Расходы по функциональному назначению в реформированной системе государственных финансов

В новой системе государственных финансов расходы рассматривают­ся как операции, уменьшающие стоимость активов. Это предопределяет серьезные отличия в понимании расходов в новой и традиционной систе­мах государственных финансов. Так, например, с позиций кассового ме­тода денежные средства, направленные на строительство каких-либо

7.2. Расходы «237

объектов, являются расходами. В реформированной системе государст-_венных финансов в данном случае имеет место обмен денежных активов на нефинансовые активы (здания, сооружения и т. п.). Чистая стоимость активов сектора государственного управления не меняется, а выплачен­ные денежные средства как расход не рассматриваются. Также не оказы­вает влияния на чистую стоимость активов приобретение нефинансовых активов и такая операция не считается расходной.

Внесены также изменения в классификацию расходов по функцио­нальному назначению. Путем внесения изменений в классификацию рас­ходов по функциональному назначению решаются следующие задачи:

— определяются целевые статьи и виды расходов в процессе форми­
рования и утверждения бюджетов всех уровней;

— исключаются расходы на капитальные вложения (государственные
инвестиции), они отражаются в экономической классификации расходов;

— обеспечивается распределение расходов на руководство и управ­
ление в установленной сфере деятельности (административных расхо­
дов) по соответствующим разделам и подразделам функциональной
классификации;

— упорядочивается отражение расходов, направляемых на реализа­
цию федеральных целевых программ.

Таким образом, функциональная классификация расходов не сводит­ся только к характеристике расходных операций. Наряду с этим она мо­жет использоваться для классификации приобретения нефинансовых активов, а также обеспечивает возможность для расчетов расходов орга­нов государственного управления на конечное потребление и фактиче­ское конечное потребление, а также на коллективное и индивидуальное потребление, как это предусмотрено в системе национальных счетов. Кроме того, она используется для формирования перекрестной класси­фикации расходов. Классификация расходов по функциональному на­значению в новой системе, рекомендованная МВФ, приведена в табл. 7.2.

Таблица 7.2 Классификация расходов по функциональному назначению

238 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

Продолжение табл. 72I

7.2. Расходы «239

Продолжение табл. 7.2

240 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

Рассмотрим основные функциональные направления расходов госу- ] дарственных и муниципальных органов управления.

Расходы государственныхслужб общего назначениявключают' расходы на содержание органов власти всех уровней, иностранную эко­номическую помощь, общие службы, научные исследования, операции, связанные с государственным долгом, и трансферты общего назначения между органами государственного управления различного уровня.

Расходы на исполнительные и законодательные органы власти, бюд­жетно-финансовые вопросы и международные отношения обеспечивают функционирование органов законодательной и исполнительной власти, включая расходы на содержание главы государства, премьер-министра, глав и руководителей правительств регионов и их аппаратов, содержание финансово-налоговых и таможенных органов, внешнеполитическую дея­тельность. Расходы на ведомственные органы государственной власти в отличие от расходов на государственные службы общего назначения от­носятся к соответствующим разделам классификации в соответствии с выполняемыми ими функциями.

Иностранная экономическая помощь. К этой позиции относятся рас­ходы по оказанию экономической помощи развивающимся странам, странам с переходной экономикой, а также экономической помощи, ока­зываемой через международные организации.

7.2. Расходы • 241

К «общим службам» относятся организации, оказывающие услуги, не связанные с конкретной функцией управления. Сюда включаются расхо­ды, обеспечивающие функционирование служб экономического и соци­ального планирования, статистической службы и др.

Расходы на фундаментальные научные исследования. В последние де­сятилетия особое значение приобретают расходы на фундаментальные _и прикладные научные исследования. Под фундаментальными научны­ми исследованиями понимается экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная главным образом на получение новых науч­ных знаний об основах явлений и наблюдаемых фактов, предпринимае­мая без какой-либо конкретной прикладной или практической цели. Основным источником финансирования науки и техники являются го­сударственные ассигнования и средства финансово-промышленных компаний. Государство содействует научным разработкам как путем пря­мого финансирования, так и путем предоставления льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность.

Государственное финансирование научно-исследовательских работ обусловлено рядом обстоятельств: реализация крупных научно-техниче­ских программ не под силу даже крупным частным корпорациям, для их осуществления во многих случаях необходимы объединение и координа­ция усилий финансово-промышленных групп и научных центров. Кроме того, государство финансирует научно-исследовательские работы обо­ронного значения и несет расходы по подготовке научных кадров. Под­держка науки и техники является одним из приоритетных направлений бюджетных расходов. Центр тяжести экономического соперничества го­сударств переместился в сферу науки и техники. При этом учитывается, что научно-технический прогресс является основным фактором роста ВВП и существенно усиливает позиции стран, экспортирующих науко­емкую продукцию. Финансирование науки по разделу «Фундаменталь­ные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» из фе­дерального бюджета в 2004 г. составило 47,5 млрд руб., или 0,3% к ВВП и 1,76% к расходам федерального бюджета¹ против 4—6% в странах Евро­пейского союза, США и Японии. Принятый в России закон о ежегодном выделении 4% фактически не выполняется.

В классификации разграничиваются расходы на фундаментальную ^и прикладную науку.

Расходы на фундаментальную науку относятся к общегосударствен­ным расходам, а расходы на прикладную науку распределяются по соот-

¹ Социально-экономическое положение России. М.: Росстат, 2005. Янв. С. 212.

242 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

ветствующим разделам функциональной классификации в соответствии с их целевым назначением.

НИОКР, связанные с государственными службами общего назначения.' В классификации в каждой группе расходов выделены расходы на НИОКР, связанные с осуществлением соответствующих функций. Это расходы на прикладные исследования и экспериментальные разработки. К прикладным исследованиям относятся исследования, направленные на приобретение новых научных знаний, в основе которых лежит ка­кая-либо практическая задача. Экспериментальные разработки пред­ставляют собой деятельность по созданию или значительному усовер­шенствованию новых материалов, изделий, устройств, внедрению новых процессов, систем и услуг, основанную на использовании имеющихся знаний.

Государственные службы общего назначения, не отнесенные к другим категориям. За счет расходов на эти службы обеспечивается проведение выборов, референдумов и ряд других мероприятий аналогичного харак-тера.

Операции, связанные с государственным долгом. С ними связано об­служивание государственного и муниципального долга, т. е. выплата процентов по прошлым займам. Они не связаны с осуществлением теку­щих функций органов управления, хотя сами займы при их получении были израсходованы на конкретные цели. Расходы по погашению основ­ного долга относятся к категории финансирования дефицита бюджета. Во многих странах обслуживание долга центрального правительства, под которым понимают выплату процентов по долгу, является одной из круп­ных статей расходов. Размер выплаты процентов по государственному долгу зависит от двух основных факторов: величины самого долга и вели­чины процентных ставок по займам. На обслуживание внешнего и внут­реннего долга расходуется значительная часть собираемых налогов.

Трансферты общего характера между органами государственного управления различного уровня (межбюджетные трансферты). Это транс­ферты, передаваемые другим государственным органам, которые, как правило, не представляется возможным отнести к какой-либо конкрет­ной функции.

В большинстве стран мира центральное правительство имеет свои ис­точники доходов, часть которых передается регионам. При этом считает­ся, что в федеративных государствах деньги в федеральный бюджет по­ступают не от регионов, а от налогоплательщиков. Средства налогопла­тельщиков расходуются на общегосударственные нужды, в том числе на помощь регионам, в соответствии с общегосударственными решениями. В связи с этим основная масса денежных потоков в системе межбюджет­ных отношений направляется из федерального бюджета в бюджеты чле-

7.2. Расходы • 243

нов федерации, а из бюджетов регионов — в бюджеты местных органов власти, т. е. сверху вниз. Трансферты характеризуют одностороннее без­возвратное и безвозмездное движение денежных средств без встречного потока товаров и услуг от федеральных органов власти к региональным и от региональных к муниципальным. На стадии предоставления транс­ферты не относятся к какой-либо определенной функции. Их распреде­ление по направлениям расходования производится тем уровнем управ­ления, который является получателем этих трансфертов.

В России осуществляются трансферты в фонды финансовой под­держки регионов, направленные на повышение до минимального уровня бюджетной обеспеченности регионов, имеющих налоговые ресурсы в расчете на душу населения ниже, чем в среднем по России. С помощью трансфертов формируются также фонды компенсаций, обеспечивающих финансирование обязательств, возлагаемых на регионы федеральными законами, фонды софинансирования социальных расходов и фонды ре­гионального развития, объединяющие средства различных инвестици­онных программ и целевых субвенций. Формами финансовой помощи федерального бюджета бюджетам регионов согласно Бюджетному ко­дексу РФ являются дотации и субвенции. Под дотациями понимают бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня на безвоз­мездной и безвозвратной основе для текущих расходов. Субвенции пред­ставляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджетам друго­го уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для использования на конкретные цели. Более подробно вопросы финансового взаимодейст­вия различных уровней управления рассматриваются в главе «Межбюд­жетные отношения».

Все страны стремятся к тому, чтобы аппарат управления был по воз­можности дешевым, компактным и эффективным. Функции управленче­ского аппарата должны быть приспособлены для решения стратегиче­ских задач. Выполнение этого требования сопряжено с анализом выпол­няемых функций, ликвидацией устаревших, сохранением необходимых и добавлением новых. Сотрудники управленческого аппарата должны знать современную науку управления. Технология принятия и реализа­ции решений должна быть максимально отработана и эффективна. Для создания более благоприятных условий развития гражданского общест­ва и предпринимательства требуется определенный минимум информа­ции населения о работе органов управления.

Расходы на оборону.Целью расходов на оборону является обеспече­ние безопасности страны и ее жителей от внешних военных угроз. Эти расходы приходится осуществлять, несмотря на их непроизводительный характер. В затратах на оборону отражаются расходы, связанные со строительством и содержанием вооруженных сил, гражданской оборо-

244 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

ной, оказанием военной помощи иностранным государствам и приклад­ными исследованиями и опытными разработками в области обороны. Это затраты на закупки вооружения, военной техники и имущества, на­учно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, капиталь­ное строительство, поддержание мобилизационных мощностей, а также на жизнеобеспечение и обучение большого количества отвлеченных от производительного труда людей. Затраты на армию оказывают противо­речивое воздействие на экономику. С одной стороны, они обеспечивают заказы государства производству и создают рабочие места, с другой — это прямой вычет ресурсов и производимой продукции, которые могли быть использованы на цели выпуска товаров и услуг для населения.

Расходы на оборону должны соответствовать возможностям эконо-МИКИи бюджета. В этих целях они должны контролироваться граждан­скими демократическими институтами органов государственной власти, принимающими военно-политические решения. Ситуация в мире и внешнеполитическое положение страны могут обеспечивать снижение уровня этих расходов. Сокращение затрат на оборону должно произво­диться без ущерба для безопасности страны. Оно может базироваться на повышении эффективности затрат на национальную оборону и оборон­ное производство, развитии и использовании научно-исследовательских работ. Приоритетным направлением расходования средств на оборону является оборонная научно-исследовательская и опытно-конструктор­ская деятельность. Эффективность затрат на оборону может быть увели­чена за счет использования результатов научно-исследовательских раз­работок для нужд гражданского производства и экспорта вооружений, увеличивающего доходы оборонных предприятий и налоговые доходы бюджета. Переход к комплектованию армии на добровольной контракт­ной основе в конечном счете ведет к сокращению расходов на оборону при повышении боеспособности армии. Вместе с тем сам процесс перехо­да требует повышения оснащенности армии современными видами воен­ной техники и оружия. Параллельно требуются расходы на развитие во­енно-промышленного потенциала, так как необходимы модернизация, разработка, освоение и выпуск современных видов вооружений. Значи­тельные средства в России требуются для обеспечения выходными посо­биями и жильем увольняемых в запас военнослужащих.

Общественный порядок и безопасность.Деятельность правоохра­нительных органов направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобо­ды граждан, защиту собственности и интересов общества от противо­правных действий. К этой группе расходов относятся расходы на мили­цию, внутренние войска, прокуратуру, юстицию, службу исполнения наказаний, суды, органы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных препаратов, по предупреждению

7.2. Расходы • 245

^ ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, содержание пожар­ной охраны, прикладные исследования в сфере национальной безопасно­сти, а также расходы на миграционную политику. Расходы на милицию обеспечивают наряду с охраной порядка также деятельность службы безопасности дорожного движения, регистрацию иностранцев и имми­грантов и др. Расходы на судебную систему нацелены на обеспечение ре­альной независимости этой ветви власти, гарантирование законности су­дебных разбирательств, создание юридической базы для борьбы с пре­ступностью и коррупцией.

Экономические вопросы(национальная экономика). Эта категория расходов отражает государственные затраты на регулирование и обеспе­чение более высокой эффективности хозяйственной деятельности. Это расходы по решению таких государственных задач, как создание и под­держание условий экономического роста, целевые программы государст­венного характера, обеспечение сбалансированного развития регионов, создание новых рабочих мест. За счет этих расходов осуществляется под­держка важных и перспективных отраслей и производств, финансируют­ся научно-исследовательские работы, инновации, расходы по охране внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции и монополизации производства, оказывается содействие развитию внутренней и внешней торговли, регулируется деятельность отдельных отраслей и т. д.

Ведущими направлениями расходов, связанных с экономической деятельностью, являются реализация крупномасштабных проектов, ко­торые не могут быть осуществлены частным бизнесом, а также програм­мы развития отраслей, имеющих особое значение для обеспечения безо­пасности страны. К таким отраслям относятся космическая и атомная промышленность, оборонная промышленность и др. Расходы, связанные с экономической деятельностью, способствуют наращиванию экономи­ческого потенциала страны, научно-техническому развитию, структур­ной перестройке экономики, техническому перевооружению и модерни­зации производства. В этих целях широко используются гранты, кредиты и субсидии для поддержки коммерческой деятельности.

За счет средств органов власти различных уровней осуществляется значительная часть инвестиций в экономическую инфраструктуру (строительство магистральных железных и шоссейных дорог, линий свя­зи, систем промышленного водоснабжения, очистных сооружений и др.), ^а также расходы на их эксплуатацию. Эти инвестиции косвенно содейст­вуют развитию предпринимательства.

Существенное место в расходах на экономические нужды занимает поддержка предприятий, принадлежащих государству. В отношении го-^сУдарственной собственности на протяжении многих десятилетий на­блюдаются противоположные тенденции. Одна из них заключается

246 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

в расширении и развитии государственного нефинансового предприни- Я мательства за счет создания новых и национализации старых предпри- I ятий. Другая — в денационализации предприятий и передаче их в негосу- ' дарственный сектор. Так, после Второй мировой войны во многих евро­пейских странах в целях содействия подъему экономики прошла волна национализации. В частности, во Франции были национализированы угольная и газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорож­ный транспорт, автомобильные заводы «Рено». В то же время в США по­сле окончания Второй мировой войны многие государственные военные заводы были переданы в аренду частным фирмам. В 80-е гг. прошлого века под влиянием критики кейнсианских идей и в целях уменьшения государ­ственного вмешательства в экономику в Великобритании и ряде других государств осуществлялась политика приватизации государственных предприятий. Однако доля государственных предприятий в создании ВВП продолжает оставаться высокой — 15—20%.

Государственные предприятия нередко сравнивают с предприятиями 1 частного сектора на основе показателей прибыли и делают вывод об их I низкой эффективности. Существуют, однако, факторы, в силу которых | вопрос об эффективности государственных предприятий оказывается I более сложным. Предприятия, находящиеся в полной собственности или I контролируемые государством, функционируют на принципах рыноч- | ной экономики. Они могут быть двух основных типов: неакционирован-ные предприятия, подчиненные органам государственного управления, »^: и акционированные, акции которых полностью принадлежат государст- I ву или государство обладает контрольным пакетом их акций. Предпри­ятия первого типа в значительной мере ориентированы на реализацию государственных задач с ограничением коммерческой составляющей в своей деятельности. В силу этого они нередко являются убыточными и требуют государственных средств для покрытия убытков. В этом отно­шении более предпочтительным является преобразование государствен­ных унитарных предприятий в акционерные общества со 100%-ным госу­дарственным капиталом, что повышает их заинтересованность в улучше­нии финансовых результатов. Для акционированных предприятий, и особенно предприятий со смешанным государственным и частным ка­питалом, характерны большая коммерциализация, стремление к при­быльности и эффективности производства.

Обе группы предприятий (первые в большей степени, вторые — в меньшей) пользуются финансовой поддержкой государства. В качестве целевых установок их деятельности нередко выступают задачи полити­ческого и социального характера. В связи с этим финансовая поддержка может рассматриваться в качестве платы за выполнение ими функций,

7.2. Расходы • 247

_в той или иной мере направленных на решение общегосударственных проблем. Государственные предприятия играют существенную роль в пре­одолении циклических колебаний и временных трудностей в отдельных отраслях. Они могут содействовать усилению позиций национальных про­изводителей на мировых рынках, развитию перспективных и оборонных отраслей, увеличению занятости, стабилизации экономики. В случае, если отдельные производства, имеющие большое значение для национальной экономики, в силу каких-либо причин попадают в сложное положение и не могут обеспечить эффективное использование ресурсов, страны прибега­ют к их национализации и оказывают помощь в восстановлении конкурен­тоспособности. В условиях глобализации внешнеэкономических отноше­ний государственные предприятия, например оборонные, космической промышленности, способствуют достижению национальных целей стран, повышая их рейтинг на международной арене. В свою очередь государство помогает их деятельности с помощью мер своей внешней политики, экс­портных субсидий и кредитов, способствуя приобретению новых рынков и защищая их деятельность на отечественных рынках.

Цены на продукцию государственных предприятий могут устанавли­ваться на более низком уровне, чем в среднем по отрасли. Поставщиками государственных предприятий являются большей частью национальные производители, цены и сроки поставок которых могут быть менее выгод­ными, чем иностранных фирм. Государственные компании могут быть ориентированы на инвестиции в экономику отсталых регионов страны, увеличение производства в периоды экономического спада и т. д. Все это порождает необходимость компенсации со стороны государства. Форма­ми государственной финансовой поддержки могут быть субсидии, дота­ции, бюджетное финансирование убытков, налоговые льготы, освобож­дение от ограничений по импорту, предоставление льготных кредитов, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Финансовая поддержка нефинансовым государственным пред­приятиям оказывается, как правило, на тех же условиях, что и для част­ных предприятий.

Общие экономические и коммерческие вопросы. Многие виды расходов на поддержку экономики связаны не с отдельными видами деятельности, а направлены на экономическую деятельность в целом. Это расходы на Руководство общими экономическими вопросами, включая внешнеэко­номические и коммерческие, формирование экономической политики, оказание государственной поддержки таким видам деятельности, как экспортная и импортная торговля в целом, международные финансы, то-^варные и фондовые рынки, общее регулирование уровня доходов, регу­лирование цен, контроль-деятельности банковской системы, регулирова-

248 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

ние монополий, общее развитие торговли, защита прав потребителей и другие. К этой позиции относятся также расходы ведомств, руководя­щих такими службами, как патентные бюро, службы регистрации торго­вых знаков, службы по авторским правам, прогнозу погоды, стандартиза­ции и метрологии, службы времени, службы разведки и изысканий в об­ласти гидрологии и геодезии.

Расходы на общие вопросы, относящиеся к рабочей силе, обеспечивают ' выработку и практическую реализацию политики в области труда и тру­довых норм (например, продолжительность рабочего дня, часы работы, оплата труда, техника безопасности и другие условия труда). Поэтому они тоже относятся к общеэкономическим. За счет расходов, относящих­ся к этой категории, осуществляются меры по снижению уровня безрабо­тицы, функционирование организаций по трудоустройству и арбитражу. К этой категории относятся также расходы по реализации программ в об­ласти трудовой деятельности, не связанных напрямую с какой-либо кон­кретной отраслью, программ, направленных против дискриминации тру­довой деятельности отдельных групп населения по полу, возрасту, на- -J циональности, программ сокращения безработицы в слаборазвитых регионах и регионах с высоким уровнем безработицы. Вопросы труда по i отдельным отраслям объединяются с основной функцией отрасли.

В экономической литературе на протяжении многих лет широко дис­кутируется вопрос об уходе государства из экономики. Не вдаваясь в дис­куссию о роли государства в регулировании экономики, рассмотрим, ка­кие расходы несет государство по поддержке экономики в основных от­раслях и видах деятельности.

Сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство и охота. К расхо­дам государства на сельское хозяйство относятся затраты на управление ,| сельскохозяйственными землями, проведение аграрных реформ, прове­дение политики в области цен и доходов в сельском хозяйстве, расшире- I ние сельскохозяйственного производства, ветеринарное обслуживание | и борьбу с вредителями, а также расходы по оценке урожая и его качества.

К расходам по управлению сельскохозяйственными землями отно­сятся расходы ведомств, связанные с деятельностью по использованию земельных угодий, расходы ведомств, занятых деятельностью, направ­ленной на сохранение, освоение и расширение пахотных земель, расходы на строительство плотин, запруд, ирригационных систем, расходы на ис­следовательские работы и экспериментальные разработки в области со­хранения и расширения земель.

К расходам на проведение аграрных реформ и заселение земель отно­сятся расходы, связанные с разработкой, проведением и оценкой резуль­татов реформ, освоением и заселением новых земель. Проведение таких мер сопряжено с перераспределением прав собственности на землю,

7.2. Расходы • 249

форм ее использования, освоением целинных и необрабатываемых зе­мель, переселением фермеров. Существенным расходом являются вы­платы собственникам земли, права которых на землю в ходе проведения мероприятий были изменены.

В расходы на политику в области цен и доходов в сельском хозяйстве включаются расходы, связанные с организацией и управлением деятель­ностью по стабилизации цен, механизмом установления цен на сельско­хозяйственные продукты и стабилизацией доходов фермеров. Включа­ются также расходы по предоставлению субсидий для поддержания уровня цен, организации сбыта и регулирования производства опреде­ленных видов продукции, помощь государственным предприятиям, суб­сидии и другие платежи для стимулирования покупки удобрений, семян, химических средств защиты растений и т. п.

К затратам на расширение сельскохозяйственного производства от­носятся расходы учреждений, деятельность которых направлена на уве­личение производства продукции, повышение ее качества, снижение за­трат, в том числе трудовых, улучшение жизни фермеров и т. п. Это затра­ты в основном на распространение знаний, обучение, ознакомление с лучшими фермами и т. д.

В ветеринарное обслуживание включаются расходы по организации и регулированию в сфере ветеринарного обслуживания, предупрежде­нию и лечению заболеваний животных, улучшению качества поголовья, а также ссуды, трансферты и субсидии на эти цели. В состав расходов на борьбу с вредителями включаются расходы на организацию, управление и контроль над деятельностью по борьбе с вредителями, заболеваниями растений.

В России в области сельского хозяйства на протяжении десятилетий сложилась практика выдачи кредитов и последующего списания их боль­шей части. В связи с этим крупной проблемой является обоснование на­правлений, размеров и налаживание дотаций сельскохозяйственному производству, регулирование цен на продукцию сельского хозяйства и основные средства производства, потребляемые этой отраслью, расхо­ды, связанные с земельной реформой, а также поддержка развития фер­мерства и рыночных отношений в сельском хозяйстве, субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам.

Лесное хозяйство требует расходов органов государственного управ­ления на организацию и руководство деятельностью в этой отрасли, включая расходы на разработку нормативов, регулирующих лесопользо-^Вание, выдачу лицензий на рубку леса, управление и осуществление ра-"°т по лесонасаждению, контроль над заболеваниями и борьбу с вредите­лями лесов, с лесными пожарами.

I

250 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

Рыболовство и охота связаны с расходами на организацию и руковод- I ство деятельностью в области рыболовства в океанских и пресных водах и прибрежной зоне, включая рыборазведение, и охоты, включая вопросы ' воспроизводства диких животных и их охраны. К этой сфере относятся ] разработка и контроль выполнения нормативных положений, лицензи- 1 рование и т. п., а также расходы учреждений, занимающихся заповедни­ками, рыбными инкубаторными станциями, разведением животных, фи­нансовая поддержка государственных рыбных инкубаторов или заповед­ников и управление водными ресурсами.

За счет расходов на водные ресурсы финансируются мероприятия по 1 воспроизводству, охране и восстановлению водных объектов и обеспече- ] нию населения и народного хозяйства качественной водой, а также по за-щитенаселения от паводков и наводнений. Сюда включаются, в частно­сти, расходы на проведение берегоукрепительных работ, создание и ре­монт дамб, расчистку рек, очистку водохранилищ, расходы на насосные ] станции и гидротехнические сооружения.

Топливо и энергетика. К расходам на эти отрасли относятся затраты I на организацию и регулирование деятельности, связанной с добычей, пе-реработкой,производством и распределением минеральных ресурсов, 1 топлива и энергии, включая ядерную энергию, расходы ведомств, зани- ■] мающихся подготовкой и регулированием правил эксплуатации и кон­сервации предприятий, разведкой ресурсов, воспроизводством мине­рально-сырьевой базы, переработкой отходов ядерной энергетики. Госу­дарство осуществляет также расходы на финансовую поддержку j предприятий в форме ссуд, трансфертов или субсидий, финансирование 1 прикладных исследований и экспериментальных разработок и служб, | осуществляющих сбор и распространение информации, относящейся | к этим видам деятельности. В состав расходов, связанных с добычей 3 и обогащением угля, входят также расходы на санацию убыточных уголь- \ ных шахт и разрезов. Дотации угольной промышленности связаны с ио-4 крытием высоких затрат по добыче угля при относительно низких затра- , тах на другие энергоносители (нефть, газ, электроэнергию). Основными \ направлениями уменьшения дотаций являются сокращение добычи угля | и закрытие нерентабельных угледобывающих предприятий. Это сопря­жено, однако, с затратами на переоборудование потребляющих уголь аг- | регатов, издержками, необходимыми для обеспечения шахтеров новыми j рабочими местами и профессиональной переподготовки. Во многих слу­чаях использование угля является неизбежным в силу экономических | факторов, связанных с размещением производства ресурсов и расходами ^ на их транспортировку. Использование угля в районах добычи нередко оказывается дешевле использования мазута и газа. Такие важные, но 1 убыточные или низкорентабельные отрасли, как угольная и железоруд-

7.2. Расходы «251

дая промышленность, и другие капиталоемкие сырьевые отрасли во мно­гих странах обязаны своим существованием государственной поддержке.

Горнодобывающая промышленность, обрабатывающая промышлен­ность, строительство. К горнодобывающей промышленности относится разведка, разработка и рациональное использование природных ресур­сов, кроме топливных. Это металлосодержащие минералы, химическое сырье и удобрения, соль, драгоценные камни, асбест и др. К обрабатываю­щей промышленности относятся отрасли и производства по переработке сырья и материалов и производству готовой продукции — машинострое­ние, химическая, текстильная, пищевая и другие отрасли промышленно­сти. Государственные организации, руководящие этой деятельностью, содействуют развитию этих отраслей, предоставляют кредиты и субси­дии, разрабатывают и контролируют выполнение производственных и организационных стандартов, требований техники безопасности, тре­бований по защите прав потребителей.

В расходы на строительство включаются платежи учреждениям, за­нимающимся организацией и руководством деятельностью по разработ­ке строительных технических норм и стандартов, выдачей лицензий, кон­тролем над соблюдением техники безопасности, выдачей субсидий, трансфертов, ссуд и другими формами поддержки строительных фирм.

Транспорт. К этой группе относятся расходы по организации и руко­водству деятельностью в области строительства и эксплуатации объек­тов автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного и трубо­проводного транспорта, планирования и моделирования строительства, лицензирования и регулирования этого вида деятельности, расходы на научно-исследовательские и экспериментальные работы, поддержку об­новления парка транспортных средств. Включаются расходы в форме ссуд, трансфертов или субсидий на проведение строительных работ, осу­ществляемых в различных отраслях транспорта. Сюда также относятся расходы по эксплуатации различных видов транспорта. В российских ус­ловиях существенное значение имеет убыточность пассажирских перево­зок на железнодорожном транспорте, в значительной мере обусловлен­ная предоставлением права льготного проезда многочисленным катего­риям граждан. Убытки покрываются за счет грузовых перевозок ^и компенсации расходов из бюджетных средств.

Связь. В этот подраздел входят расходы по организации и управле­нию в области связи (почтовая, телефонная, телеграфная, кабельная, бес­проводная, спутниковая), разработке и контролю выполнения правил эксплуатации систем связи, выделению частотных каналов, определению Рынков обслуживания и тарифов, поддержке развития телекоммуника­ций. Существенных затрат требует формирование федеральных инфор­мационных фондов, баз и банков данных по законченным НИОКР, соз-

252 • Глава 7. Реформированная система государственных финансов

дание государственной системы паспортно-визовых документов с ис­пользованием биометрических данных. Системы радио- и телевещания и системы навигации воздушного и морского транспорта относятся соот­ветственно к организации отдыха и транспорту.

Другие отрасли экономической деятельности. К другим отраслям эко­номической деятельности в рассматриваемой классификации относятся торговля, гостиницы и рестораны, туризм и проекты многоцелевого раз­вития.

К расходам на торговлю относятся платежи государственных ве­домств, связанные с организацией и руководством деятельностью в сфе­ре оптовой и розничной торговли и складского обслуживания, по защите прав потребителей, разработкой правил ведения оптовой и розничной торговли и деятельности складов, контролем их выполнения, лицензиро­ванием, инспектированием измерительных приборов, соблюдением тре­бований маркировки, финансовой поддержкой предприятий оптовой и розничной торговли и складских предприятий, предоставлением суб­сидий для населения.

К расходам на туризм относятся расходы ведомств, связанные с орга­низацией и руководством деятельностью в сфере туризма, направленные на привлечение туристов с помощью рекламно-пропагандистской дея­тельности, оказание финансовой помощи туристическим бюро и агентст­вами в стране и за рубежом, организацию празднеств в целях привлече­ния туристов.

К расходам на многоцелевые проекты развития относятся затраты ве­домств по организации и руководству многоцелевыми проектами раз­вития, которые включают, как правило, комплексы по производству энергии, ирригационные и навигационные сооружения и места отдыха и развлечений. В эту позицию включаются расходы, связанные с плани­рованием, проектированием, строительством в рамках многоцелевых проектов, включая финансовую поддержку. В случае, если в многоцеле­вом проекте основная роль принадлежит определенной функции, напри­мер гидроэлектростанции, расходы классифицируются в соответствии с главной функцией.

В российской классификации на 2006 г. в составе группы расходов «экономические вопросы» в отдельную позицию выделена позиция «ис­следование и использование космического пространства», в которой отра­жаются расходы по разработке и реализации космической программы и созданию глобальной навигационной системы. В то же время не выделе­ны в качестве самостоятельных позиций расходы на горнодобывающую промышленность, обрабатывающую промышленность и строительство.

Охрана окружающей среды.Это расходы по обеспечению благопри­ятных, безопасных условий для жизнедеятельности, рациональному

7.2. Расходы • 253

природопользованию, охране растительных и животных видов и среды _их обитания, организацию и содержание заповедников, национальных парков и связанные с этим НИОКР. К ним относятся расходы, связанные с организацией сбора и удаления расходов, удаления и очистки сточных вод, защитой окружающего воздуха и климата, охраной почв и грунтовых вод, а также расходы, направленные на охрану растительных и животных видов.

Жилищно-коммунальное хозяйство. Сюда включаются субсидии, дотации и ссуды для расширения, улучшения или поддержания жилого фонда и развития коммунального хозяйства.

К расходам на жилищное хозяйство относятся средства, направляе­мые на: обеспечение жильем широких слоев населения или особо нуж­дающихся лиц путем строительства, приобретения и ремонта жилого фонда; предоставление субсидий, дотаций или ссуд для улучшения или поддержания жилого фонда; приобретение земельных участков для строительства жилья; на организацию деятельности в жилищном хозяй­стве; разработку и регламентацию нормативов, используемых в этой сфе­ре, регулирование уровня арендной платы и жилищных норм на жилье, предоставляемое государственными учреждениями.

В расходы на развитие коммунального хозяйства включаются расхо­ды по организации и управлению общим развитием коммунального хо­зяйства, связанные с планированием новых застроек, реконструкцией су­ществующих районов. Существенных затрат требует водоснабжение и освещение улиц. Эти затраты обеспечивают оценку будущих потребно­стей и имеющихся возможностей, строительство и эксплуатацию неком­мерческих систем водоснабжения, установку и эксплуатацию средств уличного освещения.

Особенностью российской экономики является высокий удельный вес государственных дотаций в общих расходах на жилищно-комму­нальное хозяйство. Финансирование жилищно-коммунального хозяй­ства не покрывается платежами населения и в значительной мере осу­ществляется за счет бюджетных средств. Это создает неоправданно вы­сокую нагрузку на бюджет. Сложной проблемой для России является отмена предоставляемых населению льгот по оплате жилья, отопления, электроэнергии, газа, в том числе для ветеранов, военнослужащих, чер­нобыльцев, введение платности капитального ремонта домов, косметиче­ского ремонта подъезда.

В принципе население должно оплачивать расходы на жилье и ком­мунальные расходы за счет своих средств в зависимости от их объема ^и качества. Однако доходы большей части населения ниже, на уровне или ^значительно превышают довольно низкий прожиточный минимум, "озложение на граждан дополнительных расходов ведет к массовому об-

254» Глава 7. Реформированная система государственных финансов

нищанию населения. Повышать оплату жилищно-коммунальных услуг возможно лишь на основе роста реальных доходов населения, направляя часть прироста доходов на оплату жилья и коммунальных услуг. При этом следует иметь в виду, что малоимущие слои населения никогда не будут в состоянии оплачивать полную стоимость жилищно-коммуналь-ных услуг и будут нуждаться в государственном финансировании. Такое социально дешевое жилье в крупных городах США, например, составля­ет 20% жилого фонда.

Здравоохранение. Расходы на здравоохранение включают государ­ственные затраты на больницы, поликлиники, санитарно-профилактиче-ские учреждения и службы, расходы на медикаменты, протезы, медицин­ское оборудование, инструменты и прочую продукцию, используемую в медицинской практике, прикладные исследования и эксперименталь­ные разработки в области здравоохранения и медицинского обслужива­ния.

Существуют различные системы организации и финансирования здравоохранения. Можно выделить три основные модели. В ряде стран (Англия, Дания, Ирландия, Скандинавские страны и др.) преобладает го- и сударственное бесплатное медицинское обслуживание. Во многих стра­нах (Германия, Франция, Италия и др.) сложилась бюджетно-страховая 1 система: государство финансирует целевые программы здравоохране- . ния, капитальные вложения и ряд других расходов, а финансирование I медицинской помощи осуществляется из средств системы медицинского } страхования. Средства страховых компаний формируются за счет взно- • сов работодателей, работников и субсидий государства. В США основная | часть расходов на медицинскую помощь финансируется частными стра- ; ховыми компаниями.

В России в ходе реформ была избрана бюджетно-страховая модель Я с использованием обязательного и добровольного медицинского страхо-ваяия.Добровольное страхование позволяет получать дополнительные j медицинские услуги. При обязательном страховании плательщиками j взносов для работающих граждан являются работодатели, а для нерабо- | тающего населения — государство. При добровольном медицинском | страховании плательщиками взносов являются страхующиеся граждане и предприятия. Средства обязательного медицинского страхования ак­кумулируются в Федеральном и территориальных фондах обязательного медицинского страхования и не входят в состав бюджетов соответствую­щих уровней. Эти средства носят целевой характер и используются на оп­лату медицинских услуг, оказываемых поликлиниками, больницами и другими медицинскими учреждениями, и содержание фондов. Средст­ва государственной и муниципальной систем здравоохранения формиру­ются за счет бюджетов различных уровней управления. Таким образом,

7.2. Расходы «255

финансируются: разработка и реализация целевых программ, подготовка в, научные исследования, развитие материально-технической базы

ддр

здравоохранения, оплата особо дорогостоящих видов лечения, финанси­рование медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях и массовых заболеваниях в зонах стихийных бедствий и катастроф.

Отдых, культура, религия.Расходы на организацию культурно-ре­лигиозную деятельность направлены на духовное обогащение человека, гуманизацию людей и общества в целом, реализацию личного творческо­го потенциала, сохранение и развитие самобытности народов. Сюда включаются расходы на управление, эксплуатацию, финансовую под­держку объектов для отдыха, занятий спортом, культурного развития (библиотеки, музеи, театрально-зрелищные предприятия, дома культу­ры, клубы, зоопарки, ботанические сады), расходы, связанные с деятель­ностью радио- и телевещания и издательского дела, включая ассигнова­ния центральным и региональным средствам массовой информации, а также расходы на религиозную деятельность.

Организации, функционирующие в сфере культуры, в ряде случаев могут располагать существенными коммерческими возможностями. Вместе с тем государство принимает участие в их деятельности, обеспе­чивая доступность проводимых ими мероприятий для граждан. Так, ор­ганы государственной власти осуществляют финансирование государст­венных (а в ряде случаев и негосударственных) организаций культуры. Бюджетные средства выделяются тем организациям культуры, для ко­торых коммерческая деятельность не является главной, хотя и может присутствовать в качестве побочной или вспомогательной, или органи­зациям, которые в силу специфики своей деятельности являются убы­точными, например филармониям. Государство может поддерживать на­циональные культурные центры, например Эрмитаж, Оружейную пала­ту и др., региональные органы власти могут финансировать крупные культурные организации, имеющие значение для всего населения регио­на. Существенное значение имеют поддержка массовой сети культурных Учреждений на муниципальном уровне — библиотек, музеев, домов куль-^тУры, домов народного творчества, домов творчества детей и молодежи, Расходы по сохранению памятников истории и архитектуры, реализации культурных программ и т. п.

Образование.В мировой практике, как правило, существует государ-^ственная система образования и наряду с ней частные образовательные Учреждения. Возможно также государственное участие в финансирова­нии частных образовательных учреждений в случае выполнения ими го-^сУдарственных образовательных стандартов. В России также сохраняет-^Ся государственная система образования и гарантируется общедоступ-

256* Глава 7. Реформированная система государственных финансов

У

ность и бесплатность начального, общего среднего и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплат­ность высшего и послевузовского профессионального образования при одновременном развитии частных образовательных учреждений. Основ­ным источником финансовых ресурсов на образование, как и в других странах, являются бюджетные средства. Это позволяет не только предос­тавлять услуги на бесплатной основе, но также определять приоритетные направления развития образования и соотношение между различными уровнями образования. В целях обеспечения большей гибкости и учета в программах образования особенностей, вытекающих из исторических, культурных, демографических, национальных, экономико-географиче­ских условий территорий и местных рынков труда, финансирование об­разования в большей мере осуществляется за счет региональных и мест­ных бюджетов. Государственное финансирование частных образователь­ных учреждений в России, как и в некоторых других странах, ища осуществляется.

Условиями оптимизации расходов на образование являются, в част-1 ности, соответствие сети высших и средних учебных заведений потребно­стям страны и концентрация средств на развитие наиболее перспектив­ных направлений. Повышению эффективности может способствовать, введение контрактной системы, при которой средства выделяются с уче-.' том результатов деятельности.

Социальная защита. В этот раздел включаются расходы по пенсион-1 ному обеспечению, социальному обслуживанию и социальному обеспе- ■■ чению населения, расходы по борьбе с беспризорностью, а также расходы на опеку и попечительство, включая расходы по организации, развитию и функционированию соответствующих организаций. Расходы органов-государственного управления направлены на обеспечение адресной со­циальной помощи путем выплат тем категориям населения, которые" в ней нуждаются. К таким категориям, в частности, относятся престаре­лые, инвалиды, многодетные, неполные и молодые семьи. В отличие от практики западных стран государственная пенсионная система России охватывает всех пенсионеров страны, а не только государственных слу­жащих.

Одной из серьезных проблем является защита доходов населения, на- j правленная на поддержание уровня доходов престарелых, инвалидов, не-1 трудоспособных, безработных, семей без кормильца, индексацию (ком­пенсацию) доходов, получаемых из бюджета в условиях инфляции-Практически при дефиците бюджетов и высокой инфляции органы госу­дарственного управления нередко проводят политику сдерживания ин­дексации денежных выплат и компенсаций населению. Ситуация, при которой государство не в состоянии обеспечить необходимые социаль-

7.2. Расходы • 257

_йые расходы (пенсии, расходы на здравоохранение и т. п.) и сохранить их реальную покупательную способность, ведет к снижению уровня жизни и росту социальной напряженности.