НЕОБХОДИМОСТЬ ОСОБЫХ МЕТОДОВ ОЦЕНКИ ПРОЕКТОВ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ

1.3.1. Проектный анализ: подход государства. Для проектного анализа в условиях России важное значение имеет проработка позиции государства и обоснование государственной поддержки отдельных проектов. Исторические традиции нашей страны всегда отличались сильным вмешательством государства в экономику, а в переходный период, его значение возрастает. Это утверждение не противоречит выбору рыночного пути развития в качестве исходного экономического пункта демократических реформ. Как известно, в современной смешанной экономике государство является важным элементом общественной системы рыночного типа, причем элементом не инородным, а органичным, способствующим нормальному функционированию рынка и достижению эффективного распределения ресурсов. В условиях переходной экономики роль государства усиливается, в том числе и в области воздействия на подготовку и осуществление инвестиционных проектов.

В трех группах методик проектного анализа, соответствующих условиям развитой рыночной, переходной и централизованной экономик, оценка проектов государством существенно отличается.

Применяемые в развитых странах методики проектного анализа можно подразделить на две группы, связанные с частными и общественными подходами к оценке инвестиционных проектов. В частном секторе применяются традиционные методы проектного анализа, базирующиеся на проявляющихся на рынке ценах, затратах и выгодах, т.е. методы финансового анализа проектов. Для оценок проектов в общественном секторе используются рассмотренные выше методы издержек и выгод. В основе представления общественных интересов при этом лежит индивидуалистический принцип, в соответствии с которым общественное благосостояние зависит от полезностей отдельных индивидов, а общественные оценки определяются сочетанием частных оценок. Соответствующее направление в рамках проектного анализа обычно связывают с точкой зрения государства и подчеркивают особенности методов оценки проектов в общественном секторе в отличие от частного сектора[24]. Отдельные элементы анализа издержек и выгод используются для оценки реальных проектов, финансируемых из бюджета. Однако все эти методы в полном объеме достаточно редко применяются в бюджетной практике и носят главным образом теоретический характер. Да и потребность в их использовании не столь настоятельна, поскольку применение традиционных методов финансового анализа к оценке проектов в общественном секторе, дополненное элементами экономического анализа издержек и выгод, обычно позволяет принимать правильные решения. Это связано с тем, что сравниваются не частные и общественные оценки проекта, а разные варианты реализации проекта только в общественном секторе. Тогда решение о выборе одного из рассматриваемых вариантов при частных и при общественных оценках обычно совпадают, и отказ от применения существенно более сложных методов анализа издержек и выгод оправдан. Таким образом, для оценки проектов в общественном секторе характерен значительный разрыв между теорией, предлагающей особые методы анализа издержек и выгод, и практикой, преимущественно использующей традиционные для частного сектора методы проектного анализа. Частные проекты, требующие государственной поддержки, в развитых странах значительную группу не образуют. Соответственно, на практике не возникает настоятельной потребности в анализе различия результатов оценки проекта с частной и общественной точек зрения.

Аналогичная ситуация складывалась в условиях централизованной экономики, но по противоположной причине. Подавляющее большинство проектов осуществлялось только в одном, общественном секторе, и для их анализа не разрабатывалось особых методик, учитывающих различие частных и общественных оценок. Различие двух подходов к оценке проектов снова не учитывалось, но по другой причине - в связи с доминированием общественных оценок. При этом общественные интересы не представлялись как сочетание или сумма частных интересов. Применяемые методы проектного анализа в основном не отличались специфическими чертами, характерными именно для оценки проектов в общественном секторе. В частности, формирование исходной информации основывалось на наблюдаемых показателях, непосредственно проявляющихся в результатах экономического взаимодействия и соответствующих методам финансового анализа проектов. Например, для измерения показателей проектов использовались расчетные цены, определяемые на основе затрат и заметно искажаемые за счет государственного регулирования. Таким образом, в условиях как стабильной рыночной, так и централизованной экономик для анализа проектов в общественном секторе на практике используются в основном те же методические подходы, что и в частном секторе, поскольку для сравнения альтернативных вариантов проектов достаточно приближенных оценок на основе проявляющихся на рынке цен, затрат и выгод.

В условиях переходной экономики появляется значительная группа проектов, для которых возникает потребность в разработке существенно более сложных методов проектного анализа, учитывающих различие частных и общественных оценок. Частные инвесторы не финансируют такие проекты прежде всего в связи с относительно низкой коммерческой результативностью и достаточно высоким уровнем характерных для них рисков. Они необходимы для общества, обладают высокой общественной значимостью, но государство не может и не должно их полностью финансировать, подменяя собой и тем самым вытесняя рынок. Если возрастающая часть проектов финансируется за счет общества, экономика теряет конкурентные свойства и переходит к централизованной. Чтобы обеспечить действительный переход к рынку, требуется осуществление большинства проектов в частном секторе, но для отдельных проектов, образующих особую подгруппу, необходимо финансирование за счет специальных финансовых институтов, банков развития, и/или создание льготных условий осуществления с предоставлением государственной поддержки. Основу взаимодействия государства и частных участников соответствующих проектов составляет разделение между ними рисков по развитию общественно значимой деятельности. Обоснование принадлежности определенных проектов к этой подгруппе и выбора форм государственного вмешательства в их осуществление требует разработки соответствующих методов проектного анализа, акцентирующих внимание на различии частных и общественных оценок.

Распространение этих методов объясняется настоятельной необходимостью общественной оценки проектов, реализующихся в частном секторе, но требующих государственной поддержки. В условиях становления рыночных отношений возникает потребность не только в создании общих институциональных условий для развития инвестиционного процесса и соответствующего благоприятного инвестиционного климата, но и в целенаправленном воздействии на реализацию отдельных проектов, предоставлении поддержки общественно значимым проектам, которые в противном случае не были бы реализованы частным сектором. Именно такие проекты называют проектами государственного значения. В России к ним относятся разнообразные проекты, служащие стержнем глубокой структурной трансформации экономики: проекты развития наукоемких производств, инновационные проекты, обеспечивающие импортозамещение и увеличивающие конкурентоспособность отечественной продукции, проекты, позволяющие осуществить структурные преобразования в экономике, проекты, способствующие институциональным рыночным преобразованиям. Наиболее значимым примером таких проектов являются мегапроекты, крупномасштабные инновационные проекты, объединяющие представителей промышленности, науки и государства [2]. Обоснование принадлежности определенных проектов к этой подгруппе и выбора форм их государственной поддержки требует разработки соответствующих методов проектного анализа. Необходимость анализа государственной поддержки при оценке коммерческой и общественной эффективности отмечается в работах авторского коллектива под руководством Лившица [20]. В существующем инвестиционном законодательстве детально представлены законодательные основы государственного регулирования инвестиционных проектов [143], [144]. В частности, выделяется особая группа приоритетных проектов государственного значения[25]. Важной формой поддержки становится частно-государственное партнерство, предполагающее использование государством механизмов, ститмулирующих участие частного бизнеса в реализации общественно значимых проектов.

Статья 1.Внести в Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 9, ст. 1096) следующие изменения и дополнения:
статью 1 дополнить абзацами следующего содержания:
"приоритетный инвестиционный проект - инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации;