Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизвод­стве.Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловле­но возникновением местного самоуправления как специфического пуб­лично-правового института, обладающего определенными юридически­ми правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муници­пальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками по­следних: местные бюджеты, как игосударственные финансы, выражают безэквивалентные взаимоотношения между органами местного само­управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государ­ственной власти. Являясь органичной частью центрального звена госу­дарственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, при­сущие государственному бюджету и государственным финансам: пере­распределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, мест­ные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с форми­рованием и использованием финансовых фондов, поступающих в распо­ряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выпол­няется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюд­жетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, созда­ется необходимая производственная и социальная инфраструктура.

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 325

функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определя­ются функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, рег­ламентируются конституционными законами, устанавливающими пред­меты ведения различных уровней государственной власти и местного са­моуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и со­ответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: централь­ные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуа­ция стала меняться кардинальным образом и в конечном счете перемени­лась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических про­цессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные ис­точники, как правило, закрепляются за государственными (федеральны­ми) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второсте­пенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и феде­ральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются по­рядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетен­цию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции Местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, боль­шей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных ^г°сударств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст-^вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. ° Результате действия этого фактора местные органы власти унитарных го-^сУДарств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного само-

326 • Глава 9. Муниципальные финансы

управления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федератив­ных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах.

Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независи­мыми являются правительства штатов, которые в соответствии с нацио­нальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о со­стоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к вхо­дящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо ме­нее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборо­та, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансо­вой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образо­вание и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюдже­ты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью пред­назначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, по­стоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра про­водить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финан­сирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объе­мах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необ­ходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражает­ся не только собственная компетенция органов местного самоуправления,

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 327

_но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюдже­тов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и неза­висимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны ис­пользоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирова­ния местных бюджетов в Российской Федерации.В современной Рос­сии формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-по­литической и экономической жизни, происходившими в 1991—1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и меж­бюджетных отношений, соответствующих как функциям местного само­управления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполне­ния местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фон­дов представительных и исполнительных органов государственной вла­сти республик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять на­правления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источни­ков доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практиче­ски с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, Изложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями ^в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

328 • Глава 9. Муниципальные финансы

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1—16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. — 23,4, в 1997 г. — 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%', т. е. непрерывно уве­личивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявив­шихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетно­го процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализа­ции доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990—1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов.

Во-вторых,на абсолютное и относительное увеличение доходов мест­ных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными орга­нами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разру­шала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируе­мый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., со­держался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введе­ние налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном за­конодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические фак­торы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системь в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостоя­ния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между ре­гиональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг.

¹ См.: Поляк Г. Б. Территориальные финансы: учеб. пособие. М.: Вузовский учеб­ник, 2003. С. 75, ПО.

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 329

изменения в системе взаимоотношений между федеральным и регио­нальными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвя­зей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начально­го этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвя­зей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутрирегиональном уровне сис­тема межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995—1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. N°. 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25 сентяб­ря 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных до­лей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным до­ходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных мини­мальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих нало­гов в среднем по субъекту Российской Федерации):

— часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее
50%;

— часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

— часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественно­
го производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных
камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов
и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

— часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в преде­
лах не менее 5%;

330 • Глаза 9. Муниципальные финансы

— часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исклю­чением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, им­портные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей феде­ральных налогов определяются законодательными (представительны­ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подле­жащих закреплению за муниципальными образованиями, производил­ся исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодатель­ный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответст­вующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъек­ту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим дан­ным базового года. Сверх этих долей законодательный (представитель­ный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на плани­руемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами соб-_; ственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению! минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, во-!; просы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с ре­гиональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачны­ми и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собствен­ных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбаланси­рованности. На практике органы государственной власти субъектов Фе­дерации продолжали строить свои отношения с органами местного само­управления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависи.-мости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. Местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то что федеральный и консолидированный бюджеты Рос­сийской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефи~ цит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд руб., в 2003 г. — 53,8 млрд руб., а в 2004 г. достигнут профицит

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 331

_в сумме 31,2 млрд руб., то на уровне местного самоуправления по расче­там в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов не только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относи­тельном выражении: 18,2 млрд руб. в 2002 г., 24,9 млрд руб. в 2003 г. _и 36,6 млрд руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов (табл. 9.1).

Таблица 9.1 Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг.

(млрд руб.)

Местные органы власти не получили реальной возможности форми­ровать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть мест­ных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных ви­дов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других Уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается До 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налого­вых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собствен­ным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой до­лей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих нало­гов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, Размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пере­сматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъ­екта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансо-^вого года.

332 • Глава 9. Муниципальные финансы

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которой размер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базово­го года), а с «учетом индивидуальных особенностей территорий», факти­чески же — на субъективной основе. Зависимость региональных и мест- ■■ ных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании '■ системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структури­зации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на регио­нальном уровне, является проблема бюджетного вертикального и гори­зонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности террито-*] рий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов % позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стан-; дартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому граж­данину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оз­доровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе кото­рого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001—2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджет­ных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы феде­ративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных Отношений и обоснование такого реформирования изложены в Програм­ме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграниче­ния полномочий между федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополне-

9.4. Формирование доходов органов местного самоуправления • 333

_нИй в Бюджетный'кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», предусматривающий внесение в Бюджет­ный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

— уточнение разграничения бюджетных полномочий между органа­
ми власти разных уровней;

— уточнение бюджетного устройства и общих принципов организа­
ции бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение налоговых доходов между бюджетами разных
уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— установление порядка разграничения расходных обязательств ме­
жду уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

— регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

— установление порядка временного осуществления бюджетных
полномочий органов государственной власти субъектов Российской Фе­
дерации и органов местного самоуправления органами государственной
власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной вла­сти и представительных органов местного самоуправления, видов нало­гов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налого­вый кодекс РФ.