Приоритетные направления развития таможенного администрирования в современных условиях

Раздел //. Управление таможенными органами

Глава //. Управление развитием таможенных органов России

ленческих решений (рациональных, интуитивных, основанных на суждениях); • совершенствование на научной основе организации процесса

• управления (операций цслеполагания, информационной и ана­
литической работы, проектирования вариантов решения, выбо­
ра варианта действия, организационно-практической работы);

' * создание и развитие единой системы таможенной информации (разработка информационно-функциональной модели тамо­женной службы и системы управления таможенными органами, создание ведомственной системы классификаторов, разработка ^: унифицированной системы документов);

• разработка методов решения задач информатизации (опреде­
ление системы показателей эффективности деятельности тамо­
женных органов и критериев ее оценки, создание автоматизи­
рованных методик анализа, планирования, прогнозирования,
моделирования, оптимизации и принятия управленческих ре­
шений);

• развитие технологической платформы единой автоматизиро­
ванной информационной системы (ЕАИС) ГТК РФ (совершен­
ствование технологий и технических средств решения инфор­
мационно-справочных задач и задач автоматизации таможенных
процедур);

• разработка методов и средств разграничения доступа, обеспече­
ния защиты информации (разработка организационных, про­
граммных и технических средств защиты информации).

Цель развития в области таможенных технологийзаключается в соз­дании эффективной системы управления качеством технологий тамо­женных процедур.

Задачи развития:

• повышение стандартов контроля;

• активизация работы в области анализа таможенных рисков;

• усиление мер борьбы с контрафактной и пиратской продукцией;

• ужесточение контроля нарушений в области страны происхо­
ждения товаров;

• повышение эффективности электронной системы транзита
(ТМСТ5);

• разработка новой информационно-технологической стратегии
безбумажного документооборота и надежной системы обмена и
защиты информации;

• активизация взаимодействия между таможенными органами
и другими органами исполнительной власти (налоговая служба,
МВД, Пограничная служба ФСБ и т. д.);

• развитие «объединенных аудит модулей», в которых будет пред­
ставлена как Еврокомиссия, так и страны — члены ЕС;

• разработка положений о таможенных режимах, научно-методи­
ческой базы определения их оптимального состава, предостав­
ления льготных режимов и оценки бюджетной и экономической
эффективности их применения, а также оценки соответствия
применяемых режимов законодательным нормам;

• разработка положений по определению таможенной стоимости
в зависимости от применяемых таможенных режимов, разра­
ботка и постоянная актуализация комментариев к Таможенному
кодексу;

• упрощение и унификация таможенных процедур, требований
к таможенным документам и документам для целей таможенно­
го оформления и контроля;

• совершенствование методов контроля и усиление текущего та­
моженного контроля за выпущенными товарами;

• разработка единой технологии таможенного контроля, совер­
шенствование технологии таможенного оформления с учетом
повышения эффективности института таможенных брокеров,
создание института таможенных исполнителей;

• совершенствование на постоянной основе технических средств
таможенного контроля, применяемых таможенными органами
в современных условиях;

• формирование информационно-технологической сети для кон-
троля обоснованности принимаемых решений и согласование
ее функций с ЕАИС ГТК РФ, формирование новых и развитие
существующих баз данных в объеме, необходимом и достаточ-
ном для повышения эффективности выполнения таможенными
органами правоохранительной функции;

• повышение уровня компьютеризации и автоматизации тамо­
женных процедур, упрощение процедур статистической отчет­
ности; сокращение личных контактов персонала таможенных
органов с представителями участников ВЭД.

Цель развития в области таможенной инфраструктурысостоит в опти­мизации размещения объектов таможенной инфраструктуры для обе­спечения эффективного, бесперебойного и удобного для участников

Раздел П. Управление таможенными органами

Глава 11. Управление развитием таможенных органов России

ВЭД таможенного контроля и оформления товаров, связанных с ми­нимальными трансакционными издержками.

Задачи развития:

• разработка схемы оптимального размещения объектов тамо­
женной инфраструктуры с учетом перспективы расширения
Таможенного союза и положений Концепции государствен­
ной политики в сфере обустройства государственной границы
Российской Федерации, Транспортной стратегии Российской
Федерации до 2030 г., Стратегии развития железнодорожного
транспорта в Российской Федерации до 2030 г. и др.

• приведение существующей инфраструктуры таможенных ор-
ганов в соответствие с международными стандартами, а также

требованиями современных технологий таможенного контроля и таможенного оформления (в том числе оснащение пунктов

пропуска инспекционно-досмотровыми комплексами в объеме, необходимом и достаточном для осуществления таможенного оформления и контроля с максимальной эффективностью);

• разработка региональных программ развития, в том числе и ин­-
фраструктурного, в рамках государственно-частного партнерства
(ГЧП)коммерческих видов деятельности, включая: создание и
реконструкцию таможенно-логистических терминалов, складов
для хранения и обработки таможенных грузов, предприятий по
переработке товаров на таможенной территории, организацию
магазинов беспошлинной торговли и магазинов по продаже та­
моженных конфискатов, платных стоянок для автотранспорта и
бензозаправок, гостиниц и других предприятий сервиса;

• развертывание системы таможенного контроля за перемещени­-
ем объектов интеллектуальной собственности, радиоактивны­-
ми, делящимися материалами и опасными отходами, ведение
централизованного планомерного компьютерного учета оружия
и боеприпасов;

• совершенствование технической базы таможенных органов, ор­-
ганизация разработки, создания и эксплуатации необходимых
технических средств таможенного контроля, в том числе раз­-
вертывание системы инспекционно-досмотровых комплексов;

• переход на новые технологии строительного производства из
быстровозводимых конструкций с применением современного
энергосберегающего инженерного оборудования;

• осуществление мероприятий по совершенствованию управле­-
ния капитальным строительством в ФТСРоссии, создание вне-

домственной проектной организации, автоматизированной си­стемы проектирования, разработка типовых проектов;

• обеспечение размещения таможенных органов в помещениях,
являющихся федеральной собственностью.

Мировой опыт государственно-частного партнерства подтверждает реальность перспектив и экономическую эффективность осуществле­ния проектов на основе ГЧП (в том числе концессий) в транспортно-логистической сфере. В России эта форма сотрудничества одобрена на уровне Президента и Правительства как основа развития и модерниза­ции транегюртно-логистической инфраструктуры.

Целями участия таможенной службы от имени государства в госу­дарственно-частном партнерстве являются:

• реализация социально значимых проектов в сфере таможенного
дела и таможенной политики;

• привлечение частных инвестиций в экономику России;

• обеспечение эффективности использования имущества, нахо-­
дящегося в собственности государства (таможенной службы);

• повышение качества таможенных услуг.

В целях развития института государственно-частного партнерства в сфере ВЭД в первую очередь посредством развития таможенно-логистической и транспортной инфраструктур необходимо реализо­вать следующие мероприятия:

• разработать концепцию и стратегии государственно-частного
партнерства в сфере ВЭД;

• разработать программу инвестиций втаможенно-логистическую
инфраструктуру на среднесрочную перспективу;

• разработать нормативно-правовую базу для применения механиз­
мов государственно-частного партнерства в таможенной сфере;

• создать систему управления и организационно-экономический
механизм государственно-частного партнерства в транспортном
и таможенном секторах;

• определить сегменты таможенной инфраструктуры, для разви­-
тия которых целесообразно применение механизмов государст­-
венно-частного партнерства;

• обеспечить права и ответственность участников процесса госу­
дарственно-частного партнерства в природоохранных и экологи­
ческих аспектах реализации крупных проектов;

• создать систему информирования общества и обеспечения об­
суждения проектов, реализация которых осуществляется с при­
менением форм государственно-частного партнерства;

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 11. Управление развитием таможенных органов России

• разработать механизм распределения ресурсов, прав, обязан­
ностей, рисков и доходов при реализации проектов на основе
государственно-частного партнерства;

• разработать общие требования к выбору частного партнера, а так-
же условий государственно-частного партнерства;

• разработать требования к участникам конкурса на право заклю­
чения соглашения (в том числе концессионного);

• разработать требования к конкурсной документации и ключе­
вые критерии конкурса;

• разработать и ввести в действие стандартную документацию по
процедуре выбора частного партнера, распространить практи­
ку и рекомендации в области осуществления государственно-
частного партнерства в таможенной сфере.

Цель развития правоохранительной деятельности — совершенство­вание регулирования внешнеэкономической и таможенной деятель­ности на основе гармонизации таможенного законодательства с меж­дународными нормами права, российским законодательством, а также нормами таможенного законодательства сопредельных государств.

Задачи развития:

• продолжение упрощения и совершенствования законодатель­-
ства в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельно­
сти;

• юридическое обеспечение использования электронных методов
подачи информации;

• вовлечение участников ВЭД в процесс подготовки законода-­
тельства;

• публикация комментариев к законодательству, призванных
оказать помощь участникам ВЭД в правильной интерпретации
юридических актов.

Правоохранительная деятельность таможенных органов должна развиваться по следующим направлениям:

• совершенствование законодательной и нормативно-правовой
базы реализации государственной таможенной политики;

• правовое сопровождение развития системы государственных та­-
моженных услуг, ориентированных на повышение качества об­
служивания участников ВЭД;

• правовое сопровождение развития технологии таможеннойдея­-
тельности, создания и внедрения системы управлениякачеством
таможенного оформления и контроля;

• правовое сопровождение развития информационно-техниче­
ского обеспечения деятельности таможенных органов и систе­
мы управления рисками в сфере таможенной деятельности.

Цель развития в области международного сотрудничества состоит в повышении эффективности взаимодействия таможенной службы России с таможенными администрациями и другими государствен­ными институтами мирового сообщества, с одной стороны, и пред­ставителями бизнеса, участниками ВЭД — с другой, направленного на снижение трансакционных издержек торговли в мировом масштабе. Данное направление развития таможенных органов России, являю­щееся базой обеспечения национальных интересов Российской Фе­дерации в экономической сфере на международной арене, становится важнейшим в условиях развития международной торговли.

Ключевые задачи развития:

• активное участие в деятельности международных организаций
(ВТО, ГАТТ ВТО, Большой восьмерки, ЕврАзЭС и т. д.);

• координация процедур взаимодействия с международными ор­-
ганизациями и институтами;

• максимальное использование возможностей, полученных в ре­-
зультате подписания соглашений о таможенном сотрудничестве
с различными странами мира;

• расширение сети представительств Федеральной таможенной
службы за границей;

• укрепление инициативной роли таможенной службы России
в формировании Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и соз­-
дании его институциональной базы.

Цель развития в области кадрового обеспечения и социальной поли­тики:создание эффективного механизма формирования профессио­нального кадрового потенциала таможенной службы, способного успешно выполнять должностные обязанности, а также обеспечение реализации комплексной стратегии социально-экономического обе­спечения сотрудников таможенных органов.

Задачи развития:

• оптимизация структуры и штатной численности таможенных
органов;

• совершенствование системы комплектования кадров,соответ­-
ствующей современному статусу таможенных органов и ихроли
во внешнеэкономической деятельности;

Раздел //. Управление таможенными органами

• разработка и внедрение новых эффективных технологий про­-
фессионального образования таможенных кадров (мультиме-­
дийные технологии, модульные системы обучения, активные и
дистанционные методы обучения и т. п.);

. • создание современной правовой основы и мотивационных ме­ханизмов прохождения службы в таможенных органах;

• создание эффективной системы воспитательной работы с лич­-
ным составом, обеспечение благоприятных условий ее органи­-
зации и ресурсного обеспечения;

• обеспечение социальной защищенности и социальных гаран-­
тий сотрудникам таможенных органов и членам их семей;

• решение жилищных вопросов должностных лиц таможенных
органов посредством создания фонда служебного жилья и со­-
вершенствования механизма улучшения жилищных условий со­-
трудников.

Важнейшим направлением развития таможенной службы в новых институциональных условиях является совершенствование сервисной функции таможенных органов. Выделение в качестве приоритетной именно сервисной функции в деятельности государственных институ­тов диктуется объективной логикой мирового развития: постепенным переходом от индустриального общества к обществу услуг. Развитие сервисной функции таможенной службы, позиционирование ее места на рынке государственных услуг делает институт таможенной службы практически полезным для каждого гражданина, институтом «про­зрачным», легитимным, востребованным. В начале XXI в. поставлена общегосударственная задача организации таможенного регулирования и контроля в виде сервиса — то есть задача обеспечения высокого ка­чества и эффективности таможенных услуг при внешней их простоте, оперативности и надежности.

Реализацию Концепции развития таможенной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа в соответствии с этапностью социально-экономического развития страны и необхо­димостью последовательного осуществления мер государственного регулирования, направленных на решение накопившихся проблем, сдерживающих развитие таможенной службы России в новых инсти­туциональных условиях.

На первом этапе (до 2010 г.) необходимо осуществление мероприя­тий по строительству и развитию системы объектов таможенной ин­фраструктуры и транспортно-логистических терминалов, в том числе на основе использования возможностей института государственно-

Глава 11. Управление развитием таможенных органов России 257

частного партнерства. Завершение мероприятий по организации ра­боты таможенных органов на основе принципов «одно окно» и «одна остановка». Задействование механизма развития таможенной службы, учебное, научно-методическое и консультационно-внедренческое со­провождение, втом числе и на базе Российской таможенной академии. Сбор итоговой информации, предложений по совершенствованию и обновлению таможенных процессов, их обобщение и систематизация. Создание информационно-аналитической системы и банка тамо­женных технологий. Формирование программ развития таможенной службы на уровне ФТС России.

На втором этапе (2011-2020 гг.) — на основе разработки и реализа­ции межведомственных планов реализации Концепции развития та­моженных органов и других действующих и разрабатываемых в России Концепций (стратегий, планов) — целесообразно осуществить опти­мизацию системы таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. Большое внимание при этом необхо­димо уделять перманентному проведению антикоррупционной рабо­ты в таможенных органах.

Оперативное управление процессом развития таможенной службы России предполагается осуществлять в рамках регламентированного организационно-правового механизма.

Реализация Концепции предполагает соответствующее ресурсное обеспечение, планируемое и осуществляемое в рамках федеральных це­левых программ и ведомственных программ мероприятий, направлен­ных на создание благоприятных услови й для юридических и физических лиц при выполнении ими таможенных формальностей и позволяющих сократить трансакционные издержки за счет внедрения в деятельность таможенных органов универсальных международных принципов, за­крепленных в Киотской конвенции и Рамочных стандартах ВТО.

Вопросы финансового обеспечения реализации всех этапов разви­тия, а также задействование форм материального стимулирования и мотивации участников развитии решаются в рамках экономического механизма управления развитием.

Таким образом, обозначенный подход к развитию таможенной служ­бы и управлению таким процессом позволит реализовать принцип ре­шения задач, при котором каждое приоритетное направление рассма­тривается как составной элемент системного проекта, интегрируемого в целевую стратегию развития таможенной службы России.

Реализация Концепции и решение основных задач развития тамо­женной службы обеспечит:

Разды II. Управление таможенными органами

Глина //. Управление развитием таможенных органов России

• развитие внешнеэкономических связей России при упрощении
и ускорении таможенных процедур;

• повышение качества и сокращение времени обслуживания участ­
ников ВЭД, обеспечение точности расчетов с ними;

• сокращение трансакционных издержек участников ВЭД, госу­
дарства и таможенных органов;

• повышение конкурентоспособности национальной экономики,
оказание защиты и покровительства отечественным производи­
телям и экспортерам продукции;

• увеличение поступлений платежей в бюджет за счет более пол­
ного сбора налогов и пошлин, усиления борьбы с беспошлин­
ным ввозом товаров;

• внедрение информационных технологий, обеспечивающих для таможенных органов возможность интерактивного информаци-. онного обслуживания;

• формирование основных государственных информационных
ресурсов, характеризующих ключевые объекты государственно­
го управления, а также обеспечение доступа к ним на межведом-

: ственном уровне;

• защиту граждан Российской Федерации от импорта недоброкаче­
ственных и вредных товаров, экологически опасной продукции;

• пресечение деятельности организаций, занимающихся отмыва­
нием грязных денег, взыскание с виновников ущерба от неза­
конных операций в сфере ВЭД;

• укрепление сотрудничества таможенных органов с другими го­
сударственными службами, регулирующими ВЭД, с правоохра­
нительными органами, а также с таможенными органами других
стран, интенсификацию обмена информацией с ними.

11.3. МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

В основе процесса управления институционализацией в сфере тамо­женного дела лежит механизм¹ стратегического управления развитием

' Под механизмом стратегического управления в данном случае понимается совокуп­ность средств и методов управления, обеспечивающих и определяющих целенаправлен­ное движение системы и ее развитие в долгосрочном периоде.

таможенных органов, основанный на общем алгоритме стратегиче­ского управления,¹ объединяющем аналитическую и прогностическую деятельность, а также выбор соответствующей стратегии и разработку программ, планов развития.

Анализ среды является исходным элементом процесса стратеги­ческого управления: он обеспечивает базу для определения видения, миссии и целей организации, а также для выработки стратегии поведе­ния, позволяющей организации осуществить свою миссию и достичь поставленных целей.

Четкое формулирование стратегического видения² — необходимая предпосылка устойчивого развития и обеспечения стратегического пидерства в будущем. Видение необходимо для эффективного руко-иодства и принятия решений; оно ориентирует таможенную службу на будущее, определяет приоритетные потребности потребителей та­моженных услуг, перспективные направления развития таможенных органов, а также их долгосрочную конкурентную позицию.

Предлагаем следующую формулировку видения для таможенной 1'пужбы России: создание в XXI в. конкурентоспособной таможенной снужбы, осуществляющей эффективное таможенное администриро­вание, обеспечивающее цивилизованные условия для развития между­народной торговли в сочетании с эффективной защитой националь­ной безопасности и экономических интересов страны.

Миссия таможенной службы представляет собой качественно вы­раженную цель, которая преобразуется затем в систему долгосрочных и краткосрочных целей, отраженных в программах и планах. Миссия пможенной службы, сформулированная на основе институциональ­ною подхода, представлена на рис. 11.7.

На следующем этапе процесса управления развитием руководите-им высшего звена таможенной службы на основе анализа результатов мониторинга внешней институциональной среды и динамики вну-||к-нних процессов таможенных органов должны принимать решение ч целесообразности и перспективных направлениях институционали-мции, инициировать решения по разработке и внедрению новшеств,

' Алгоритм стратегического управления, как правило, включает следующие этапы: фор-мм|м>11лнис видения и миссии организации; постановка целей и задач; оценка и анализ мнгшней среды; управленческое обследование внутренней среды, направленное на вы-имнение сильных и слабых сторон организации; анализ стратегических альтернатив; вы-г><>|1 стратегии; реализация стратегии; оценка стратегии.

' Пиление (от англ. га;ол) — четкое представление менеджеров высшего звена конкрет­ной организации относительно того, какой вид данная организация должна иметь в бу­дущем и к какой позиции она должна стремиться.

Раздел П. Управление таможенными органами

1)ипш 11. Управление развитием таможенных органов России

упрощению и унификации различных процедур. При этом назначают­ся отдельные лица или группы работников, ответственных за опреде­ленные аспекты изменений.

В качестве инструментов анализа институциональной среды и про­ектирования концепции (стратегии) развития таможенных органов рассматривается соответствующая метотехнология, основные параме­тры которой представлены в следующей теме.

При осуществлении управления развитием во внимание должны приниматься различные уровни вмешательства в старую организа­ционно-функциональную среду (индивидуум, группа, подразделение, таможенная служба в целом и протекающие в ней процессы), а также многочисленные организационные параметры, такие как структура, процессы, используемые таможенные технологии и информационные технологии, организационная культура, рассматриваемая как модель основополагающих ценностей и принципов, разделяемых сотрудни­ками таможенных органов,' а также кадровый потенциал таможенной службы².

Рассмотрим основные элементы механизма стратегического управ­ления развитием таможенных органов. Таможенная служба как со­циально-экономический институт и как система представляет собой совокупность управляемой подсистемы (объекта управления) и управ­ляющей подсистемы (субъекта управления, располагающего соот-

' Как показывает практика, коренное изменение именно данного элемента на практике оказывается чрезвычайно трудным.

² Развитие кадрового потенциала возможно путем совершенствования систем отбора и обучения персонала, а также систем стимулирования и мотивационного управления персоналом, основанного на пересмотре и изменении норм поведения и взглядов со­трудников.

ветствующим механизмом управления). Под управлением развитием целесообразно понимать совокупность процессов, обеспечивающих перевод таможенной службы в новое состояние путем организации и реализации целенаправленных управляющих воздействий. Перевод системы в новое состояние необходимо осуществлять каждый раз, как тлько изменяются внешние или внутренние условия ее функциони­рования и перед системой возникают новые цели, в частности изме­няются требования к таможенным администрациям, предъявляемые международными организациями и институтами. Цели таможенной службы динамичны и обусловлены изменением внешних и внутрен­них институциональных условий, поэтому управление развитием та­моженных органов будет иметь непрерывный, циклический характер.

В таможенной службе управление осуществляется в замкнутом кон­туре посредством обратной связи выхода системы (результатов дея-к'льности) с входом (факторами, определяющими условия развития). Представленный механизм стратегического управления развитием объединяет концепцию, цели, критерии, функции, методы управле­ния. Место механизма в системе управления показано на рис. 11.8. Нее перечисленные элементы логически следуют из общей концепции развития объекта.

1} рамках существующего механизма развития предполагается суще­ствование некоторой идеальной базовой модели системы в будущем, необходимой для дальнейшего ее эффективного функционирования. )ю своего рода ограничения по функционированию данной системы и настоящее время. В процессе функционирования таможенных ор-I.тон в аналитическую подсистему поступает различная информация:

0 нагрузке на таможенные органы, о факторах, оказывающих влияние
па деятельность таможенных органов, о результатах их деятельности и
др. Аналитическая подсистема дает сигнал системе управления о теку­
щей ситуации в системе таможенных органов. В системе управления
функционированием принимается соответствующее решение, осно-
иапное на правиле: в старом механизме при таких сложившихся усло-
Ш1ЯХ выбирается оптимальный вариант осуществления деятельности.

Поскольку ключевые моменты развития (концепция, цели, идеи и т. п.) перманентно находятся в динамике, система таможенных орга­нов постоянно развивается в рамках определенного механизма разви-

1 ии. Это происходит в связи с тем, что по каналу, связывающему анали-
шческую подсистему и подсистему управления развитием, поступает
соответствующая информация, свидетельствующая о том, что система
таможенных органов в рамках старого механизма развития в услови-

Раздел II. Управление таможенными органами

Глат //. Управление развитием таможенных органов России

ях изменившихся показателей — нагрузки, деятельности, факторов — уже неэффективна или есть основания полагать, что ее эффективность снизится в ближайшей перспективе.

В этом случае запускается процесс формирования нового механизма развития: создается новая Концепция развития таможенных органов, программы развития, планы и пр. Далее, на фоне деятельности тамо­женных органов происходит реализация нового механизма развития, внедрение новой Концепции, а информация, поступающая по каналу, связывающему аналитическую подсистему и подсистему управления развитием, позволяет делать выводы о том, насколько данная Концеп­ция (программа) и меры, принимаемые для ее реализации в данный конкретный момент, совпадают. По указанному каналу осуществляет­ся мониторинг состояния системы таможенных органов при реализа­ции Концепции и программы развития таможенных органов.

В случае если на фоне функционирования таможенных органов при одновременной реализации определенной принятой Концепции разви-

тия появляются новые факторы, на которые система ранее не редгиро-нала, появляется и начинает функционировать третий канал, связыва­ющий информационно-аналитическую систему и механизм развития. Следовательно, целесообразно запускать весь механизм развития — сформулировать новую Концепцию, цели, критерии, функции, мето­ды, программы. Данным механизмом также необходимо управлять, что п осуществляет система управления развитием. Указанное формулиро­вание будет происходить на фоне функционирования, на фоне реали­зации старой Концепции, что в конечном итоге приведет к появлению новой Концепции. Учитывая эволюционный характер системы, такое развитие будет происходить постоянно. Следовательно, управление развитием, в таком случае, — это итерационный процесс.

Таким образом, управление функционированием таможенных орга­нов идет в рамках сложившегося старого механизма развития. Систе­ма управления развитием, в рамках сложившейся новой Концепции (программы развития), отслеживает выполнение достижения целей Концепции (программы) по своему каналу. Механизм стратегического управления развитием включает в себя механизм развития и систему управления функционированием.

Связь элементов механизма обеспечивается посредством обмена информацией по определенным каналам. Информационный канал, связывающий механизм развития с подсистемой управления функци­онированием, предназначен для оперативного принятия решений по реальному функционированию, для решения тактических задач. Ин­формационный канал, связывающий механизм развития с подсисте­мой управления развитием, предназначен для обмена информацией, необходимой для осознания того, насколько принятый и существую­щий механизм развития реализован и какие существуют проблемы м его реализации и т. д.

Для разработки концепции управления процессом развития тамо­женных органов России важным представляется выделить ключевые параметры их институционализации, на которые необходимо направ­лять управляющие воздействия со стороны субъекта управления. Они выявляются входе проведения анализа результатов мониторинга тамо­женной деятельности и институциональной среды ее функционирова­ния и представляются в качестве констант «матрицы институционали-мции». Основная задача управления институциональным развитием таможенных органов состоит в следующем: на основе зарождающихся сегодня реальных тенденций, которые в перспективе могут стать до­минирующими, необходимо представить основные контуры таможен-

Раздел //. Управление таможенными органами

1)шва II. Управление развитием таможенных органов России

ной службы как социально-экономического института государства, адекватные новым институциональным условиям, а также стратегиче­ским изменениям в обществе, государстве и в мире в целом.

В качестве инструмента управления институциональным развитием таможенных органов предлагается использовать матрицу изменений, разработанную Милгромом и Робертсом¹. При построении «матрицы институционализации» целесообразно взять за основу идеи о струк­турных компонентах и функциях института П. Бергера, Т. Веблена, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса, а также родовые признаки института по типологии А. И. Пригожина (устойчивая социальная целостность с ре­гламентированным поведением людей, действующая для достижения цели; наличие основных функций; наличие ресурсов; наличие суб­культуры и т. д.).

В зависимости от целей анализа и реформирования в качестве клю­чевых элементов «матрицы институционализации» могут выступать: миссия таможенной службы, стратегические цели, тактические задачи (выраженные через систему показателей); принципы функционирова­ния таможенной службы как института государства; основные функ­ции; технологии, применяемые при осуществлении функций; органи­зационная структура; система и методы управления; социальные роли и статусы, персонал, штатная численность; организационная культу­ра, ценностные ориентации; система запретов и императивов. Выбор указанного инструмента обусловлен, прежде всего, его широкими воз­можностями по осуществлению анализа, контроля и процедуры вы­бора развития таможенных органов в новых институциональных усло­виях, тем самым делая этот процесс управляемым.

Структурные элементы «матрицы институционализации» позволя­ют одновременно исследовать и анализировать:

• таможенную службу как социально-экономический институт
государства с точки зрения феноменологии (описание таможен-­
ной службы как системы, состоящей из различных институцио-­
нальных подсистем) — срез системы в определенный момент

времени;

• эволюцию таможенной службы как института, посредством со­
поставления динамики и характера изменения ее структурных
элементов (описание параметров изменения таможенной службы
как системы и факторов, обеспечивающих эти изменения), что

¹ МН%гот Р., ЯоЬепз У. Ргеда1юп, гери(а(юп, ат) етгу с1е1еггепсе // ,1оигпа1 оГ Есопогтс ТЬеогу. - 1982. - Уо1. 27.

позволяет прогнозировать развитие таможенных органов в кон­кретных институциональных условиях в стратегической перспек­тиве — эволюция среза в течение определенного периода. Таким образом, специальный анализ динамики констант «матри­цы институционализации» позволяет: исследовать факторы и детер­минанты функционирования таможенных органов; определять спе­цифику и закономерности их развития; выявлять доминирующие тенденции институционализации таможенной службы как социально-экономического института государства на протяжении ряда этапов ее развития; формулировать основные рекомендации по управлению процессом развития таможенных органов в новых институциональ­ных условиях, которые могут стать основой для разработки и реализа­ции стратегии развития таможенной службы России в XXI в.

Предлагаемый подход управления развитием предполагает поэтап­ное проведение институциональных изменений в таможенных органах путем изучения существующих проблем, разрывов в развитии и путей их предотвращения, а также постепенного совершенствования вну­тренних и внешних таможенных процессов. Этот подход нашел отра­жение в системе всеобщего управления качеством (ТС}М). Однако, как показывает практика, некоторые типы изменений могут не принести желаемого результата или привести к краху, если они произведены ча­стично, несвоевременно или очень медленно. Существующие инстру­ментальные средства часто оказываются неадекватными в ситуациях, когда речь идет о необходимости радикальной перемены, особенно если вопрос касается формирования или реформирования системы стратегического управления развитием конкретной организации.

Следует отметить, что любое осуществление изменений, как прави-1К), сопряжено с трудностями, так как неизбежно возникает сопротив-иение изменениям. Зачастую это связано с тем, что при проведении реорганизации агентами изменений не до конца учитываются взаи­мосвязи между технологией, практикой, стратегией и институцио­нальной средой. В этом случае возможна ситуация, когда разработка новых таможенных услуг, внедрение новых информационных и тамо­женных технологий, изменение стратегии и технологий принятия ре­шения или системы коммуникаций рассматриваются изолированно, Ю1 да как реализация любого из перечисленных действий затрагивает многочисленные аспекты институциональной организации таможен­ной службы. В настоящее время необходимо признание руководите-ними высшего звена решающей роли взаимозависимости различных шементов таможенной службы как института (констант «матрицы

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава II. Управление развитием таможенных органов России

институционализации») и таможенных процессов, а также ее воздей­ствия на конечный результат, что требует использования принципи­ально новых методов и инструментов анализа.

Полагаем, что в новых сформировавшихся институциональных условиях руководству Федеральной таможенной службы целесообраз­но решить вопрос о разработке соответствующей стратегии развития, принимающей во внимание и координирующей в процессе развития взаимодействие всех компонентов системы таможенных органов.

При этом не следует недооценивать значение таких институциональ­ных факторов, как: идеалы, ценности, философия, принципы и куль­тура организации, поскольку они являются системообразующим эле­ментом, оказывающим мультипликативный эффект при проведении различного рода трансформаций в таможенных органах. Эффективное функционирование и развитие организации достигается лишь в том случае, если сложилась ситуация, характеризующаяся полным соответ­ствием идеологии, философии, целей, задач, принципов, норм, страте­гии и культуры данной организации.

Применение инструмента управления развитием позволит руко­водителям таможенной службы не только разрешить дилемму пре­емственности радикального или постепенного процесса институцио­нального преобразования, но и осуществлять эффективное управление непрерывным процессом развития таможенных органов, обеспечивать устойчивость этого процесса, следствием чего будет совершенствова­ние таможенных процессов, повышение качества предоставляемых таможенных услуг и таможенного администрирования в целом.

«Матрица институционализации» (далее матрица) — это способ идентифицировать связи между определенными константами матри­цы. Матрица представляет собой графическое отражение и закрепле­ние вмешательства во взаимосвязи между структурными элементами системы таможенных органов (включая детализацию таможенных про­цессов), что позволяет экспертам выявлять эффект синергии от такой взаимосвязи и взаимодействия. Обладая такими знаниями, руководи­тели и эксперты, принимающие участие в осуществлении преобразо­ваний, получают возможность использовать интуитивные принципы, чтобы искать средства и инструменты для осуществления более гладко­го, оптимального с точки зрения затрат и ресурсов перехода компании из одного институционального состояния в другое.

На матрице графи чески изображают константы таможен ной службы или другие подлежащие изменению параметры системы таможенных органов (выявленные в ходе применения метода экспертных оценок¹)

н совокупности с обозначением их влияния на эффективность данной системы. Константы, имеющие большое значение для организации н настоящее время и в перспективе, подлежат обязательной оценке по установленной шкале. Матрица позволяет проводить анализ взаимо­действия между этими константами и выявлять латентные трудности при переходе от существующей группы констант к желаемому набору характеристик. Структура «матрицы институционализации» объеди­няет несколько элементов: три базовые матрицы и поле оценок. Ба-Ю11ые матрицы содержат (1) — текущий набор институциональных характеристик (констант), (2) — желаемый набор, и (3) — переходное состояние, которое соединяет (1) и (2). Алгоритм применения матри­цы отображен на рис. 11.9 и предполагает выполнение четырех этапов.

Этап 1 — Идентификация «критических» констант.Прежде чем при­ступить к использованию в управлении развитием предлагаемого ин­струмента — «матрицы институционализации», необходимо опреде­лить список существующих целей, наиболее важных характеристик таможенной службы как института с точки зрения выполнения ее мис­сии и поставленных задач. Для этого применяются методы экспертных оценок: проводится анализ внешней и внутренней институциональ­ной среды, осуществляется мониторинг рынка государственных услуг, исследование потенциала таможенных органов, а также поведения потребителей таможенных услуг. Выявленные константы и параметры пнем разбиваются на составные части с учетом последовательности осуществления предполагаемых изменений (например, препятстви­ем для эффективного оказания таможенных услуг являются следую­щие параметры в таможенном процессе «таможенное оформление»: недостаточная техническая оснащенность пунктов пропуска, ренто-ориентированное поведение должностных лиц таможенных органов (проявление коррупции), низкая квалификация сотрудников, несо-иершенное программное обеспечение и т. д.). На следующем этапе со­ставляется второй список, в котором описываются желаемые, соглас­но установленным целям развития характеристики (описание этих характеристик может содержать формулировки элементов «от против­ною», т. е. содержать указание на те проблемы и разрывы, которые не­обходимо устранить).

Этап 2 — Определение связей и характера взаимодействий.После опи­сания существующих институциональных характеристик — констант

¹ В основумогут быть положены методы: Дельфи, мозгового штурма, девятимерной ли­нейки,мирных сравнений ит. д.

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава II. Управление развитием таможенных органов России

создается горизонтальная треугольная базовая матрица (I), позволяю­щая выявить наличие взаимосвязей и определить их характер, иденти­фицировать дополняющие и дисфункционирующие константы.¹ Тре­угольная матрица объединяет все институциональные характеристики в базовую матрицу взаимодействия и в точке их «пересечения» знак «+» обозначает, что они являются дополняющими, а знак «—» — что они являются дисфункционирующими. Аналогично строится верти­кальная базовая матрица (2) для планируемого набора констант.

Этап 3— Определение переходных взаимодействий.На третьем этапе строится базовая матрица переходного состояния (3), объединяющая горизонтальную и вертикальную матрицы. Базовая матрица переход­ного состояния помогает определить степень трудности перехода от существующего состояния системы к желаемому (требуемому) состоя­нию. Практическое значение третьей матрицы состоит в том, что она показывает характер взаимодействия существующих и перспективных констант в процессе перехода от существующих параметров систе­мы — к новым. Как видно на рис. 11.9, большинство гипотетически предполагаемых переходов от существующих констант к желаемым характеристикам противоречат друг другу.

Устранение таких возникающих противоречий предполагает до­полнительные затраты, которые должны быть учтены при разработке стратегии развития таможенных органов, разработки программ и пла­нов внедрении изменений.

Этап 4 — Экспертная оценка процесса институционализации.Важную роль при использовании предлагаемой матрицы играет оценка суще­ствующих и внедряемых институциональных характеристик экспер­тами, инициаторами и организаторами процесса изменений. Каждая константа оценивается экспертами, составляющими матрицу, по спе­циальной шкале (табл. 11.3).

На основе экспертных оценок формируются программа и соответ­ствующий план реализации предложенных изменений с учетом ком­плекса мер по устранению выявленных противоречий и усилению по­ложительных эффектов.

Практическая значимость применения матрицы институционали­зации в управлении развитием таможенных органов состоит в том, что она является полезным инструментом, который дает ответы на такие важные вопросы, как: выполнимость изменений, последовательность

¹ Дополняющие институциональные характеристики улучшают друг друга, а дисфунк­ционирующие — создают помехи в эффективном функционировании и развитии ин­ститута, выполнении им своих функций.

выполнения изменений, решение вопросов синергетического пози­ционирования, скорость и характер изменений, оценка изменений жепертами и организаторами данного процесса. Подведение резуль­татов позиционирования констант на матрице институционализации позволит обеспечить руководство высшего звена информацией, явля­ющейся стартовой для осуществления преобразований и определения направлений дальнейшего развития таможенных органов.

Считаем целесообразным кратко обозначить ключевые методиче­ские рекомендации по применению «матрицы институционализации» и подведению итогов ее реализации на практике. Анализ полученных результатов целесообразно начинать собщей оценки выполнимости

Раздел П. Управление таможенными органами

изменений. Если существующая в настоящий момент система инсти­туциональных констант устойчива (существующие константы усили­вают друг друга, установлено их положительное влияние, эксперты высоко оценивают значимость этих констант), осуществить переход к новой системе будет довольно трудно.

Таблица 11.3 Шкала значимости институциональных констант, оцениваемой экспертами

Глава И. Управление развитием таможенных органов России____________ 271

пильного состояния организации. Однако изменения нужно проводить весьма осторожно, поскольку усиление потенциально неэффективной константы создает систему, менее поддающуюся изменениям.

Таким образом, в основе предлагаемого механизма стратегическо­го управления развитием таможенных органов лежит общий алгоритм стратегического управления, который, однако, требует некоторого пе­реосмысления с учетом новых институциональных условий развития таможенных органов и тщательной доработки используемого методи­ческого инструментария, основанного на применении новых совре­менных инструментов аналитической и прогностической деятельно­сти. Такой подход, в конечном итоге, позволит осуществлять выбор оптимального с точки зрения затрат пути развития таможенных орга­нов, определять перспективные направления институционализации таможенной службы, а также внедрять адекватные стратегии развития и реализовывать их посредством разработки и реализации программ и планов развития.

Если планируемое качественно новое состояние таможенных орга­нов имеет много отрицательных взаимосвязей, следует пересмотреть их необходимость, при этом обращая внимание на характер и направ­ленность предполагаемых изменений. В случае если планируемая си­стема имеет небольшое количество взаимодействий, существует лишь небольшая вероятность того, что компоненты новой системы будут сильно взаимосвязаны. Следовательно, перед руководителями тамо­женных органов (экспертами, организаторами изменений) снова воз­никнет серьезный вопрос о целесообразности внедрения намеченных преобразований.

Рассматривая вопрос о последовательности проведения изменений также необходимо помнить, что наиболее легко устраняемые про­блемные характеристики констант — те, которые противоречат суще­ствующей институциональной среде. Если сложившаяся в определен­ный момент времени устойчивая система имеет мало противоречащих друг другу констант, то процесс осуществления управления развитием целесообразно начинать с изменения констант, не имеющих усили­вающего эффекта на другие. Проще и быстрее происходит внедрение элементов, дополняющих уже существующие константы. Такие кон­станты могут служить мостом для достижения желаемого институцио-

ГЛАВА

МЕТАТЕХНОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России

и государственного управления, сфер внешнеэкономической деятель­ности России и мировой торговли.

В современном мире крайне существенным становится также фак­тор глобализации мировых процессов, отличающийся всеобъемлю­щим и всепроникающим характером.

Определяющими условиями возникновения проблем в системе та­моженных органов при действующих или прогнозируемых факторах являются их потенциальные возможности и способность гибко реаги­ровать на различного рода изменения, возникающие как внутри самой системы, так и в окружении — во внешней среде.

Схема структурирования факторов и проблем, характеризующих процессы функционирования и развития системы таможенного адми­нистрирования, представлена на рис. 12.1.

12.1. ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Проблемы развития института¹ таможенной службы, как и любой другой большой сложной социально-экономической системы, опре­деляются генеральной совокупностью факторов² развития, их согласо­ванностью и направленностью.

Действенная совокупность факторов формируется как следствие «рассогласования» в процессах эволюции систем таможенных органон

¹ При изложении лекционных материалов, нами широко используются понятия инсти тут, организация, процесс, система. В определенном контексте их можно рассматривать как синонимы и, если не требуются дополнительные уточнения и смысловые акценты, то таможенное администрирование будет представлять собой институт, организацию, процесс, систему. В дальнейшем каждый термин будет определен и получит самостои тельное значение.

² Фактор (отлат./ас/ог — делающий, производящий) — причина, движущая сила какою либо процесса, определяющая его характер или черты; деятельная сила какого-либо про цесса, явления. В нашем случае факторы — причины, деятельные силы, определяющие условия, необходимость и направления развития таможенного администрирования.

В идеальных условиях, как это видно из рисунка, процессы эволю­ции каждой из систем-сфер должны быть целенаправленны (прогрес­сивны), согласованы (синхронизированы) и устойчивы. В результате » таком же соотношении будет находиться и вся генеральная совокуп­ность факторов, определяющих собственно таможенные проблемы и их решения.

Однако в реальных условиях такая «идиллия» не достижима. Любая из представленных систем-сфер порождает множество факторов до-

статочно сложной конфигурации. В самом общем случае — это набор слабо структурированных экономических, политических, социаль­ных, технологических, информационно-технических и других факто­ров. Такие факторы характеризуются различной направленностью и различимой физической природой; все они находятся в определенных связях и взаимозависимостях. При этом генеральная совокупность факторов складывается и существует во времени: периодически или постоянно, детерминированно или случайным образом изменяется как по составу, так и по структуре.

Именно такие факторы, действуя на систему таможенных органов, вызывают появление в ней различного рода проблем. Как правило, действующие факторы и возникающие проблемы напрямую связаны с достижением целей функционирования или развития системы. По сути, речь идет о динамическом или ситуационном факторном про­странстве. Возникновение новых факторов, действующих на систему, различное сочетание действующих и вновь возникающих факторов, случайный характер их возникновения и действия — все это опреде­ляет структуру и параметры ситуационного пространства, в котором создается и функционирует система, принимаются решения по управ­лению и развитию.

В самом широком случае для устойчивого достижения целей тамо­женного дела в динамическом факторном пространстве требуется ре­шить три вида проблем, включая:

• проблемы функционирования, возникающие или прогнозируе­
мые в существующей системе;

• проблемы развития — формирования качественно новой систе­
мы таможенного дела;

• проблемы теоретико-методологического характера.
Проблемы функционирования — это проблемы адаптации системы та­
моженных органов к действующим или новым факторам, не препят­
ствующим достижению ее целей, но требующим осуществления струк­
турной, функциональной или ресурсной оптимизации.¹ По сути — это
комплекс проблем операционного характера, решаемых на тактиче­
ском и оперативном уровнях управления. При этом предполагается,
что у системы имеется необходимый ресурс и механизмы адаптации
для адекватной реакции на возникающие факторы. Отсутствие первого

¹ В данном контексте речь не идет о строгом решении задачи оптимизации. С учетом социально-экономического характера системы идет поиск субоптимальных, рацио­нальных, результативных и т. п. решений.

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России 275

(ресурса) или второго (механизма) всегда ведет к появлению проблемы развития.

Формирование новой системы таможенного дела связано с решением комплекса следующих основных проблем."

• проблем мониторинга и системного анализа условий и процесса
таможенной организации (включает идентификацию и оценку
генеральной совокупности факторов развития, анализ суще­
ствующей системы таможенной службы);

• проблем формирования видения и ситуационного моделиро­
вания будущей системы (включает разработку основных идей,
альтернативных концепций и ситуационных моделей системы);

• проблем постановки целей, разработки альтернативных стра­
тегий, выбора приемлемой альтернативы и разработки соответ­
ствующей программы развития системы;

• проблем проектирования и внедрения системы.

Проблемы теоретико-методологического характера связаны с поста­новкой перечисленных проблем как основным видом деятельности руководителей таможенных органов. Однако качество принимаемых решений определяется не только профессиональными способностями руководителя, но и наличием адекватного теоретико-методологического > инструментария для их решения или научно-методического обеспече­ния управления.

Общая структура проблем системы таможенного дела представлена на рис. 12.2.

Подводя итог, можно сказать, что представленные проблемы в це­пом составляют комплекс проблем развития. И их решение актуально не только для создания качественной, высокоэффективной системы ьчможенных органов, но и для обеспечения ее целостности и конку­рентоспособности в сфере государственного управления, таможенных услуг.

Процесс разработки и внедрения новой системы таможенной орга­низации — это процесс решения соответствующих проблем развития. Практически он состоит из пяти взаимосвязанных управленческих ханов:

1) формирование научно-методического обеспечения развития;

2) мониторинг и системный анализ факторов развития и существу­
ющей системы таможенного администрирования;

3) формирование видения и ситуационное моделирование буду­
щей системы;

Раздел III. Управление таможенными органами

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России

^; 4) постановка глобальных целей, разработка стратегии и программ развития системы;

5) проектирование, внедрение и оценка системы.

Каждый этап может быть соотнесен с отдельной задачей управления развитием системы таможенных органов. Схематично такой процесс представлен на рис. 12.3. Все вместе пять этапов-задач составляют процесс ситуационного стратегического управления.

Важно заметить, что термин ситуационное управление чаще упо­требляется при решении задач оперативного управления.¹ В нашем же случае рассматриваются ситуации, в которых факторы, воздействуя на систему таможенных органов, вызывают в ней проблемы по со­хранению ее целостности, по достижению ее целей, по решению за­дач развития. Соответственно, речь идет о ситуационном управлении системой в целом, о ситуационном моделировании, о ситуационном стратегическом управлении.

¹ Вот пример одного из таких определений. Ситуационное управление — это оператив­ное управление, заключающееся в принятии управленческих решений по мере возник­новения проблемных ситуаций в деятельности организации.

Рассматриваемые ситуации порождают типичные системные про­блемы, которые возникают в процессе таможенной организации. Та­кие проблемы требуют анализа различных вариантов стратегических действий, ситуационного моделирования направлений развития си­стемы таможенных органов, практических решений по стратегии и программам развития. Исследование таможенного дела в таких ситуа­циях требует применения инструментов системного анализа, ситуаци­онного и стратегического управления.

В данном случае, под ситуационным стратегическим управлением будем понимать процесс принятия системных решений в различных ситуационных условиях развития системы таможенных органов. Ва­риативный характер условий развития влечет за собой решение задач стратегического управления для каждой возможной ситуации, при эт