулирования этого участка деятельности, объекта, является правовой режим. Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования (позитивное обязывание, дозволение, запрет). Но в каждом режиме, что во многом определяет его специфику, один из способов, как правило, выступает в качестве ведущего, определяет весь его «облик» и создает специфическую направленность в регулировании.

Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования (преимущественно позитивных обязываний и запретов), опосредование централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.

Суть неравенства сторон — в специфике деятельности органов государственного управления: в силу действующих правовых установлений гражданин должен обращаться к полномочному органу управления (должностному лицу), ибо иного пути для реализации его субъективного права нет. Собственно только одна сторона правоотношений правомочна решить тот или иной вопрос (односторонне вынести юридически властные решения), а другая сторона такого рода полномочиями не владеет.

В основе административно-правового режима лежат следующие принципы:

разделения властей. Основы административно-правового режима формируются законодательной властью, аисполнительная власть обеспечивает проведение их в жизнь. Именно для этой цели создается исполнительный аппарат, наделенный определенным объемом государственно-властных полномочий. Для этого органам государственного управления общей компетенции (субъектам исполнительной власти — правительству, акимам) закон делегирует право установления предписаний общеобязательного характера;

связанности администрации законом. Закон очерчивает контуры регулирования (стандарт) администрацией общественных отношений (администрация детализирует закон в пределах стандарта);

ответственности администрации и ее представителей;

производности административно-правового режима от конституционного режима;

невозможности ограничения прав и свобод граждан, за исключением случаев, указанных в Конституции.

Среди правовых режимов выделяются общие и вторичные.

К общим относятся режимы отраслей права, которые охватывают качественно особые виды общественных отношений, требующие по своему содержанию обособленного, юридически своеобразного регулирования. В соответствии с этим для отраслей права характерно обеспечение специфических юридических режимов правового регулирования.

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли. Особая регулятивная направленность общих, отраслевых режимов является основанием для формирования вторичных режимов в тех общественных отношениях, которые регулируются определенной отраслью права.

Вторичные режимы представляют собой модификации общих, различающиеся друг от друга степенью изменений в конституционном статусе граждан и организаций, количеством дозволений либо особых ограничений, которые заключаются в дополнительных запретах или позитивных обязываниях, количеством функциональных обязанностей у органов государственного управления.

Вторичные административно-правовые режимы делятся на две большие группы: обычные и чрезвычайные (экстремальные).

Для обычных режимов характерны постоянство, отсутствие какой-либо чрезвычайной компетенции у органов государственного управления, большая самостоятельность граждан и организаций по реализации своих субъективных прав.

Обычные административно-правовые режимы могут быть классифицированы по разным основаниям: территории (заповедник), отдельным объектам (оружие, наркотики), видам деятельности (функционирование республиканских систем гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и т. д.

Чрезвычайные (экстремальные) административно-правовые режимы характеризуются ограничением конституционных прав и свобод граждан, хозяйственной деятельности организаций, созданием государственных органов с чрезвычайной компетенцией, наделением существующих государственных органов чрезвычайными полномочиями, возложением на граждан и организации дополнительных обязанностей.

Законодательство установило три разновидности чрезвычайных режимов: чрезвычайное, военное иособое положение.

Правовую основу административно-правовых режимов составляют Конституция и законы, которые закрепляют общие положения как об обычных, так и чрезвычайных режимах.

На основе Конституции и законов Республики Казахстан Президент, субъекты исполнительной власти (органы государственного управления общей компетенции — правительство, акимы) принимают нормативные акты, определяющие содержание вторичных административно-правовых режимов. Несмотря на то, что по юридической природе эти акты Президента, исполнительной власти являются правоустановительными, они должны служить средством правоприменения (исполнения) общих положений законов.

2. Правовой режим чрезвычайного положения

Правовой статус чрезвычайного положения установлен Конституцией и Законом Республики Казахстан «О чрезвычайном положении» от 8 февраля 2003 года, иными нормативно-правовыми актами Республики Казахстан, преимущественно регламентирующими статус и деятельность отдельных органов управления в условиях чрезвычайного положения: местных государственных органов управления, органов внутренних дел и национальной безопасности, органов Министерства обороны, внутренних войск и др.

Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Республики Казахстан.

Чрезвычайное положение - временная мера, применяемая исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Республики Казахстан и представляющая собой особый правовой режим деятельности государственных органов, организаций, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также прав юридических лиц и возлагающий на них дополнительные обязанности.

Чрезвычайное положение вводится в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики Казахстан, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства.

К обстоятельствам, служащим основаниями введения чрезвычайного положения относятся:

1) массовый переход Государственной границы с территорий сопредельных государств; попытки насильственного изменения конституционного строя Республики Казахстан; террористические акты; действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Республики Казахстан; провокационные действия со стороны других государств с целью навязывания вооруженного конфликта; нарушение территориальной целостности Республики Казахстан; массовые беспорядки, межнациональные и межконфессиональные конфликты; блокада или захват отдельных местностей, особо важных объектов экстремистскими группировками; подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;

2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, вызванные стихийными бедствиями (землетрясения, сели, лавины, наводнения и другие), кризисными экологическими ситуациями, природными пожарами, эпидемиями и эпизоотиями, поражением сельскохозяйственных растений и лесов болезнями и вредителями, промышленными, транспортными и другими авариями, пожарами (взрывами), авариями с выбросами (угрозой выброса) сильнодействующих ядовитых, радиоактивных и биологически опасных веществ, внезапным обрушением зданий и сооружений, прорывами плотин, авариями на электроэнергетических и коммуникационных системах жизнеобеспечения, очистных сооружениях и требующие скорейшей стабилизации обстановки, обеспечения правопорядка, создания условий для проведения необходимых спасательных и аварийно-восстановительных работ.

Основанием для введения чрезвычайного положения может быть также реальная угроза стихийного бедствия или крупномасштабной аварии (катастрофы) на основании представления центрального исполнительного органа Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям.

В содержание правового режима чрезвычайного положения входят два элемента:

1) временное правомерное ограничение прав и свобод граждан и организаций, в том числе общественных;

2) изменение системы управления путем образования главой государства новых административных органов, перераспределения компетенции, предоставления дополнительных полномочий существующим.

Правомерное ограничение прав и свобод граждан выступает как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией. Законом «О чрезвычайном положении» предусматривается ограничение прав граждан во всех сферах социальной жизни: в государственно-правовой, административной, экономической, т. е. по существу происходит ограничение административной, гражданской, трудовой дееспособности граждан.

Ограничение административной дееспособности проявляется в деятельности органов управления в двух формах. Первой формой являются активные действия государственных органов управления по применению административного принуждения, сужению возможности реализации гражданами некоторых прав и свобод, что находит выражение в применении административно-предупредительных мер. Пример — ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение. Органы управления приостанавливают правомерное осуществление гражданами своих прав и свобод: применение принуждения в данном случае к лицу не связано с конкретным его противоправным поведением. При второй форме устанавливаются дополнительные обязанности особого вида — административно-правовые запреты. Они выражаются либо в виде вынесения индивидуальных предписаний на совершение определенных действий, либо путем установления относительных либо абсолютных запрещающих норм. При относительном запрете общедозволительное регулирование переводится на разрешительное. Чрезвычайные органы, исходя из складывающейся ситуации, могут разрешить или запретить проведение собраний. Абсолютные запреты на период чрезвычайного положения исключают всякую возможность осуществления гражданами своих прав или свобод.

Административно-правовое регулирование в условиях чрезвычайного положения распространяется также на гражданско-правовые и трудовые отношения. Это регулирование может проявляться в изменении режима работы организаций, независимо от форм собственности, переориентации на производство необходимой в создавшихся условиях чрезвычайного положения продукции, иных изменениях производственной деятельности, вызванных проведением спасательных и других неотложных работ.

Большое количество ограничений и запретов при чрезвычайном положении может приводить к неправомерным действиям со стороны органов государственного управления в отношении граждан и организаций. Чтобы этого не допустить, в законе закреплено положение о том, что в период чрезвычайного положения не могут быть ограничены полномочия и деятельность судов. Законом также установлено, что правосудие на территории, где введено чрезвычайное положение, осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией, и судопроизводство ведется в соответствии с действующими на момент объявления чрезвычайного положения законами. Введение чрезвычайных форм судопроизводства не допускается.

Чрезвычайное положение на всей территории Республики Казахстан или в отдельных ее местностях вводится Президентом Республики Казахстан соответствующим указом после официальных консультаций с Премьер-Министром и Председателями палат Парламента Республики Казахстан с незамедлительным информированием Парламента Республики Казахстан.

Чрезвычайное положение вводится в случае невозможности урегулирования сложившейся ситуации применением иных мер.

Указ Президента Республики Казахстан о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному опубликованию в официальных печатных изданиях в соответствии с законодательством Республики Казахстан и доводится до сведения населения всеми средствами массовой информации.

Указ Президента Республики Казахстан о введении чрезвычайного положения содержит:

1) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, соответствующие требованиям настоящего Закона;

2) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

3) границы местности, где вводится чрезвычайное положение;

4) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

5) перечень вводимых мер и временных ограничений прав и свобод физических лиц, прав юридических лиц, а также дополнительно возлагаемых на них обязанностей в соответствии с настоящим Законом;

6) создаваемые специальные органы государственного управления на период введения чрезвычайного положения и их полномочия;

7) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях режима чрезвычайного положения;

8) время введения и срок действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Республики Казахстан, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении срока, на который вводилось чрезвычайное положение, чрезвычайное положение считается прекращенным. При неустранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент Республики Казахстан вправе продлить его действие в пределах этих же сроков.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Республики Казахстан или в отдельных ее местностях финансирование проводимых мероприятий по обеспечению режима чрезвычайного положения осуществляется за счет средств резерва Правительства Республики Казахстан и резервов местных исполнительных органов. Решением Президента Республики Казахстан может вводиться чрезвычайный бюджет Республики Казахстан. Финансирование проводимых мероприятий по обеспечению режима чрезвычайного положения в этом случае осуществляется за счет средств чрезвычайного бюджета. О принятии чрезвычайного бюджета незамедлительно информируется Парламент Республики Казахстан.

Президент Республики Казахстан вправе отменить чрезвычайное положение полностью или частично до истечения срока, на который оно введено, если устранены обстоятельства, послужившие основанием для его введения. Указ Президента Республики Казахстан о полной или частичной отмене чрезвычайного положения вводится в действие в сроки, устанавливаемые Президентом Республики Казахстан.

В период чрезвычайного положения Парламент Республики Казахстан не может быть распущен.

В целях незамедлительного решения вопросов и проведения мероприятий по ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президентом Республики Казахстан могут создаваться специальные органы государственного управления по обеспечению режима чрезвычайного положения, к которым относятся:

1) Государственная комиссия по обеспечению режима чрезвычайного положения при Президенте Республики Казахстан;

2) комендатура местности.

Положения о Государственной комиссии по обеспечению режима чрезвычайного положения и комендатуре местности утверждаются Президентом Республики Казахстан.

Основными задачами Государственной комиссии по обеспечению режима чрезвычайного положения являются:

· выработка мер по ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

· организация проведения оперативных мероприятий по управлению и обеспечению деятельности территории, где введено чрезвычайное положение;

· координация деятельности центральных и местных исполнительных органов по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

· контроль за выполнением мероприятий, проводимых в период чрезвычайного положения.

Комендатура местности, где введено чрезвычайное положение, обеспечивает режим чрезвычайного положения во взаимодействии с местными исполнительными органами. При этом комендант местности осуществляет единое управление силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения. Комендант местности, где введено чрезвычайное положение:

· издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми физическими и юридическими лицами, должностными лицами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, подразделений центрального исполнительного органа Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) в местности, где введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

· вводит ограничения для физических лиц покидать на установленный срок определенную местность, выдворяет нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, за их счет к месту своего постоянного пребывания или за пределы местности, где объявлено чрезвычайное положение, а также принимает меры по обеспечению законности и правопорядка в местности, где введено чрезвычайное положение;

· отстраняет от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей организаций в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей, приказов и распоряжений коменданта;

· обращается к Президенту Республики Казахстан с предложениями о необходимости применения в местности, где введено чрезвычайное положение, дополнительных мер и временных ограничений, предусмотренных настоящим Законом, и обеспечивает исполнение этих мер;

· оповещает через средства массовой информации население соответствующей местности о необходимости выполнения введенных мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

· вправе принимать участие во всех заседаниях местных органов управления и вносить предложения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

· осуществляет аккредитацию журналистов при комендатуре местности, где введено чрезвычайное положение.

Образование комендатуры местности, где введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельности местных органов управления, действующих на указанной территории.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, национальной безопасности, центрального исполнительного органа Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям и других государственных органов. В необходимых случаях в установленном законодательством Республики Казахстан порядке на основании указа Президента Республики Казахстан для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Республики Казахстан для выполнения следующих задач:

· поддержания особого режима въезда в местность, где введено чрезвычайное положение, и выезда из нее;

· охраны особорежимных, режимных и особо охраняемых объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды;

· разъединения противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением специальных средств, оружия, а также с использованием боевой и другой техники;

· участия в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

· участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и спасении жизни людей.

Пограничная служба Комитета национальной безопасности Республики Казахстан привлекается для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Республики Казахстан.

При введении чрезвычайного положения на период его действия предусматриваются следующие основные меры и временные ограничения:

· усиление охраны общественного порядка, охраны особо важных государственных и стратегических объектов, а также объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

· установление ограничений на свободу передвижения, в том числе транспортных средств, в местности, где введено чрезвычайное положение;

· проверка документов, удостоверяющих личность физических лиц, личный досмотр, досмотр находящихся при них вещей, транспортных средств;

· установление ограничений на въезд в местность, где введено чрезвычайное положение, или на территорию Республики Казахстан, а также выезда из них;

· запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий;

· запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности юридических лиц;

· приостановление деятельности юридических лиц, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

· эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами;

· запрещение проведения выборов и республиканских референдумов в течение всего периода действия чрезвычайного положения в местности, где оно введено.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, предусмотренных в подпункте 1) пункта 2 статьи 4 Закона, в местности, где вводится чрезвычайное положение, предусматриваются следующие дополнительные меры и временные ограничения:

· введение комендантского часа;

· осуществление контроля за средствами массовой информации посредством запросов обязательных экземпляров печатных изданий и материалов радио- и телепередач;

· приостановление или прекращение в установленном законодательством Республики Казахстан порядке деятельности политических партий и общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

· ограничение или запрещение использования копировально-множительной техники, радио- и телепередающей аппаратуры, аудио- и видеозаписывающей техники, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств;

· установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

· установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности физических и юридических лиц, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

· ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных, наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров, а также этилового спирта, алкогольной продукции;

· временное изъятие у физических лиц оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у юридических лиц временное изъятие, наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами, также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, предусмотренных в подпункте 2) пункта 2 статьи 4 настоящего Закона, в местности, где вводится чрезвычайное положение, предусматриваются следующие дополнительные меры и временные ограничения:

· временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им временных жилых помещений;

· введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических и противоэпизоотических мероприятий;

· использование государственного материального резерва в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, привлечение ресурсов юридических лиц, изменение режима их работы и переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции;

· в случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, привлечение трудоспособного населения и транспортных средств физических лиц для проведения указанных работ с обязательным соблюдением требований законодательства Республики Казахстан об охране труда.

Физическим лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, предоставляются жилые помещения, возмещается материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Казахстан. Физическим и юридическим лицам, имущество и ресурсы которых использовались для нужд ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, равноценное возмещение материального ущерба осуществляется в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Физические лица, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются сотрудниками органов внутренних дел (полицией) или военными патрулями до окончания комендантского часа, а не имеющие при себе документов, удостоверяющих их личность, - до установления их личности, но не более чем на 48 часов по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. Задержанные лица и находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру. Решение начальника органа внутренних дел или его заместителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу, прокурору или в суд.

В случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний людей и животных в местности, где введено чрезвычайное положение, физические лица, нарушающие режим чрезвычайного положения, не проживающие в указанной местности и подлежащие в других случаях обязательному выдворению за ее пределы, задерживаются на общих основаниях до истечения установленного органами здравоохранения срока наблюдения за ними. Порядок содержания задержанных лиц определяется законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях.

3. Режим особого положения

Наряду с чрезвычайным положением к экстремальным относится и режим особого положения. Он необходим для предотвращения наступления или ликвидации последствий особых, менее интенсивных, чем при чрезвычайном положении, ситуаций (техногенных, политических, природных), угрожающих нормальной жизнедеятельности людей.

Правовой режим особого положения отличается от чрезвычайного тремя моментами.

Во-первых, разными фактическими и юридическими основаниями установления режимов. Чрезвычайные обстоятельства для введения режима особого положения определяются либо потенциальной угрозой населению, либо тяжестью наступивших последствий. Одно из возможных чрезвычайных обстоятельств с потенциальной угрозой населению приведено в статье 35 Закона Республики Казахстан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 8 июля 1994 г. и пункте 4 постановления Кабинета Министров Республики Казахстан от 31 мая 1994 г. «О карантинной службе Республики Казахстан»: «...при выявлении случаев заболеваний особо опасными (карантинными) инфекциями на территории наведенного пункта, района, области местные исполнительные органы по представлению органов здравоохранения вводят на отдельных территориях карантин с особыми условиями хозяйственной деятельности и жизни населения».

Примером чрезвычайного обстоятельства с отягощенными последствиями может быть чрезвычайная экологическая ситуация, когда на участках и территории в результате хозяйственной или иной деятельности, разрушительного влияния стихийных сил природы, имевшей место аварии происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью людей, состоянию естественных экологических систем, что, как правило, определяется действующим законодательством, регулирующим вопросы экологической безопасности.

Если чрезвычайное положение вводится Указом Президента Республики Казахстан, то особое положение может быть объявлено Правительством и акимами.

Во-вторых, правовой режим особого положения отличается меньшим объемом и жесткостью ограничений нрав граждан и организаций.

Так, в зоне чрезвычайной экологической ситуации приостанавливается деятельность вызвавших эту ситуацию организаций, проводятся меры по отселению людей, восстановлению и оздоровлению экологической обстановки.

При карантине полностью прекращается неконтролируемое движение людей и транспортных средств; ограничиваются перевозки грузов за пределы очага заболеваний; вводится обязательная санитарная обработка грузов, товаров; выявляются и изолируются больные и лица, соприкасающиеся с ними.