Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации

В процессах демократизации российского общества, происходивших в России в 1991—1993 гг., местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание при­оритетности проблем местного самоуправления, до середины 90-х п\' правовую основу деятельности местных органов власти составляли зако­ны, принятые еще в советский период (в 1989—1991 гг.).

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местно­го самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на рас­ширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответ­ственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и ма­териальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интере­сов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспреде­лять между собой отдельные полномочия в области социального и эконо­мического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

В законе был также определен состав местного хозяйства, включав­шего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммуналь­ной собственностью соответствующей административно-территориаль­ной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установле­ны средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, дру­гие средства самоуправления. Важным новшеством было положение ■ о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, раз­мер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспечен­ности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.

9.2. Особенности организации муниципальных финансов • 317

В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предпри­ятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Мест­ные Советы могли самостоятельно определять направления расходов ме­стных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищ­но-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образова­ния, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавли­вать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. При­нятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огром­ное политическое значение.

Расширению прав местного самоуправления и укреплению их фи­нансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, граждана­ми. Главной целью принятых в 1989—1990 гг. законов о земле, собствен­ности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимально­го использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их дея­тельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них доста­точно подробно были регламентированы финансово-экономические ос­новы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.

После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней прин­ципы организации местного самоуправления и его финансово-экономи­ческих основ получили развитие в российском и федеральном законода­тельстве. Наиболее важное значение в этом отношении имели: 1) Закон РСФСР 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав ¹¹⁰ формированию и использованию внебюджетных фондов представи­тельных и исполнительных органов государственной власти республик ^в составе Российской Федерации, автономной области, автономных ок-РУгов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов ме­стного самоуправления»; 2) Закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ

318 • Глава 9. Муниципальные финансы

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»; 3) Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и ис­пользованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления но­вой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важ­нейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных орга­нов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практи­ке сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их соз­дания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно спо­собствовали формированию дополнительных источников, направляе­мых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс форми­рования и использования средств внебюджетных фондов вне средств ме­стных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин нега­тивного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.

Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявленымногочисленные злоупотребления в формировании и исполь­зовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обес­печить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финан­совой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджет­ных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.

В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации»¹ были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие прин­ципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономи­ческие и финансовые основы местного самоуправления и государствен­ные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансо-

¹ Утратил силу с 1 января 2006 г.

9.2. Особенности организации муниципальных финансов • 319

_ро-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного само­управления составляют: муниципальная собственность; местные финан­сы; имущество, находящееся в государственной собственности и пере­данное в управление органам местного самоуправления, а также в соот­ветствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):

— средства местного бюджета;

— муниципальные внебюджетные фонды;

— имущество органов местного самоуправления;

— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся
в муниципальной собственности;

— муниципальные предприятия и организации;

— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организа­
ции;

— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

— муниципальные учреждения образования, здравоохранения,
культуры и спорта;

— другое движимое и недвижимое имущество.

В законе были также регламентированы: права органов местного са­моуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; от­ношения органов местного самоуправления с предприятиями, учрежде­ниями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муници­пальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой дея­тельности органов местного самоуправления.

Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации»¹, как следует из его названия, был цели­ком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного само­управления; основы бюджетного процесса в муниципальных образова­ниях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансо­выми институтами; гарантии финансовых прав органов местного само­управления. Статьей 2 закона (в ред. от 29 июня 2004 г.) был уточнен ^с°став муниципальных финансов: «Местные финансы включают средст-

¹ Утратил силу с 1 января 2006 г.

320 • Глава 9. Муниципальные финансы

ва местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансо­вые средства». Были также установлены следующие принципы формиро­вания и использования местных финансов: самостоятельность, государ­ственная финансовая поддержка и гласность.

Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финан­сов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирую­щие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе на­правление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.

В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регу­лирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой под­держки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам бюджета были отнесены:

1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с феде­
ральным законодательством;

2) другие собственные доходы местных бюджетов:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имуще­
ства, находящегося на территории муниципального образования, прово­
димой в соответствии с государственной программой приватизации;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая
аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, уста­
новленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лоте­
рей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соот­
ветствии с федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации;

— государственная пошлина, установленная в соответствии с зако­
нодательством Российской Федерации;

— не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

— подоходный налог с физических лиц, занимающихся предприни­
мательской деятельностью без образования юридического лица;

9.2. Особенности организации муниципальных финансов • 321

3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; ак­цизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических _Лцц), распределенных между бюджетами разных уровней и закреплен-_нь1х за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так _и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предос­тавление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, созда­вать условия для развития местного предпринимательства, а не зани­маться ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по суще­ству, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют разви­тию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организа­ций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было ус­тановлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств орга­нов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расход­ной части местного бюджета.

В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло по­ложительную роль в формировании законодательной базы развития ме­стного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права ме­стного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимо­отношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.

В то же время практика применения этих законов выявила ряд суще-^ственных недостатков, препятствующих эффективному функционирова­нию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государ­ственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное Охранение ситуации финансовой необеспеченности местного само­управления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных Недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходи­мой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопреде­ленность бюджетного статуса муниципальных образований и неопреде-^Ленность их территориальной структуры в условиях сложившейся систе-^^Ь1 административно-территориального деления субъектов РФ; возмож-

322 • Глава 9. Муниципальные финансы

ность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государ­ственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе на­логово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных ти­пов и территориальных уровней.

Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее опти­мальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением от 15 августа 2001 г. № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В этом документе отмеча­лось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, фор­мально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных госу­дарств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из это­го в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейше­го развития бюджетного законодательства. «Целью программы, --говорится в этом документе, — является формирование и развитие систе­мы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюд­жетную политику в рамках законодательно установленного разграниче­ния полномочий и ответственности между органами власти разных уров­ней».

В соответствии с этой Программой была принята новая редакция За­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в орга­низацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации, а также госу­дарственные гарантии его осуществления.

Законодательно закреплено создание двухуровневой системы мест­ного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждо­го типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — не­сколько поселений или поселений и межселенных территорий, объеди­ненных общей территорией. В пределах этой территории (в целях реше­ния вопросов местного значения) местное самоуправление осуществля­ется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не вхо­дит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов ме­стного значения.

9.2. Особенности организации муниципальных финансов • 323

«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся _в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединен-_Hbix общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населен­ных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) ме­стное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образова­ний: закрытые административно-территориальные образования и науко­грады, являющиеся городскими округами.

В новой редакции Закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местно­го самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственно­сти имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муници­пальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четко­го структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналого­вые доходы, включая доходы от использования и приватизации муници­пальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного само­управления (ст. 52, 55—59, 62). В законе также установлены механизмы вьфавнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

В законе подтверждается право местных органов власти на осуществ­ление заимствований (ст. 64): «Муниципальные ^образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципаль-^ных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти».

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления ^в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содер-

324 • Глава 9. Муниципальные финансы

жащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного само­управления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым ак­там федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в феде­ральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регу­лирующие разграничение государственной собственности на землю и другое имущество.