УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ

11.1. РАЗВИТИЕ: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ВИЗУАЛИЗАЦИЯ. ЗАДАЧА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ

Развитие представляется как процесс прогрессивных качественных изменений объектов (систем), сопряженный с преобразованием их вну­тренних и внешних связей. При этом в процессе изменений предполага­ется сохранение системного качества развивающегося объекта. В част­ных формулировках развитие — это устойчивая прогрессивная эволюция системы или переход системы на более высокий уровень качества.

Графическая интерпретация задачи развития как задачи перехода системы на более высокий уровень качества представлена на рис. 11.1.

Основные факторы, определяющие необходимость решения разви­тия, следующие:

• ограниченность интервала жизненного цикла системы;¹

• появление и/или прогнозирование новых, ранее не учитывае­
мых факторов.

В первом случаеутверждается, что любая организация проходит определенные стадии жизненного цикла. При этом разные теоретиче-

¹ РэйниХздДж. Анализ и управление в государственных организациях. — М.:ИНФРА-М, 2002.-С. 317-348.

скиешколы предлагают различные наименования таких стадий, одна­ко, по сути, они практически одинаковы. Примеры:

• пример I: стадия зарождения, стадия расширения, стадия за­
медления, стадия упадка;

• пример 2: предпринимательская стадия, коллективистская ста­
дия, стадия формализации и контроля, стадия упадка;

• пример 3: стадии роста, устойчивого функционирования, дегра­
дации.

Во втором случае,по сути, речь идет о необходимости реагирования ми крупные изменения во внешней среде.

И целом задача развития — это комплексная задача, включающая:

• задачу идентификации нового факторного пространства;

• задачу формирования адекватных требований к системе;

• задачу формулирования идеи и разработки концепции перспективной системы;

• задачу разработки программ развития;

• задачу создания системы под новые требования.

Задача развития (в некоторых источниках — структурного совер­шенствования и адаптации) возникает и должна быть решена не позд­нее начала стадии упадка (деградации).

Проблема развития государственных организаций является одной и I наиболее актуальных в теоретическом плане. Западные ученые вы-деляют две наиболее важные теоретические проблемы современности и управлении государственными организациями:

Раздел II. Управление таможенными органами

Г/ктч II. Управление развитием таможенных органов России 233

• проблема эффективности как основной вопрос в организацион­
ном анализе;

• проблема осуществления системных изменений в организациях
или проблема организационного развития.

Основные причины наличия таких проблем следующие:

• государственные организации отличаются своеобразием по ха­
рактеру своего рождения и развития (наличие влиятельной со­
вокупности интересов);

• определяющее значение имеет наличие харизматической со­
ставляющей в решении проблем развития;

• сопротивление переменам;

• сложность объекта и ограниченные возможности существующе­
го теоретического и методического инструментария.

Наиболее распространенным инструментом решения задачи развитии социо-экономико-технологических систем(именно к этому виду систем и относятся таможенные системы) являются технологии экспертно-аналитического проектирования (моделирования)в самых их различных формах.

Инструментальное наполнение такой технологии во многом зави­сит от сложности решаемой задачи и выбранной теоретико-методо­логической школы. Наиболее известные — школы стратегическою моделирования, позиционирования, обучения, организационного рач-вития. Теоретико-методологическая платформа решения задач разви­тия представлена на рис. 11.2.

Как известно таможенное делопредставляет собой совокупность ме­тодов и средствобеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования.

Развитие таможенного дела России — это:

• системная задача формирования результативных методов и
средств реализации общегосударственной функции таможен
ного регулирования, закрепленной Конституцией Российской
Федерации;¹

¹ Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством России ской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабаи дои, иными преступлениями и административными правонарушениями (Постаноилс ние Правительства Российской Федерации «О Федеральной таможенной службе» 01 26.07.2006 г. № 459).

• процесс таможенного строительства, осуществляемый в услови­
ях стратегических изменений (например, изменений вмировой
экономике и международных экономических отношениях, в по­
литике, в экономике, в сфере ВЭД России);

• институциональные' преобразования таможенного дела или Фе­
деральной таможенной службы (таможенных органов) России
всоответствии с условиями стратегической перспективы;

• стратегическое направление деятельности руководителей тамо­
женных органов России.

Главные условия, определяющие необходимость развития— воз­действие на таможенную систему факторов (системных изменений во писшней среде), не учитываемых ранее, или наличие у таможенной

¹ Институт (от лат. тнНи/ит — установление, учреждение) — учреждение или организа­ции, формируемые и действующие в рамках соответствующей совокупности норм пра-И11 II процессе институциализации выделяются два основных аспекта — организацион­ный и правовой, и два соответствующих института: правовой институт и организация К«к институт.

Раздел //. Управление таможенными органами

системы проблем системного характера: систематическое критическое отклонение от цели таможенной системы.

Главные условия, определяющие возможность развитиятаможенной системы, — наличие научно-методического обеспечения для постанои ки и решения задач развития; наличие административного и финансо вого ресурса для развития. Взаимосвязь основных условий и этапов ре шения задачи развития схематично демонстрируется на рис. 11.3.

Глава //. Управление развитием таможенных органов России 235

11.2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПКОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Увеличение объемов международного товарооборота и транзитных перевозок, политико-экономические и социальные изменения, про­явления мирового финансово-экономического кризиса и его послед­ствий, затрагивающих мировое сообщество в целом и Российскую Федерацию в частности, предъявляют новые требования к эффектив­ности деятельности государственных институтов, в том числе и Феде­ральной таможенной службы России.

Современные таможенные институты вынуждены непрерывно адап­тироваться к изменяющимся условиям, продолжая развиваться, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их субъектов управления (руководителей). В соотношении «управление функционировани­ем (деятельностью) — управление развитием» в последнее время все больший удельный вес и большую значимость приобретает управле­ние развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирова­ние, а в большей на преобразования, основанные на прогнозировании условий и планировании перспектив и направлений развития Феде­ральной таможенной службы.

На современном этапе Федеральная таможенная служба России находится в активной стадии институциональных преобразований: формируются новые подходы к таможенному администрированию, внедряется новая философия таможенного дела — «контроль в виде сервиса».

Трансформация таможенной системы в систему таможенных услуг становится ключевым фактором вхождения России в Рамочные стан­дарты безопасности и облегчения мировой торговли — это главный иектор развития таможенной службы, ориентирующий ее на совершен­ствование существующих и создание новых типов организационно-жономических и технологических инструментов качественной и эф­фективной реализации политики государства в развитии экономики и внешнеторговой деятельности России.

На развитие таможенной службы в настоящее время оказывают шачимое влияние следующие группы факторов: макроэкономиче­ские (изменения в экономике, нестабильность рынков, динамика цен

Раздел II. Управление таможенными органами

на товары); геополитические (уровень развития внешнеполитических связей и транспортного сообщения); нормативно-правовые (измене ния норм законодательства в области таможенно-тарифной и нало­говой политики, а также уголовного, административного, уголовно процессуального, валютного законодательства, международных норм в области внешней торговли); внутритаможенные (развитие таможен ной и транспортно-логистической инфраструктуры, внедрение совре менных информационных таможенных технологий, коммуникацион­ного оборудования).

Важнейшими факторами, влияющими на функционирование та моженных органов и стимулирующими их развитие в современных условиях являются: рост внешнеторгового оборота Российской Феде­рации, дисбаланс в инфраструктурном развитии центрального райо­на и приграничных субъектов страны, необходимость решения про­блемы чрезмерной транспортной нагрузки на крупные транспортные узлы в пределах крупных российских городов (в первую очередь, это касается Москвы и Санкт-Петербурга, а также других мегаполисом страны).

Институциональное развитие в таможенной сферепредставляет со­бой процесс формирования идей, концепций, нормативно-правового обеспечения, программ и механизма качественного преобразования (развития) Федеральной таможенной службы России. Под управле­нием институциональным развитиемпри этом предлагаем понимать процедуру анализа и выбора одной из приемлемых альтернатив при создании нового таможенного института или качественном преобра­зовании существующих таможенных институтов.

Управление институциональным развитием в системе государствен­ного управления осуществляется, преимущественно, посредством применения двух групп технологий: трансформационной (технологии импорта и преобразования институтов) и трансакционной (техноло­гии анализа и управления трансакционными издержками).

Основной задачей институционального развития Федеральной та­моженной службы Российской Федерации в современных условиях является трансформация таможенных органов в состояние, соответ­ствующее новым институциональным и социально-экономическим условиям, а также новым предъявляемым к таможенным администра­циям требованиям. В данном случае речь идет о постоянных инсти­туциональных изменениях прогрессивного характера или об институ-ционализации как непрерывном процессе развития таможенного дела и Федеральной таможенной службы России.

1'лава II. Управление развитием таможенных органов России 237

Управление развитием государственных институтов (в том числе и Федеральной таможенной службы) целесообразно осуществлять на основе разработки и реализации документов концептуального харак­тера — Концепции, или Стратегии, развития (далее будем говорить о Концепции развития Федеральной таможенной службы), а также планов (межведомственных и ведомственных) мероприятий по реали-1ации данных документов.

Концепция развития Федеральной таможенной службы представ-ияет собой совокупность взглядов на проблему развития таможенных органов, включающих ключевые идеи и принципы их реализации, программы и механизм качественных преобразований Федеральной таможенной службы в условиях стратегических изменений.

Цель разработки Концепции, или Стратегии, — определение путей и способов обеспечения устойчивого прогрессивного развития Феде­ральной таможенной службы в новых институциональных условиях и целях укрепления национальной безопасности, обеспечения дина­мичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе, а также повышения благосостояния российских граждан.

В соответствии с указанной целью в Концепции формулируются:

• цели развития Федеральной таможенной службы с учетом основ­
ных вызовов предстоящего периода;

• системные идеи и принципы их реализации;

• основные направления и задачи развития.

Концепция развития таможенной службы объединяет два основных блока — теоретический (концептуальная часть) и практический (при­кладная часть).

Концептуальная часть (рис. 11.4) раскрывает новую философию таможенного дела (например, «контроль в виде сервиса»), идеологию развития таможенных институтов (например, на основе международ­ных принципов и стандартов) и определяет важнейшие направления развития таможенной службы.

Основные институциональные факторы развития, правовые осно­вания и ключевые идеи развития таможенной службы России в новых институциональных условиях обобщены и представлены в табл. 11.1.

Концепция объединяет основные уровни институционализации, системные идеи, принципы, направления развития таможенной служ­бы и основные задачи, решаемые в процессе реализации данной кон­цепции.

Стратегической цельюразвития таможенной службы является до­стижение качественно нового уровня предоставления государствен-

"

Раздел II. Управление таможенными органами

\'ашш II. Управление развитием таможенных органов России

ративной культуры таможенной службы и сложностью решае­мых ею задач.

Организация и обеспечение институционального развития тамо­женного дела и таможенной службы Российской Федерации должны быть направлены в современных условиях на:

• повышение эффективности системы управления таможенными
органами, в том числе на базе разработки и внедрения единой
системы показателей результативности, отражающей вклад тамо­
женных органов в социально-экономическое развитие страны;

• обеспечение рациональной организации процессов таможенно­
го оформления и контроля в новых институциональных услови­
ях, с учетом перспективы перемещения основного объема тамо­
женного оформления к государственной границе Российской
Федерации;

• модернизацию информационной системы таможенных органов;

• повышение эффективности проводимых мероприятий по борь­
бе с контрабандой и нарушениями законодательства в сфере та­
моженного дела;

• укрепление системы ведомственного контроля;

• расширение и укрепление международного сотрудничества, укре­
пление Евразийского экономического сообщества: формирова­
ние в его рамках Таможенного союза и единого экономического
пространства, а также формирование совместных финансовых и
иных необходимых в современных условиях межгосударственных
институтов развития;

• выстраивание эффективных механизмов взаимодействия между
обществом, бизнесом и государством;

• развитие и укрепление института государственно-частного парт­
нерства при решении задач, определенных Президентом и
Правительством РФ, разработка нормативной правовой базы,
обеспечивающей четкое законодательное распределение прав,
ответственности и рисков между государством и инвесторами,
а также определение приоритетных направлений применения
государственно-частного партнерства в сфере таможенного
строительства;

• обеспечение своевременного внедрения института уполномо­
ченного грузополучателя и в последующем — института эконо­
мического оператора;

• внедрение современных методов и механизмов стратегического
планирования в таможенных органах;

• повышение эффективности использования предварительной
информации при осуществлении таможенного оформления и
таможенного контроля;

• обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квали­
фикации кадров на новом качественном уровне, с учетом по­
явления новых ролей и предписаний должностных лиц тамо­
женных органов, определенных в международных документах
(в первую очередь при внедрении в деятельность таможенных
органов системы управления рисками и ее дальнейшего совер­
шенствования на основе международных стандартов);

• обеспечение качественного медицинского обслуживания и со­
циальных гарантий должностным лицам таможенных органов;

• повышение уровня материально-технического, правового, фи­
нансового, кадрового, информационного и иного обеспечения
таможенных органов.

В общем виде вариант Концепции представлен на рис. 11.5.

Раздел II. Управление таможенными органами

На рис. 11.6 представлены основные системные идеи, определяй! щие стратегическую перспективу развития таможенной службы Рос­сии.

Развитие таможенной службы России должно осуществляться на основе следующих основных принципов:

• системная и целостная взаимосвязь в процессах социально-
экономического развития страны, ее регионов и развития тамо­
женной службы;

• снижение административных барьеров в сфере ВЭД, втом числе
и максимальное снижение трансакционных издержек;

• превращение Федеральной таможенной службы России в госу­
дарственный институт с максимально низким уровнем корруп­
ции;

Глава 11. Управление развитием таможенных органов России 245

• развитие государственно-частного партнерства, направленного
на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков,
в том числе в сфере развития транспортно-логистической и та­
моженной инфраструктур;

• разнообразие, качество и доступность таможенных услуг, рав­
ные возможности участников внешнеторговой деятельности
в таможенной сфере;

• параллельность и независимость процесса перемещения това­
ров и транспортных средств через таможенную границу и про­
цесса их таможенного оформления и контроля, осуществляемых
в большем объеме преимущественно в местах, приближенных
к государственной границе Российской Федерации; реализация
модели одного окна и одной остановки в процессе таможенно­
го оформления и контроля в соответствии с классификацией,
представленной в Пирамиде ВТО;

• гибкость, структурируемость и технологичность процессов та­
моженного администрирования;

• максимальная автоматизация основных таможенных процедур
и процесса управления таможенной деятельностью, унифика­
ция и типизация проектных и программно-технических реше­
ний и их ориентация на создание таможенной технологии элек­
тронного администрирования;

• системная интеграция информационных ресурсов ФТС России
и федеральных органов исполнительной власти по направле­
ниям взаимодействия, а также расширения информационного
пространства таможенных органов на основе вхождения в ин­
формационное пространство стран Содружества независимых
государств, Евразийского экономического сообщества и миро­
вое информационное пространство;

• комплексность и согласованность в развитии таможенных, ин­
формационных технологий и технологии управления рисками,
ориентированные на реализацию проекта электронного тамо­
женного администрирования;

• модульность построения, обучаемость, адаптивность и самона-
страиваемость системы электронного администрирования;

• научно-методическое обеспечение исследования и сопровожде­
ния процесса реализации концепции;

• персональная ответственность руководящих работников тамо­
женных органов за решение конкретных задач развития тамо­
женной службы.

Раздел //. Управление таможенными органами

Реализация системных идей Концепции развития самым непо­средственным образом связана с решением следующих социально-экономических и политических задач государства:

• интеграция российской экономики в мировой макроэконо­
мический комплекс, углубление интеграции на пространстве

Содружества Независимых Государств, в том числе в рамках Единого экономического пространства, Евразийского эконо­мического сообщества, модернизация инструментов и прие­мов ВЭД;

• создание высококонкурентной институциональной среды, сти­мулирующей предпринимательскую деятельность, в том числе и в сфере ВЭД;

• повышение конкурентоспособности российских производи-
телей на мировых рынках, реализация конкурентных преиму­
ществ российской экономики, защита рынка и товаропроизво­
дителя, стимулирование развития хозяйственной деятельности,
обеспечение устойчиво-динамичной бюджетной и валютной
политики, полноценного, стабильного бюджетного наполнения
доходами от ВЭД;

• обеспечение устойчивого правового пространства для внешне­
торговой деятельности, поддержание благоприятного предпри­-
нимательского и инвестиционного климата и «здоровой» со-

ревновательной рыночной среды, выработка конструктивного '' механизма взаимодействия бизнеса и государства, снижение непроизводственных расходов бизнеса;

• содействие повышению конкурентоспособности ведущих отрас­-
лей экономики с использованием механизмов государственно-
частного партнерства;

• создание в России производств конечной продукции с ино­-
странным участием, с локализацией производства добавленной
стоимости с использованием экономических таможенных ре­-
жимов;

• создание механизмов комплексной поддержки экспорта про­-
дукции обрабатывающих отраслей, включая идентификацию
и устранение барьеров по доступу товаров и услуг на внешние
рынки;

• рационализация импорта и его ориентация на повышение тех­
нологического уровня российских предприятий и приобретение
высокотехнологичной продукции, сырья, материалов, полуфа-

Глава //. Управление развитием таможенных органов России 247

брикатов, необходимых для развития производств, с использо­ванием дифференцированной тарифной ставки (эскалация та­моженного тарифа);

• обеспечение таможенными методами и средствами внешней эко­
номической, научно-технической, продовольственной, эколо­
гической и финансовой безопасности страны, противодействие
терроризму, выполнение социальных обязательств государства,
повышение благосостояния населения, борьба с бедностью и ни­
щетой;

• обеспечение высокого качества государственного администри­
рования в сфере экономики в целом и в сфере ВЭД в частности,
в том числе в условиях проявления мирового финансового кри­
зиса и нивелирования его последствий;

• повышение договороспособности компаний и транспарентно­
сти ведения бизнеса, развитие самоорганизации предпринима­
тельского сообщества в сфере ВЭД;

• развитие современных и эффективных транспортно-логисти-
ческой и таможенной инфраструктур (в том числе создание
крупных логистических центров в непосредственной близости
к государственной границе Российской Федерации), обеспечи­
вающих ускорение товародвижения, снижение транспортной
нагрузки на крупные города России, реализацию транзитного
потенциала российской экономики, а также снижение трансак-
ционных издержек в экономике страны в целом;

• обеспечение общественной поддержки вводимых институтов
в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности на
всех стадиях разработки и введения законодательных инициа­
тив; а также осуществление мониторинга функционирования
вновь вводимого института после принятия соответствующего
законодательства, в целях своевременного выявления необхо­
димости принятия поправок к нему или осуществления мер,
способствующих более эффективному его функционированию.

Комплексное и системное решение обозначенных выше задач тамо­женными методами и средствами является крайне важным для разви­тия таможенной службы в современных условиях. Решение указанных задач обеспечит поэтапное реформирование института таможенного администрирования, будет способствовать приведению организаци­онной структуры таможенных органов, таможенной инфраструктуры, а также процедур и технологий таможенного регулирования и контро-

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 11. Управление развитием таможенных органов России

ля в соответствие с новыми институциональными условиями, целями и задачами социально-экономической политики России. Приоритет­ные направления развития таможенного администрирования пред­ставлены в табл. 11.2.

Среди ключевых направлений развития таможенной службы Рос­сийской Федерации в настоящее время целесообразно выделить сле­дующие: научные исследования, таможенные технологии, таможенная инфраструктура, правоохранительная деятельность, международное сотрудничество, кадровая и социальная политика.

Цель развития в области научных исследований:повышение эффек­тивности деятельности таможенных органов и системы управления таможенными органами на основе формирования новых научных и методических подходов к решению проблем в сфере таможенного дела, разработки и внедрения современных методов и технологий эф­фективного и качественного управления деятельностью таможенных органов и их развитием.

Задачи развития:

• создание информационно-аналитической системы, предназна­
ченной для анализа деятельности таможенных органов, опера­
тивной подготовки управленческих решений и обоснования на­
правлений развития таможенной службы;

. • уточнение состава задач информатизации деятельности таможен­ных органов и автоматизации таможенных процессов и процес­сов управления (сбора и обработки статистики ВЭД и специаль­ной таможенной статистики, системного анализа деятельности таможенных органов, подготовки и принятия решений, страте­гического и оперативного планирования, а также программно-целевого управления);

• совершенствование на основе перспективных научных техно­
логий и современных мировых разработок основных функций
управления в таможенных органах (анализа, планирования, ор­
ганизации, регулирования, учета и контроля);

• создание новой теоретической и методологической платформы
для совершенствования методов управления в таможенных ор­
ганах (организационно-распорядительных, правовых, социаль­
ных, психологических, экономических и экономико-математи­
ческих);

• разработка и адаптация к таможенной специфике существую­
щих в мировой практике методов и моделей принятия управ-

Таблица 11.2