Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов между уровнями управления и их финансовое обеспечение

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 345

— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­
чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

— обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов
российской Федерации в соответствии с законодательством Российской
федерации;

— обеспечение деятельности средств массовой информации;

— прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъек­
тов РФ и муниципальных образований.

При этом было установлено, что распределение и закрепление этих расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласова­нию соответственно органов государственной власти РФ и органов госу­дарственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной вла­сти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Однако до последнего времени законодательство не содержало чет­кого разграничения полномочий и ответственности между органами управления по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и со­вместно финансируемых. В результате оказалась неустановленной и от­ветственность за предоставление значительной части услуг, прежде всего социальных. Таким образом, по сути, игнорировалось требование Кон­ституции РФ и Бюджетного кодекса по возмещению местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих при выполнении органами ме­стного самоуправления государственных полномочий.

Органы местного самоуправления, не имея возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения расходных обязательств, нака­пливая кредиторскую задолженность. Сохранение этой ситуации в тече­ние длительного времени привело к тому, что общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми ^в 1990-е гг., превысил возможности бюджетной системы по их исполне­нию. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федерально­му Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» особо отмечалось, ^Что «общий объем установленных законодательством расходных обяза­тельств консолидированного бюджета Российской Федерации составля-^ет 6,5 трлн рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансо­вые ресурсы. В результате население теряет доверие к государству и при-^кИмаемым им законам, а органы власти разных уровней получают ^Б°зможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффек-

346 • Глава 9. Муниципальные финансы

тивное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финан­сово не обеспеченные решения».

Первопричиной появления нефинансируемых мандатов до послед­него времени была неопределенность конституционных норм, разграни­чивающих предметы ведения и полномочия между федеральными орга­нами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Поэтому проблема нефинансируемых мандатов практически нерешаема только в рамках межбюджетных отношений. В настоящее время важное значение имеет практический механизм реализации Федеральных зако­нов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», определяющих механизмы разграниче­ния полномочий между уровнями публичной власти.

Концептуально эти законы содержат принципиально новые подходы к разграничению полномочий, воплощение в жизнь которых должно стать залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе Российского государства. В частности, преду­сматривается два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации, что позволит исключить перекладывание на региональные бюджеты конкретного объема и направлений расходов. Федеральные органы власти или сами финансируют полномочия путем предоставления целевых субвенций, или расширяют перечень полномо­чий субъектов Федерации новым расходным полномочием, что предпо­лагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источни­ки. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, воз­лагаемые на органы власти субъектов Федерации, финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и детально регули­руемые Российской Федерацией. Главная цель регулирования законом двух типов полномочий заключается именно в том, чтобы не допускать появления нефинансируемых мандатов, возлагаемых на органы государ­ственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправле­ния.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводится подробный пере­чень предметов ведения, отнесенных к местному уровню для каждого ти­па муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 347

_от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» частично изменены формулировки вопросов местного значения. По многим позициям уста­новленные для разных типов муниципальных образований перечни во­просов местного значения совпадают. Однако имеются и отличия, обу­словленные размерами территорий, численностью населения и другими факторами.

Так, к вопросам местного значения, касающимся всех видов муници­пальных образований, отнесены:

— формирование, утверждение, исполнение соответствующего бюд­
жета, контроль за его исполнением;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим­
ся в муниципальной собственности;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего поль­
зования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных ин­
женерных сооружений вне границ соответствующих территорий, за ис­
ключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных
транспортных инженерных сооружений федерального и регионального
значения;

— создание условий для предоставления транспортных услуг насе­
лению и организация транспортного обслуживания населения;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычай­
ных ситуаций на территории муниципального района;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного на­
чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образо­
вания по основным общеобразовательным программам, организация
предоставления дополнительного образования и общедоступного бес­
платного дошкольного образования, а также организация отдыха детей
в каникулярное время;

— территориальное зонирование земель, изъятие земельных участ­
ков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление
земельного контроля за использованием земель территорий, ведение ка­
дастра землеустроительной и градостроительной документации;

— содержание на соответствующей территории мест захоронения,
организация ритуальных услуг;

— организация библиотечного обслуживания населения;

— другие вопросы местного значения.

Некоторые вопросы отнесены к предметам ведения только одного Или двух видов муниципальных образований или разграничены между ними. К предметам ведения городских округов и поселений о

348 • Глава 9. Муниципальные финансы

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих на соответст­вующей территории, и нуждающихся в улучшении жилищных условий жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

— создание условий для организации досуга и обеспечения населе­
ния услугами организаций культуры;

— охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) местного значения, расположенных на соответст­
вующих территориях;

— обеспечение условий для развития на соответствующей террито­
рии массовой физической культуры и спорта;

— создание условий для массового отдыха населения и организация
обустройства мест его массового отдыха;

— организация благоустройства и озеленения соответствующей тер­
ритории, использования и охраны лесов, расположенных на соответст­
вующей территории.

К компетенции только муниципального района отнесено выравнива­ние уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального рай­она.

Как уже отмечалось, муниципальные образования могут выполнять некоторые государственные полномочия, которые передаются местным органам власти федеральными законами и законами субъектов РФ. От­дельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, — это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к во­просам местного значения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствую­щих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, преду­сматривающие наделение органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы ме­
стного самоуправления которого наделяются соответствующими полно­
мочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления
при осуществлении соответствующих полномочий;

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 349

3) способ расчета нормативов для определения общего объема суб­
венций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соот­
ветствующих полномочий, включая федеральные или региональные го-
_сударственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование (управление либо
в муниципальную собственность) материальных средств, необходимых
для осуществления отдельных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуще­
ствлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти кон­
троля за осуществлением отдельных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами мест­
ного самоуправления переданных им отдельных государственных полно­
мочий.

Принятие новой редакции Закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» потребовало внесения кардинальных изменений в положения Бюджетного кодекса, регламентирующие формирование расходов местных бюджетов. Прежде всего это касается ст. 87 «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» (в прежней ее редакции). В редакции Бюджетного кодекса (по состоянию на 10 мая 2005 г.) введена ст. 86 «Расходные обя­зательства муниципального образования», в которой установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в ре­зультате:

- принятия нормативных правовых актов органов местного само­
управления по вопросам местного значения, а также заключения муни­
ципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по
данным вопросам;

- принятия нормативных правовых актов органов местного само­
управления при осуществлении органами местного самоуправления от­
дельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источни­ков покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, возникшие ^в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных ^г°сударственных полномочий в соответствии с федеральными законами (.законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет суб­венций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых мест­ным бюджетам в установленном Кодексом порядке.

350 • Глава 9. Муниципальные финансы

Таким образом, расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государствен­
ных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по му­
ниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципаль­
ного долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объек­
тов муниципальной собственности, а также гражданской ответственно­
сти и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального обра-'
зования.

Законодательное уточнение расходных полномочий различных уров- г ней власти и механизма из финансового обеспечения, безусловно, имеет важное значение. Однако при практической реализации Закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» укрепление финансовой базы и расширение самостоятель­ности в краткосрочной перспективе возможно лишь в относительно крупных, уже сегодня финансово устойчивых муниципальных образова­ниях. Реальная же ситуация такова, что увеличение собственных доходов бюджетов в большинстве случаев будет иметь искусственный характер, поскольку их номинальный рост будет обусловлен не передачей на мест- I ный уровень дополнительных налоговых источников, а включением в со-" став собственных доходов местных бюджетов различных видов финансо­вой помощи из бюджетов других уровней. Поэтому с учетом современно­го состояния местных бюджетов закрепление расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, остается центральной за­дачей бюджетной политики на долгосрочную перспективу.