Правовое положение политических партий

Юридическое понятие политической партии. Как известно, в обществе наряду с классами, помимо и внутри них существует множество различных профессиональных, региональных, половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Да и сам человек выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей в обществе, обусловленных его социальными, профессиональными, культурными и иными данными, в связи с чем он может одновременно примыкать к самым разным общественным объединениям.

Юридические процедуры при создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данного государства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве — например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишь граждане данной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-летнего возраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии (Кабо-Верде).

Во многих государствах членами партии не могут быть военнослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работу в такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо не состоит в какой-либо партии (Болгария). В пост тоталитарных странах действуют также конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению в партию.

В странах тоталитарного социализма, напротив, считается, что государственные служащие, особенно высокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранных дел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотя юридической обязанности такого рода не существует. Обязательное членство в правящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных странах с авторитарными режимами (например, в Индонезии).

В подавляющем большинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: в партию принимаются по заявлению вступающего (нередко — устному). В некоторых партиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись в партию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знают фиксированного членства — членами считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членские билеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. Членами Лейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации (они составляют большинство членского состава партии), коллективные члены есть в Институционно-революционной (правящей) партии Мексики.

Для создания партии созывается учредительное собрание. Оно правомочно, если на нем присутствует установленное законом число граждан, имеющих право быть членами партии (например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должны создать учредительную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), которая проводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям и руководителям партии предъявляются дополнительные требования. Например, в Бенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногда такие требования установлены только по отношению к натурализованным гражданам (Ангола).

В странах, где давно существует многопартийная система, законы не содержат положений о порядке создания партий.

В отдельных государствах объявить себя партией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может один гражданин при поддержке еще одного избирателя (например, супруга или супруги).

На учредительном собрании избирают председателя и секретаря, составляется учредительный протокол о создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии, ее программный документ (возможен краткий документ о целях партии).

Во многих странах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могут проводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе политического характера, принимать партийные решения; партия является легальной. Но такая партия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партии кандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д.

В некоторых странах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательной государственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическим лицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр) — особый список политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партия может действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядок создания партии.

Регистрация политических партий возлагается на разные органы государства: министерство юстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы (Болгария), верховный народный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию (Мексика).

Для регистрации обычно требуется представить следующие документы: подписанное руководителями партии заявление, которое должно содержать название, цель, девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указанием присутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя и секретаря собрания; список руководителей партии с указанием их профессии, адресов, номеров телефонов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата); несколько копий устава партии, программного документа или документа о целях партии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплате государственной пошлины.

Однопартийная система тоже может иметь и фактический, и юридический характер. Фактическая однопартийность существовала во многих странах тоталитарного социализма (хотя в некоторых из них было по нескольку партий).

При однопартийности создание других партий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их было невозможно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная деятельность и влекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящее время на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где действует одна, марксистско-ленинская партия.

В отличие от фактически сложившейся однопартийности юридическая однопартийность устанавливается конституцией или законом: разрешается лишь правящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать только нелегально). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танзании и многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условиях тоталитарных режимов.

Наконец, возможна «беспартийная система». В ряде мусульманских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы — мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из них действуют также подпольные политические организации. Все партии были запрещены королевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартийной панчаятской демократии», но на деле они существовали и даже более или менее открыто проводили свои собрания. Таким образом, в законодательстве зарубежных стран существуют однопартийные, двухпартийные, многопартийные и беспартийные системы.

Политические партии, как правило, сотрудничают с иными общественными объединениями. Социально-экономические, социально-культурные и иные объединения граждан (организации, ассоциации) в обществе чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзы рабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей, культурные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организации, экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д.

В ряде государств в форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные, крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии — кастовые общества (во многих государствах они запрещены законом).

Как уже отмечалось, в одних странах социально-экономические и культурные объединения, особенно массовые, участвуют в политической жизни, в частности выдвигают кандидатов на выборах, в других это запрещено, хотя на деле иногда проводятся забастовки с политическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые не участвуют, да и по своему характеру не могут участвовать в политической жизни (союзы филателистов, коллекционирующих почтовые марки, или объединения сексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовывали «партии» с требованиями сексуальной свободы, и др.).

Социально-экономические и культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, однако они могут заниматься предпринимательской, торговой деятельностью для обеспечения своих нужд.

В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачей овладение государственным руководством обществом (исключение составила, например, деятельность польских свободных профсоюзов «Солидарность»). Основная цель таких организаций — удовлетворение и защита социальных, профессиональных, экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи, некоторые массовые объединения оказывают давление на государственную власть, в том числе путем организации демонстраций, забастовок. Такие объединения обычно называют заинтересованными группами или группами давления.

Социально-экономические и культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играют неодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую систему общества, дополняя ее, другие, не входя в нее, развивают в обществе институты общественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельность государственных структур в социальной и культурной областях, участвуют в подготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев становятся инструментами для проведения государственной политики (особенно это относится к тоталитарным режимам).

Правовой статус и виды объединений социально-экономического и культурного характера. Как отмечалось, создание всех общественных ассоциаций осуществляется на основе конституционного права на объединение. Кроме того, в большинстве стран действуют специальные законы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся извлечением прибыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего о профсоюзах. Созданные ассоциации, как правило, подлежат регистрации, но иногда (преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотя профсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения — почти никогда. Как устанавливает испанское законодательство, цель регистрации — придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. С регистрацией связаны, как отмечалось, права юридического лица, но некоторые объединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают попытки их организаторов зарегистрировать крайне правые объединения). К ассоциациям относятся те же запреты, что и к партиям: запрещены тайные и военные формирования, объединения на расистской основе, проповедующие насилие, преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную, религиозную вражду, и т.д. В Иране характер объединения не должен противоречить исламским ценностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации за пределами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным, иным непартийным объединениям запрещено заниматься политикой: это дело партий.

В общественных организациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но в некоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюза. Это сделано, в частности, для того, чтобы они не участвовали в забастовках. Законодательство обычно устанавливает требования к содержанию уставов организаций: перечисляются вопросы, которые должны в них содержаться, предусматривается порядок роспуска общественных организаций (как правило, по суду). В редких случаях устанавливается обязательная идеология, которой должны руководствоваться все общественные объединения.

Классификация общественных объединений (иных, чем партии) довольно сложна из-за их многообразия. В наиболее общем виде принято различать организации, движения и учреждения общественной самодеятельности. Организации (например, профсоюзы) обычно имеют точно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав. Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членами являются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальными членами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь или не иметь свой устав (последнее — чаще), может обладать особыми руководящими органами, но иногда его руководством являются органы входящего в него объединения или орган, формируемый на паритетных (равных) началах из представителей нескольких организаций-членов. Примером такого более или менее оформленного общегосударственного движения были народные, национальные, отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтов входили все партии и массовые общественные организации. Руководящей силой фронта была коммунистическая партия. В настоящее время таким объединением является в капиталистической ив значительной мере авторитарной Сирии Патриотический фронт, который возглавляет партия Баас (Партия арабского социалистического возрождения). Форму менее организованных временных движений имеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций. Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращение испытаний атомного оружия и др.

Учреждения общественной самодеятельности носят лишь локальный характер. В них нет членства, уставов. К их числу относятся создаваемые гражданами родительские комитеты в школах, уличные и квартальные комитеты, комитеты микрорайонов и т.д.

Организации (учреждения) общественного самоуправления создаются обычно в государствах тоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Их положение не регулируется конституциями (например, в конституции Китая есть только упоминания о них), оно регулируется законами о местных органах государственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций, органов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталах городов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления. Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. При них иногда имеются канцелярии, которые содержатся на средства низовых органов местного самоуправления.

Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеют властных полномочий. Они разрешают мелкие споры между гражданами, выступают как представители квартала, деревни, руководят местными инициативами по благоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т.д.

Как уже говорилось, наибольшими возможностями давления на государственную власть располагают массовые общественные организации. Это прежде всего профсоюзы — объединения рабочих и служащих для защиты своих социально-экономических интересов (улучшения условий труда, повышения заработной платы и т.д.). От государственной власти они требуют принятия законодательства, которое отвечало бы их интересам. В большинстве стран в профсоюзах состоит меньшинство рабочих и служащих (в Великобритании — около трети, в США — менее четверти, в Кении — менее десятой части, в Индии — около 5%). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющее большинство работников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этой организации расценивается властями отрицательно.

Профсоюзы строятся по-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципу единства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеются несколько профсоюзных организаций. По такой системе строится часть профсоюзов в Великобритании, США, Австралии. Эта система, восходящая в какой-то мере к традициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в их конфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховых объединяют рабочих и служащих по принципу единства производства: все работники данного предприятия, учреждения входят в один отраслевой профсоюз, например профсоюз работников железнодорожного транспорта, высшей школы и т.д.

В ряде стран (Германия, Италия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональные профсоюзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признаку единства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влиянием клерикальных партий.

Предпринимательские союзы объединяют предпринимателей, работодателей. Существует три основных вида предпринимательских организаций: торгово-промышленные палаты, ассоциации предпринимателей (отраслевые и национальные — общегосударственные), союзы работодателей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначала по территориальному признаку (по месту расположения предприятий), а затем — в отраслевом и общегосударственном масштабе.

В Великобритании, США, некоторых других странах участие предпринимателей в деятельности торгово-промышленных палат является добровольным, но во многих странах Европы оно обязательно, в частности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторые публично-правовые функции, возложенные на них законом: выдают свидетельства о происхождении товаров, регистрируют торговые марки, осуществляют арбитраж по торговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют предпринимателей одной отрасли хозяйства независимо от места расположения предприятий. Национальные ассоциации промышленников и торговцев (Национальная ассоциация промышленников США, Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощными союзами капитала и оказывают огромное влияние на законодательную! деятельность и деятельность правительства (особенно по экономическим вопросам). Союзы работодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия, Скандинавские государства) специально для защиты своих интересов в сфере трудовых отношений. Эти организации, в частности, выступают в качестве стороны при заключении договоров с отраслевыми профсоюзами.

Предпринимательские организации активно финансируют различные политические партии (например, в США — обе наиболее влиятельные партии, чтобы не проиграть при любом исходе выборов), их представители участвуют в работе различных совещательных органов при правительстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересы представляют группы лоббистов, так называемые парламентские агентства, контактные бюро.

Крестьянские (аграрные) союзы объединяют обычно не только крестьян, но и всех производителей сельскохозяйственной продукции. Они выступают за повышение цен на сельскохозяйственную продукцию, ограничение зарубежного продовольственного импорта (иногда фермеры устраивают даже в этих целях «походы на столицу» или перегораживают грузовиками дороги), за субсидии сельскому хозяйству. Крестьянскими организациями являются также союзы кооператоров (преимущественно потребительских и сбытовых кооперативов). Однако их давление на государственную власть менее действенно, в частности в силу распыленности крестьянских хозяйств, худшей организованности крестьян. В европейских странах они имеют общегосударственные организации, но в подавляющем большинстве развивающихся стран — только региональные.

Женские организации обычно раздроблены, лишь в странах тоталитарного социализма существуют единые общегосударственные объединения женщин, находящиеся под руководством коммунистической партии. Женские организации отстаивают специфические интересы женщин, требуют усиления внимания государственных органов к делу охраны матери и ребенка, в развитых странах выступают за фактическое равенство с мужчинами, а в ряде развивающихся стран — и за юридическое равенство, которое там еще не достигнуто. Женщины требуют равной оплаты труда с мужчинами, равного доступа к государственным должностям и т.д.

Некоторые феминистские организации выдвигают крайние лозунги ликвидации почти всяких общественных различий между полами. В отдельных странах (особенно в Скандинавских) женские организации довольно влиятельны, есть женщины-президенты и премьер-министры, но во многих других, даже развитых странах их влияние невелико (следует отметить, что даже избирательных прав в США и Великобритании женщины добились только после первой мировой войны, а во Франции — после второй).

Молодежные объединения имеют различный характер: создаются спортивные, студенческие и иные организации. Во многих странах есть молодежные организации различных партий, в некоторых странах это запрещено. Единые общегосударственные молодежные организации действуют в странах тоталитарного социализма, в отдельных государствах с авторитарными режимами.

Очень часто молодежь, студенческие организации являются инициаторами разного рода радикальных требований, антиправительственных демонстраций. Государственные органы применяют суровые репрессии: в Таиланде во время одной из таких демонстраций в 90-х годах было убито около 400 и ранено 1000 студентов; в Малайзии было более 100 убитых и несколько сот раненых; были жертвы и при подавлении выступления молодежи и диссидентов на центральной площади столицы Китая; и т.д.

Таким образом, сущность и функции объединений социально-экономического и культурного характера в обществе чрезвычайно разнообразны.

Это профсоюзы рабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей, культурные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организации, экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д.