Принципы регулирования естественных монополий

Политика внедрения конкуренции в отрасли естественных монополии не­сколько по-иному интерпретирует охарактеризованные выше потери. В отраслях естественных монополий исходно существует противоречие между производствен­ной и аллокативной эффективностью в силу того, что крупная компания обладает преимуществом в издержках. Если бы в отрасли было несколько продавцов, конкуренция между ними обеспечивала бы большую аллокативную эффективность (меньшее превышение цены над предельными издержками и меньшие искажения производимого набора продуктов по сравнению с «первым наилучшим»), но при этом производственная эффективность была бы ниже (средние издержки выше), чем при единственном продавце. Единственный продавец может производить с меньшими средними из­держками, однако потери от аллокативной неэффективности выше. В качестве способа разрешить это противоречие государство использует регулирование цен (тарифов) в отраслях естественных монополий. Регулируемые цены являются ре­шением задачи максимизации выигрыша потребителей при условии безубыточно­сти единственного продавца.

Однако само по себе ценовое регулирование неизбежно создает потери обще­ственного благосостояния. Вспомним лишь один аспект происхождения потерь от регулирования, связанный с асимметрией информации об издержках.

Регулирующий орган не обладает тем же объемом информации об издержках, что и регулируемая компания. В свою очередь, у последней возникает стимул де­зинформировать регулятора, завышая отчетный уровень издержек по сравнению с фактическим. Специфическим методом повышения издержек являются избыточ­ные инвестиции монополиста. Когда регулятор устанавливает «справедливую цену капитала» (для определения нормальной прибыли), у продавца появляется стимул увеличивать свой капитал сверх объема, который обеспечивал бы минимизацию из­держек при данном выпуске. Это явление известно как эффект Аверча-Джонсо­на. Из-за его действия регулятору не удается минимизировать потери аллокатив­ной эффективности.

Однако еще большие проблемы возникают благодаря тому, что у регулируе­мого производителя отсутствуют адекватные стимулы как к снижению издержек при данной технологии, так и к обновлению технологии производства. Даже пони­мая эту проблему, регулятор не может определить, в какой степени изменение из­держек монополиста обусловлено уровнем его усилий, а в какой – изменением цен ресурсов и другими внешними факторами. Перед регулятором стоит традиционная проблема «морального риска», приводящая к производственной и динамической неэффективности в регулируемых отраслях.

На рис. 65 изображена максимизирующая совокупную прибыль естественная монополия. Цена (P_m) очень высока, а предложение продукции очень мало (Q_m). Монополист не использует преимущества экономии от масштаба (LAТC_m очень высоки), а готовность потребителя платить за дополнительное количество продукции (Q_с - Q_m) превышает предельные издержки (LМC) вплоть до выпуска Q_с. Таким образом, общество имело бы огромные потери от нерегулируемой естественной монополии.

Встает вопрос о том, как регулировать естественную монополию. На рис. 64 можно показать основную проблему, с которой сталкивается ценовой контроль за продукцией естественных монополий. Это так называемая «дилемма регулирования». При наличии экономии от масштаба LAТC постоянно снижаются, а следовательно, согласно известному нам соотношению средних и предельных величин, предельные издержки постоянно ниже средних (LМC < LAТC) вплоть до пересечения соответствующих им кривых с линией спроса. Если регулирующий орган установит цену на уровне пересечения LМC с кривой спроса D, то есть на уровне цены рынка с совершенной конкуренцией (Р_с), тогда фирма-монополист не покроет своих издержек и будет работать с убытками (Р_с < LAТC). Если же регулирующий орган даст возможность монополисту получать нормальную прибыль и установит цену Р_r = LAТC, то потребители проиграют по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции (выпуск сократится до Q_r и Р_r > LMC на участке Q_с - Q_r).

Практичнее установить цену на уровне LAТC или даже чуть выше. Почему? Ответить на этот вопрос довольно просто. Если цена не будет покрывать издержки, то фирму придется либо дотировать из бюджета, либо ее физический капитал будет приходить в негодность. Необходимую величину дотации рассчитать довольно трудно, а политики часто заинтересованы в более «бросающихся в глаза» бюджетных расходах, которые приносят им максимум голосов на очередных выборах. Недофинансирование естественной монополии чревато тем, что со временем неизбежно начинаются перебои с энерго- или теплоснабжением в силу объективных причин – износа оборудования и сетей.

В идеале регулируемая цена должна даже быть несколько выше LAТC, так как естественная монополия не менее других предприятий (а часто, и более) нуждается в расходах на научно-исследовательские работы, новые разработки и их внедрение. Основная трудность ценового регулирования естественной монополии заключается в оценке действительного уровня средних издержек длительного периода.

В отличие от традиционного антимонопольного регулирования, конкурентная политика в отраслях естественных монополий направлена не только против дейст­вий монополиста, но и против традиционной модели ценового регулирования. Для этого используются две группы методов. Первая связана с совершенствованием та­рифного регулирования, внедрением – пусть весьма несовершенных – стимули­рующих контрактов в тарифном регулировании. Вторая состоит в выведении как можно большего числа рынков из-под режима тарифного регулирования. Эго пред­полагает разделение видов деятельности в регулируемых отраслях на естественно­монопольные и потенциально конкурентные. Для последних конечной целью пре­образований является полный отказ от тарифного регулирования. Однако прежде чем достичь этой цели, приходится проводить серьезные преобразования структу­ры ранее регулируемой отрасли и правил, которыми должны руководствоваться участники этой отрасли. Это вызвано в первую очередь тем, что сами по себе структурные преобразования действующей в отрасли компании не являются самой сложной проблемой – проблема состоит в том, чтобы ограничить возможности уко­ренившейся компании противодействовать конкуренции на дерегулируемом рынке.

3. Особенности антимонопольного законодательства: зарубежный опыт

Меры государственного регулирования можно свести по П. Самуэльсону к шести главным подходам, три первых из которых характерны развитым рыночным экономикам, а последние три – смешанным экономикам, где государство является решающим элементом.

1. Антимонопольная политика государства, направленная на ограничение экономической мощи монополий и их рыночной власти. Это, прежде всего, антимонопольное законодательство, запрещающее сговор компаний, фиксацию цен, образование чистых монополий. Наиболее известны американские антимонопольные закон Шермана, 1890 г. (объявил незаконным тресты и тайные сговоры для монополизации торговли); Клейтона, 1914 г. (запретил такие слияния и поглощения компаний, которые образуют монополию или значительно сокращают конкуренцию).

2. Мероприятия по поощрению конкуренции, конкурентная политика государства, нацеленная на обеспечение равных возможностей, стимулирование деловой активности. Эффективны такие меры экономического характера, как щадящий налоговый режим для новых предприятий, льготное кредитование, бюджетное финансирование в виде государственного заказа. Среди мер административного регулирования – законодательство по пресечению недобросовестной конкуренции. В целом конкурентная политика охватывает три области: 1) политика регулирования монополистической деятельности, включая противодействия злоупотреблением доминирующим положением фирм и сговорам между компаниями (по «вздутию» цен, изменению предложений продукции и т.д.); 2) политика контроля над ограничениями конкуренции; 3) политика в области слияний и поглощений (М&A – mergers and acquisitions).

3. Экономическое регулирование, связанное с контролем специальных правительственных организаций, агентств за ценообразованием, конкурентным поведением фирм, функционированием рынка ценных бумаг и т.д.

4. Государственная собственность на такие естественные монополии, как водоснабжение городов, железные дороги, нефте- и газопроводы, газификация и электроснабжение. Правда, в последние годы большинство стран проводят приватизацию и в этих отраслях при налаживании эффективного государственного регулирования.

5. Государственный контроль над ценами большей части товаров и услуг. Широко практикуется в военное время, но в целом является неэффективным и противоречит рыночному механизму.

6. Применение высоких налогов на монополии для уменьшения их монопольных прибылей и ослабления неблагоприятного социального эффекта. Но эта мера имеет и отрицательные последствия, так как налоги повышают предельные издержки, а монополисты будут снижать выпуск и увеличивать цены.

В США в начале XXI в. по оценке У. Шеферда область эффективной конкуренции охватывает 70% производства ВВП, а 30% его производится в секторах с нарушениями «конкурентного баланса», где необходимо применять те или иные антимонопольные мероприятия, осуществлять вмешательство государства с целью проведения конкурентной политики. Это касается монополизированного сектора экономики; рынка с доминирующей фирмой (производящей и продающей более 40% отраслевой продукции); жесткой олигополии, когда 4 фирмы производят более 60% рыночной продукции. Эффективная конкуренция предполагает не менее 5 сопоставимых по размерам фирм с рыночной долей у каждой порядка 10-15%.

В Евросоюзе конкурентная политика преследует две цели: 1) обеспечение условий для справедливой и свободной конкуренции в рамках всего ЕС; 2) избежание злоупотреблений монопольным положением как крупными компаниями, так и органами власти. Конкурентная политика проводится на основе 81-89 статей Амстердамского договора о ЕС (1999 г.), Закона ЕС о конкуренции, Регламентом о слияниях ЕС (2004 г.). В этих законодательных актах предусматриваются мероприятия, предотвращающие образование картелей, заключение сговоров, монополистическую деятельность и злоупотребление фирмами доминирующим положением. Все сделки по слияниям и поглощениям, созданиям совместных предприятий контролируются и регулируются Регламентом о слияниях (Council Regulation 139/2004 или Merges Regulation).

Необходимо учитывать, что указанные нормы непосредственно распространяются только на те национальные фирмы, которые осуществляют свою деятельность на территории других стран ЕС. Но, конечно, и национальное законодательство стран Евросоюза обязательно учитывает нормы ЕС о конкурентной политике. Так, в большинстве государств Европы расследования о доминирующем положении начинается против фирм, занимающих более 40% рынка. Под запрет подпадают вертикальные и горизонтальные соглашения между крупными фирмами (до 30% рынка), если они не приводят к существенному росту эффективности, технологическому прогрессу, экономии от масштаба. Еврокомиссия за нарушение конкурентного законодательства может штрафовать фирмы в размере до 10% годового оборота компании (дневные пени за неуплату штрафа могут достигать 5% ежедневного оборота). Так, в 2006 г. компания Microsoft заплатила 280,5 млн. евро за несоблюдение конкурентных правил ЕС в 2004 г.