Обязанности государственных служащих 4 страница

Правоприменительную деятельность можно разграничить на правонаделительную иадминистративно-юрисдикционную. Правонаделительная деятельность заключается в наделении одних субъектов правомочиями, возложении на других субъектов юридических обязанностей, в юридическом признании прав и обязанностей, а административно-юрцсдикционная — в разрешении административно-правовых споров, разбирательстве дел о правонарушениях и соответственно в привлечении к юридической ответственности.

Также в рамках обеих разновидностей правоприменительной деятельности осуществляется правовая оценка поведения участников управленческих отношений с тем лишь различием, что в административно-юрисдикционной она обязательна применительно к сторонам возникшего спора и в случае ее негативного характера влечет применение мер государственного принуждения, предусмотренных действующим административным законодательством, в то время как в правонаделительной позитивная или негативная оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т. п.). Она может и отсутствовать, когда для соответствующих процедур не требуется.

Правоприменительная деятельность — основная форма государственно-властного воздействия на общественные отношения. В ней норма материального права властью исполнительных органов, должностных лиц распространяется на конкретный жизненный случай (факт) в целях его разрешения, урегулирования. Правоприменительная деятельность, независимо от того, на базе каких отраслевых норм она осуществляется, объективно нуждается в процедурно-процессуальных формах, которые выражаются в регламентированном процессуальными нормами порядке совершения правоприменительных действий при разрешении юридических дел. Процессуальная форма при условии ее точного соблюдения создает на практике устойчивый и четкий порядок правоприменения, обеспечивает охрану законных прав и интересов участников управленческих правоотношений, реализацию различных социальных интересов граждан, государственных и негосударственных формирований, их сочетание и приоритетность. Кроме того, полное и четкое регулирование реализации властных полномочий предполагает только такие действия субъекта исполнительной власти и «включение» в процесс только таких его участников, которые действительно необходимы и достаточны для правильного и законного решения дела. Тем самым обеспечивается эффективность управления — достижение оптимального результата при разумной экономии сил, времени и средств. Развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране в различных сферах государственной жизни.

В казахстанском законодательстве еще не нашли своего нормативного закрепления единые правила осуществления управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям, а именно: единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. На сегодняшний день речь может идти лишь о фрагментарных попытках такого рода регламентации управленческой правоприменительной деятельности.

Результатом правоприменительной деятельности являются акты самого различного назначения, содержащие предписания индивидуального характера, т.е. порождающие, изменяющие или прекращающие правовые отношения между точно определенными субъектами права. Такими актами могут быть постановления ненормативного характера, решения, приказы и др.

Административно-юрисдикционная — это упорядоченная административно-процессуальными нормами правоприменительная и правоохранительная деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) и судебных органов по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, возникающих между сторонами и регулируемых административно-правовыми нормами управленческих отношений. Целью административно-юрисдикционной деятельности является обеспечение стабильного правопорядка в сфере государственного управления путем правовой защиты административно-правовых, земельных, финансовых, природоохранных и многих других правовых отношений.

Содержание административно-юрисдикционной деятельности состоит в совершении ее участниками действий, регламентированных административно-процессуальными нормами, которые обеспечивают реализацию соответствующих прав и обязанностей. Хотя в рамках административно-процессуальных отношений устанавливается одинаковый правовой уровень их участников, действия исполнительных органов, должностных лиц носят государственно-властный характер, поскольку они выступают в административном процессе от имени государства. В пределах своей компетенции субъекты исполнительной власти вправе, а во многих случаях обязаны рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Результатом административно-юрисдикционного процесса является властное и одностороннее воздействие, выраженное в правоприменительном акте — постановлении (решении), обязательном для исполнения всеми участниками административного или иного отраслевого правоотношения.

Как и всякая юрисдикционная деятельность, административная юрисдикция тесно связана с правовыми конфликтами, т.е. ее осуществление связывается исключительно с реализацией административно-правовых и иных отраслевых норм, обеспеченных санкциями. Источником административно-юрисдикционной деятельности выступают специфические споры об административном праве, возникающие по инициативе как управляемой, так и управляющей стороны управленческого правоотношения, а также между различными субъектами исполнительной власти. По мнению Ю. М. Козлова, к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера не могут быть отнесены любые правоохранительные действия исполнительных органов, если их предмет не составляет конкретного административно - правового спора.

В сфере административной юрисдикции административно-правовые санкции применяются лишь в отношении граждан, в том числе и должностных лиц, признаваемых в установленном административно-процессуальными нормами порядке виновными в нарушении предписаний административно-правовых и других отраслевых норм, обеспеченных санкциями. В настоящее время начинает формироваться процессуальный институт административной ответственности юридических лиц.

Субъекты административного процесса

Субъекты административного процесса — это индивиды, а также государственные и негосударственные организации (объединения), которые на основании юридических норм могут быть участниками административного процесса. Поскольку участники процесса играют в нем разные роли, их правовой статус неодинаков. В любом процессе особо выделяется исполнительный орган (должностное лицо), который обладает государственно-властными полномочиями, т.е. рассматривает дело, принимает по нему решение, приводит его в исполнение, в том числе, если потребуется, и принудительно. Исполнительные органы являются обязательными участниками (сторонами) административного процесса.

В качестве сторон административного процесса выступают руководители государственных и представительных органов при осуществлении внутриорганизационной деятельности. Секретарь маслихата — собрания депутатов, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными органами, работниками, действуют как главы учреждений, администраторы.

Многие другие участники процесса могут выступать в качестве его сторон или только помогать субъекту исполнительной власти при рассмотрении дела путем дачи заключений на проект решения, представления материалов, заявлений, ходатайств и т.п. или же проявлять инициативу в рассмотрении вопроса. Но все участники процесса обладают равными правовыми возможностями (до момента вынесения властным субъектом решения по конкретному административному делу), равны перед законом и должны действовать в строгом соответствии с ним.

Поскольку административно-юрисдикционная деятельность в Республике Казахстан в соответствии с действующим законодательством не относится к исключительной компетенции органов исполнительной власти, то ее вправе осуществлять судьи районных (городских) судов. При производстве административных дел, применяя административно-процессуальные нормы, они реализуют не судебную, а административную власть.

Определенными правомочиями в административном процессе обладают прокуроры. Их правовой статус регламентируется специальным актом и КоАП. Так, прокурору предоставлено право проверять законность примененных к гражданам мер воздействия за административные правонарушения, опротестовывать противоречащие закону правовые акты и действия должностных лиц, а также ряд других процессуальных прав.

Сторонами административного процесса выступают органы общественных объединений граждан и их должностные лица, поскольку во взаимоотношениях между ними и государством в лице его органов возникает немало ситуаций, требующих разрешения в административном порядке. Нормы, закрепляющие правовой статус общественных объединений, содержатся как в законах о них, так и в уставах конкретных формирований.

Кроме вышеперечисленных субъектов, участниками и сторонами административного процесса могут выступать иные государственные и негосударственные организации (объединения) и их должностные лица, а также местные органы управления.

Полноправными субъектами (стороной) административного процесса являются граждане Республики Казахстан. Субъектами многих производств за изъятиями, установленными законодательными актами республики, выступают также находящиеся на территории Казахстана иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды). По общему правилу они пользуются в процессе теми же правами и гарантиями и на них возложены те же обязанности, что и на граждан республики. Но есть и отличия в их административной правосубъектности, так как гражданство — важнейший компонент административно-правового статуса личности. Граждане, участвующие в административном процессе, могут являться его стороной, а могут выступать в процессе и в качестве других его участников — экспертов, свидетелей, выступать в защиту прав сторон процесса, т.е. представлять интересы других граждан, общественных объединений или государства (законные представители, адвокаты, представители общественности, администрации организаций).

Для участия в процессе в качестве полноправного субъекта гражданин должен обладать административно-процессуальной правоспособностью, которая неразрывно связана с его административной правоспособностью. Поэтому гражданин может быть стороной административного процесса во всех случаях, когда затрагиваются его права, обязанности, охраняемый законом интерес. Административно-процессуальная дееспособность граждан определяется дифференцированно, исходя из содержания материальных отношений (жилищные, трудовые, налоговые, административные, дисциплинарные и т. п.). Как известно, административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. В этом случае налицо возрастной ограничитель дееспособности в административном процессе. Административно-процессуальная правоспособность во многих своих проявлениях аналогична гражданско-процессуальной.

Административно-процессуальный статус гражданина, выступающего в процессе в качестве одной из его сторон, определяется двумя основными юридическими признаками: во-первых, юридическая заинтересованность в исходе дела, во-вторых, распространение на гражданина всех правовых последствий принятого решения по конкретному административному делу.

Положение граждан в административном процессе определяется спецификой взаимоотношений между управленческим аппаратом и личностью. Отношения между исполнительным органом, должностным лицом и гражданином по поводу реализации прав возникают обычно по инициативе последнего. Отношения по поводу исполнения гражданином обязанностей могут складываться как по его инициативе, так и соответствующих органов исполнительной власти. Решения, которые способствуют претворению в жизнь прав и обязанностей граждан, принимаются, как правило, коллегиально (например, районной призывной комиссией, администрацией предприятия совместно с профкомом и т. п.). Кроме того, законодательством в целях охраны прав граждан от произвола чиновников часто устанавливается исчерпывающий перечень оснований для отказа, в удовлетворении заявления (например, жилищное законодательство Республики Казахстан закрепляет ряд условий, при которых не допускается обмен жилого помещения). Особенностью производств с участием граждан является включение возможной стадии обжалования решений и действий низовых органов управления и должностных лиц либо вышестоящему органу, либо в суд, а также активное участие общественности почти на всех стадиях процесса.

2. Административно-процедурное производство: основные черты, принципы, структура.

В традиционных процессуальных отраслях права, в том числе и в административно-процессуальном, правоприменительная деятельность складывается из определенной совокупности более мелких частей — производств, т, е. процесс есть совокупность производств. Административное производство — нормативно урегулированный порядок деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретных административных дел, определенней их категории. Административное производство отличается от других характером решаемых дел, который и отражается в названии того или иного производства. Характер дел определяет и специфику конкретных задач, стоящих перед производством (например, пресечение административного правонарушения, принятие решения по жалобе и т. п.). Дать исчерпывающий перечень производств, составляющих структуру административного процесса, не представляется возможным, поскольку с развитием общественных отношений одни из них отмирают (например, производство по делам об административном выселении, производство по делам о безвозмездном изъятии строений, возведенных гражданами на нетрудовые доходы, и др.), другие же, наоборот, будут появляться. На сегодняшний день с учетом состояния действующего законодательства в правонаделительном административном процессе объединены следующие виды производств:

· комплектование личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.);

· приватизационное;

· рассмотрение обращений граждан;

· дела об изобретениях, по патентным делам;

· изъятие земель для государственных или общественных нужд;

· предоставление земельных участков во владение, пользование и аренду гражданам и юридическим лицам;

· поощрительное;

· распределительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены:

· дела об административных правонарушениях;

· применение мер административного взыскания по делам о деяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности;

· применение мер административного пресечения;

· жалобы;

· выдворение за пределы Республики Казахстан иностранных граждан и лиц без гражданства;

· дисциплинарное производство;

· дела о сносе самовольно возведенных (статья 54 КоАП РК);

· по взысканию налогов и других платежей в бюджет, не внесенных в установленный срок; взыскание (отзыв) в бюджет в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета, и используемых не по назначению;

· изъятие земельных участков за систематическое нарушение правил пользования землей.

Производство можно рассматривать не только как структурную часть соответствующего вида процесса, но и как правовой институт административно-процессуального права. С этой точки зрения производство представляет собой совокупность процессуальных норм, регламентирующих правоприменение по делам определенной категории.

В настоящее время административный процесс регулируется очень многими разрозненными актами, содержащими как материальные, так и процессуальные административно-правовые нормы, что позволяет сделать вывод об отсутствии стройной системы административно-процессуального законодательства.

3. Понятие и виды стадий производства по делу об административном правонарушении.

Производство по делам об административных правонарушениях входит в структуру административно-юрисдикционного процесса. Данный вид административного производства наиболее полно урегулирован материальными и процессуальными нормами административного права. Применение в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях мер государственного принуждения обусловливает высокую степень регламентации процесса, всех его стадий. Производство по делам об административных правонарушениях в Республике Казахстан регулируется Кодексом об административных правонарушениях.

Законом определены следующие задачи производства по делам об административных правонарушениях:

1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела;

2) разрешение его в точном соответствии с законодательством;

3) обеспечение исполнения вынесенного постановления;

4) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений;

5) предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление законности.

Таким образом, цели предупреждения правонарушений и карательные меры дополняют друг друга.

При производстве по делам об административных правонарушениях некоторые общеюрисдикционные принципы (гласности, состязательности, равенства) действуют специфическим образом и не в полной мере. Например, решение по делу часто принимается не в открытом заседании и тем более не в широкой аудитории. В некоторых случаях протокол об административных правонарушениях не составляется, а взыскание налагается на месте правонарушения. Иногда при рассмотрении дела присутствуют лишь нарушитель и должностное лицо, принимающее постановление по делу и тут же его исполняющее. Вопреки принципу состязательности в административном производстве нет обязательного участия прокурора, адвоката, не всегда присутствует нарушитель (а в случаях, когда взыскание налагается на месте, состязательности фактически нет).

В отличие от уголовного административному производству не свойственна сложная процедура расследования и рассмотрения дела, упрощен и порядок возбуждения дела об административном правонарушении.

Можно выделить две разновидности производства по делам об административных правонарушениях: обычное и упрощенное. Обычное производство присуще основной массе дел и детально регламентировано законодательством. В порядке упрощенного производства рассматриваются дела, прямо предусмотренные кодексом. Оно характеризуется меньшим количеством процессуальных действий и их оперативностью.

Опираясь на Кодекс об административных правонарушениях, в административном производстве можно выделить несколько самостоятельных процессуальных стадий: возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела; вынесение постановления по делу об административном правонарушении; исполнение принятого решения; обжалование и опротестование решения.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях

1) Возбуждение дела об административном правонарушении является начальной стадией производства, имеющей свои конкретные цели и процессуальное оформление. Суть данной стадии состоит в создании процессуального документа — протокола об административном правонарушении.

В соответствии с КоАП основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является совершение лицом административного правонарушения. О каждом правонарушении, кроме случаев, когда, согласно закону, штраф налагается и взимается, а предупреждение фиксируется на месте совершения правонарушения, должен быть составлен протокол уполномоченным на то должностным лицом.

Возбуждение дела влечет за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения, являющегося следствием обнаружения совершенного правонарушения и его процессуального оформления. Таким образом, материальным основанием для начала производства по делу служит наличие в действиях лица состава правонарушения, предусмотренного административным законодательством.

Составлять протоколы о возбуждении дела об административных правонарушениях вправе лица, уполномоченные на то статьей 636 КоАП (должностные лица органов внутренних дел, таможенных органов, налоговых органов, органов лесного, рыбного и охотничьего хозяйств, и т. д.).

Законом установлены также определенные требования к содержанию протокола об административном правонарушении. В нем должны быть указаны: дата и место составления; должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности правонарушителя; место, время и суть административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за его совершение; данные свидетелей и потерпевших; объяснения нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Протокол подписывается лицом, его составившим, правонарушителем, свидетелями и потерпевшим, если они имеются. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить свои замечания и объяснения, которые должны быть приложены к протоколу.

С целью обеспечения последующего ведения производства с наибольшей эффективностью, объективностью и законностью в протоколе также фиксируются доказательства — любые фактические данные, на основании которых в определенном законом порядке органы, уполномоченные рассматривать дело, устанавливают наличие или отсутствие правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Протокол должен быть сразу же направлен органу, уполномоченному вести дело об административном правонарушении.

В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, составление протокола не обязательно. Например, при нарушении правил по охране порядка и безопасности движения на железнодорожном транспорте, при нарушении правил поведения на воздушном судне протокол не составляется, если лицо не оспаривает налагаемого на него административного взыскания, а также в иных случаях, когда штраф налагается и взимается, а предупреждение фиксируется на месте совершения правонарушения.

Если составление протокола является обязательным, а на месте это сделать невозможно (не установлена личность правонарушителя), нарушитель может быть доставлен уполномоченным на то лицом в отделение полиции.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении к правонарушителю в необходимых случаях могут быть применены следующие меры административного пресечения: административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов. Указанные меры должны преследовать цели:

· пресечение административных правонарушений;

· составление протоколов;

· обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела.

Административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может производиться лишь в случаях, предусмотренных законом, и органами, уполномоченными на то законом (органами внутренних дел, пограничными войсками и т. д.). Общий срок административного задержания не может превышать трех часов, а в условиях режима чрезвычайного положения — не более трех суток (исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола). Об административном задержании обязательно должен быть составлен протокол.

Личный досмотр и досмотр вещей может быть произведен только уполномоченными на то должностными лицами. Личный досмотр вправе провести уполномоченное лицо одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Досмотр вещей, багажа, орудий охоты и других предметов должен быть произведен в присутствии лица, в собственности или владении которого они находятся, а в случаях, исключающих его присутствие, вещи могут быть досмотрены с участием двух понятых в отсутствии собственника.

Изъятие вещей и документов может быть применено лишь в том случае, если: во-первых, они являются орудием или объектами правонарушений; во-вторых, обнаружены при задержании, личном досмотре или досмотре вещей. Изъятие может быть произведено должностными лицами уполномоченных органов. Эти же органы обеспечивают хранение изъятых вещей и документов до рассмотрения дела. После рассмотрения дела изъятое установленным порядком конфискуется либо возвращается владельцу, либо при возмездном изъятии вещей реализуется или уничтожается.

Во всех случаях применения вышеуказанных мер административного пресечения должностным лицом должен быть составлен протокол либо должна быть сделана соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении.

Нужно отметить, что применение мер пресечения является необязательным: это является правом, а не обязанностью соответствующего компетентного органа.

2) Рассмотрение дела об административном правонарушении - основная стадия административного производства, на которой проявляются все особенности, основные черты, свойственные этому виду процессуальной деятельности.

Рассматривать дела об административных правонарушениях вправе следующие органы и должностные лица:

1) судьи районных и приравненных к ним судов, (статьея541 КоАП);

2) комиссии по защите прав несовершеннолетних (статья 542КоАП);

3) органы внутренних дел (статья 543 КоАП);

4) органы Государственной противопожарной службы (статья 544 КоАП)

5) органы железнодорожного транспорта;

и другие органы и должностные лица, осуществляющие административно-надзорные функции, перечисленные в главе 32 КоАП. Законом также определен правовой статус лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. К ним относится лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, законные представители, адвокат, свидетели, эксперты, переводчик. Участие прокурора не является обязательным.

Компетентный орган обязан всесторонне, полно и объективно оценить доказательства по делу с тем, чтобы установить факт совершения правонарушения, виновность в этом конкретного лица, другие обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. Доказательствами являются: протокол о правонарушении; объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности; показания свидетелей, потерпевших; заключения экспертов; вещественные доказательства; протоколы о применении мер административного пресечения и др.

КоАП в основных чертах определены процедура подготовки, порядок и сроки рассмотрения дел, которые осуществляются по месту его совершения, по месту жительства правонарушителя либо по месту учета, например, транспортных средств.

Общий срок для рассмотрения дела — 15 дней со дня получения уполномоченным органом протокола об административном правонарушении и других материалов дела. По некоторым категориям дел предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения: в течение суток рассматриваются дела о мелком хулиганстве, распитии спиртных напитков или появлении в общественном месте в пьяном виде и др.; в течение трех суток — дела об изготовлении и использовании без разрешения радиопередающих устройств; в пятидневный срок — о мелком хищении.

Важное значение имеет подготовка дела, во время которой компетентный орган решает ряд вопросов: относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела; правильно ли составлены протокол и другие материалы дела о правонарушении; все ли необходимые материалы истребованы; подлежат ли удовлетворению ходатайства участвующих в деле лиц; извещает всех участвующих лиц о времени и месте рассмотрения дела.

Установлен следующий порядок рассмотрения дела об административном правонарушении: 1) объявление состава органа или представление должностного лица, рассматривающего данное дело; 2) объявление председательствующим, какое дело подлежит слушанию, кто привлекается к ответственности, разъяснение участвующим в деле лицам их прав и обязанностей; 3) оглашение протокола об административном правонарушении; 4) заслушивание лиц, участвующих в деле, исследование доказательств.

Подлежит обязательному выяснению: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, применимы ли к нему меры административной ответственности, имеются ли отягчающие или смягчающие вину обстоятельства, причинен ли имущественный ущерб, имеются ли основания для передачи дела на рассмотрение общественности и другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Процессуальные данные по делу фиксируются в протоколе.

3) Вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

По результатам разбирательства уполномоченный орган (должностное лицо) выносит постановление по делу, в котором указываются: наименование органа, вынесшего постановление; дата рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого вынесено решение по делу; изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении; ссылка на нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное административное правонарушение; принятое по делу решение; порядок и срок обжалования постановления. Постановления по делу могут быть двух видов: