Управление государственным долгом

Наличие государственного долга требует осуществления мер по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают Разработку и реализацию мер по его погашению и обслуживанию, имея ^{6 ви}ду удовлетворение потребности в заимствованиях при минимальных ^3аЩ>атах. Основным условием успешного регулирования долга являет­ся обеспечение расширенного воспроизводства, увеличение на этой осно-^Ве доходов в стране, в том числе доходов бюджета. При значительных масштабах задолженности приходится решать противоречивую задачу ^Ограничения потребляемой части ВВП для выплаты внешних долгов и их обслуживания.

Государственный долг является накопленным дефицитом государст-^Венного бюджета. Соответственно его уменьшение может быть результа-

202 • Глава 6. Дефицит государственного бюджета

том профицита государственного бюджета. Для того чтобы государствен­ный долг не увеличивался за счет процентов, необходимо, чтобы доходы государственного бюджета были равны расходам, включая платежи по процентам. Для того чтобы погашать государственный долг, необходимо иметь общий профицит бюджета.

Погашение накопленного долга происходит различными путями: де^ нежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговое ос­вобождение, отказом от уплаты, аннулированием задолженности креди-, тором, принятием задолженности другим органом управления и т. п. На­ряду с этим в целях управления государственным долгом могут быть использованы механизмы рефинансирования и реструктуризации госу­дарственного долга, регулирование расходов по его обслуживанию и дру­гие методы.

Основными источниками средств для обслуживания и погашения го,j сударственного долга являются налоговые ияеналоговые доходы бюдже-, та. Альтернативным источником средств может быть эмиссия дополни- ■ тельных денег.

Основными задачами управления государственным долгом явля-1 ются:

— максимально возможное сокращение затрат на его обслуживание!
и погашение с учетом конъюнктуры мирового рынка;

— обеспечение своевременного исполнения долговых обязательства
по погашению и обслуживанию внутренних и внешних долгов;

— минимизация долга для заемщика;

— обеспечение приемлемого курса государственных долговых обя-'й
зательств на внутреннем и внешнем рынках, недопущение их резких ко-)
лебаний.

Общими условиями системы управления государственным долго» являются:

— обеспечение надежной информации о государственном долге в со>
ответствии с принятыми классификациями;

— обоснованный прогноз изменения государственного долга и фор
мирование политики в отношении его объема и структуры;

— обеспечение денежных средств для обслуживания и погашен
государственного долга;

— законодательное определение верхних пределов дефицита бюд-^;
жета и верхних пределов внутреннего и внешнего государственного
долга;

— текущее регулирование операций по заимствованию и погашению ,
государственного долга, минимизация расходов по обслуживанию, рефи­
нансирование, реструктуризация задолженности;

— регулирование рынка государственных ценных бумаг.

6.6. Управление государственным долгом • 203

Следует различать управление государственным долгом в условиях относительно равновесной экономики и в условиях крупной задолжен­ности, особенно сопряженной с экономическим и финансовым кризи­сами.

Управление государственным долгом в условиях нормально разви­вающейся экономики.В нормально развивающейся экономике и обста­новке экономического роста управление государственным долгом осуще­ствляется в условиях увеличения ВВП, доходов всех секторов экономи­ки, налоговой базы при более или менее сбалансированном бюджете, относительно низкой реальной ставке по долговым обязательствам и дос­таточно длительных сроках заимствования средств.

Стратегия управления государственным долгом базируется на согла­совании динамики долга с темпами экономического роста и снижении за­трат по его обслуживанию. Соблюдение этих условий, как правило, по­зволяет при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохра­нять примерно на одном уровне отношение государственного долга к ВВП, не допуская ситуации, при которой начинает проявляться нега­тивное воздействие государственного долга на экономику.

Основными проблемами, рассматриваемыми при решении вопро­сов о новых заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых размеров заимствований и источников их по­крытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие.

Управление государственным долгом основывается на оптимизации государственных заимствований. Оптимизационный подход предпола­гает:

— балансирование поступления налоговых и неналоговых доходов
и эмиссионной деятельности с увеличением государственного долга
и расходов по его обслуживанию;

— стабилизацию размеров государственного долга в увязке с инве­
стированием;

— разработку и реализацию мер по ограничению и возможному
Уменьшению государственного долга;

— обесценение государственного долга в силу инфляционных про­
цессов.

В качестве источника средств для погашения долгов, по которым на­ступил срок выплат, и для обслуживания государственного долга наряду ^с Доходами государственного бюджета используется механизм рефинан-^СиРования. Под рефинансированием понимают погашение ранее взятых долговых обязательств за счет новых займов, т.е. продажи новых облига­ции и использования части полученных средств для выплаты держате­лям погашаемых облигаций или же получения новых кредитов и погаше-

204 • Глава 6. Дефицит государственного бюджета

I

ния за их счет ранее полученных. Таким образом, обязательства перед ■ кредиторами выполняются за счет новых займов, а кредиторы получают проценты за предоставляемые средства.

Система рефинансирования обеспечивает возможность функциони-1 рования внутреннего государственного долга как постоянно действую- ■* щего инструмента, не требующего обязательного погашения.

В случае если приток новых займов ослабевает и становится меныцЯ затрат по погашению долга, то в целях увеличения заинтересованностН инвесторов в предоставлении новых займов могут быть увеличены про-1 центы по прямым кредитам и государственным ценным бумагам. В елв чае уменьшения потребности в займах процентные платежи могут быть < уменьшены.

Рефинансирование государственного долга может осуществляться путем прямых кредитов внутри страны и за рубежом или путем эмиссии I государственных ценных бумаг, размещаемых среди резидентов и нере­зидентов.

Рефинансирование представляет особый интерес также в плане заме­щения внешней задолженности внутренней. В этом случае, во-первых, I возрастающая доля выплат по государственному долгу будет оставаться внутри страны и так или иначе будет работать на экономику, а во-вторых, V. будут уменьшаться возможности давления на органы государственного* управления со стороны других государств и международных финансаИ вых организаций путем выставления различных условий предоставлИ ния займов.

Управление государственным долгом в условиях чрезмерной за-1 долженности. В условиях возникновения чрезмерной задолженности! управление государственным долгом требует формирования специаль-1 ной стратегической программы.

Стратегия управления государственным долгом должна быть нацеле-1 на на смягчение пиков платежей, улучшение структуры долга, снижение 1 затрат на его обслуживание, приведение величины долга в соответствие j с возможностями страны по его обслуживанию и погашению.

Мерами регулирования государственного долга являются контроль! над его размером, установление предельных величин задолженности, ра-Я ционализация его состава, структуры, форм и методов обслуживания! и др. Это предполагает создание единой системы мониторинга и управле*! ния государственным долгом, включая внешние займы субъектов феде-1 рации и органов местного самоуправления, формирование программы погашения и обслуживания государственного долга. Программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долго-Д вых обязательств автоматически приостанавливается. Одновременно⁴;

6.6. Управление государственным долгом • 205

должен быть обеспечен мониторинг и контроль внешней задолженности банков и предприятий.

Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопреде­ленности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эф­фективных методов решения.

Стратегическая программа уменьшения чрезмерного государствен­ного долга должна быть согласована с методами управления государст­венным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.

На первый план выходят следующие методы регулирования государ­ственного долга:

— сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета
и эмиссионной деятельности с расходами, размерами государственного
долга и затратами на его обслуживание и погашение, определение и ис­
пользование стабилизационных инструментов, имея в виду стабилиза­
цию и уменьшение долга; .

— возможности рефинансирования задолженности государства, ее
реструктуризации и аннулирования долга или его части кредиторами;

- уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга с учетом инфляционного обесценения основной суммы долга и затрат на обслуживание;

— сокращение государственных расходов;

— обеспечение валюты для погашения и обслуживания внешней за­
долженности.

Для определения стратегии страны по погашению и обслуживанию государственного долга необходимо ответить на вопрос о том, может ли она выйти из долговой ямы за счет собственных средств и при каких ус­ловиях. После этого можно определяться в вопросе о возможности и мас­штабах реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов и в других вопросах.

В условиях крупной задолженности странам нередко приходится при­бегать к различным мерам и механизмам, позволяющим урегулировать си-Щацию и не допустить кризиса финансово-кредитной системы. В этой связи прибегают к формированию специальных стабилизационных Фондов, осуществляют реструктуризацию долгов и другие меры.

Стабилизационный фонд.В целях более уверенного управления го-^сУдарственным долгом могут создаваться стабилизационные фонды (го-^сУдарственные фонды погашения долга). Под стабилизационным фондом

206 • Глава 6. Дефицит государственного бюджета

понимают фонд, формируемый за счет отчислений органов государствен­ного управления в государствах, имеющих большой государственный долг, в целях обеспечения возможностей относительно безболезненных выплат в пиковые периоды и постепенного погашения задолженности. Основной задачей таких фондов является ответственное и упорядоченное погашен ние государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидно­стью и максимизации доходов по ценным бумагам. Управление фондом может осуществляться самостоятельной структурой, независимой от ми­нистерства финансов и центрального банка. Наличие такого фонда спо- \ собствует возникновению атмосферы доверия к государству-должнику и содействует нормальному функционированию рынка государственных ,j ценных бумаг.

В России в бюджете на 2002 г. в целях обеспечения своевременного! погашения государственного долга и повышения устойчивости бюджета было предусмотрено образование финансового резерва, а начиная с бюд- i жета на 2004 г. впервые был сформирован Стабилизационный фонд РФ, составивший на конец 2004 г. около 1 трлн руб.

Одним из способов облегчения положения заемщиков в случае не-] возможности своевременного погашения и обслуживания государствен­ного долга является реструктуризация долга. Под реструктуризацией го-1 сударственного долга понимается изменение сроков погашения основной суммы долга и/или выплаты процентов по нему. Может также предусмат- * риваться списание части основного долга и снижение процентной ставки. Реструктуризация долга обеспечивает отсрочку и рассредоточение упла- \ ты долгов и снижает текущие расходы по обслуживанию долга. Кроме то-!] го, используется эффект обесценения долга в результате инфляции. Если! номинальная величина долга не индексируется, реальная покупательная способность основной суммы долга при погашении в отодвинутые сроки окажется ниже, чем при погашении в сроки, установленные по условиям' выпуска. Проблемами реструктуризации внешних долгов занимаются) Парижский (в части государственных долгов) и Лондонский (в части не-| государственных долгов) клубы кредиторов.

Под реструктуризацией долга в Бюджетном кодексе РФ понимается! погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением за- < имствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объе­мах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности ино­странных государств перед Российской Федерацией подлежат ратифика­ции Государственной Думой, за исключением случаев, когда это произ-' водится в рамках участия РФ в международных финансовых организа-

6.6. Управление государственным долгом • 207

д_Иях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех «частников этих организаций и клубов.

В определенных условиях может осуществляться конвертация (кон­версия) выпущенных государственных займов. Под конвертацией займов понимают изменение условий займа, зафиксированных при их выпуске. Она осуществляется в различных формах: изменении сроков погашения, снижении процентных платежей, изменении способов погашения и др. Конверсия может носить принудительный, факультативный или добро­вольный характер. Принудительная конверсия предполагает обязатель­ный обмен долговых обязательств на новые облигации, в которых отра­жены измененные условия займа. Добровольная конверсия производится с согласия кредитора, факультативная предполагает возможность для кредитора согласиться или отказаться от изменения условий займа. Кон­версия, как правило, осуществляется в отношении внутренних займов.

Консолидация и унификация займов, как и конверсия, осуществляют­ся, как правило, в отношении внутренних займов. Консолидация займов представляет собой объединение нескольких займов, например кратко­срочных, в один с более длительным сроком погашения и уменьшенными процентами. Унификация займов осуществляется путем объединения ра­нее выпущенных займов в один с обменом старых облигаций на новые, в целях уменьшения объемов работы и связанных с этим затрат.

Новация долга представляет собой замену старых долговых обяза­тельств новыми по договоренности между заемщиком и кредитором. От­срочка платежей по займам осуществляется обычно в случае концентра­ции платежей в определенный период, когда возможности новых займов для рефинансирования ограничены, а получение новых займов на прием­лемых условиях затруднено. Путем отсрочки достигается рассредоточе­ние платежей по основной сумме займа и возможно прекращение выпла­ты процентов. Отсрочка, как правило, осуществляется по соглашению с кредиторами.

Аннулирование государственного долга может быть либо следствием Действий кредиторов, согласившихся на списание долга или его части, либо следствием отказа заемщика из-за финансовой несостоятельности.

Эмитированные государством долговые обязательства погашаются ^в сроки, установленные условиями эмиссии. Погашение может произво­диться единовременно или по частям. Погашение по частям может осу­ществляться в период срока займа равномерными долями, возрастающи­ми или убывающими долями в зависимости от условий, оговоренных эмиссией. Вместе с тем долговые обязательства государства могут выпус­каться с правом досрочного погашения. В случае, если на финансовом Рынке падает уровень процентных ставок по сравнению с предусмотрен­ными условиями эмиссии, государство как заемщик обязано продолжать

208 • Глава 6. Дефицит государственного бюджета

платить высокие проценты. Во избежание потерь становится целесооб­разным выкупить облигации займа и выпустить новые облигации под ме­нее высокие проценты. Следует учитывать, что заемщики не склонны со­глашаться на досрочное погашение долга. В этом случае они лишаются процентов, которые могли бы быть получены при погашении долга в со­ответствии с графиком платежей. Поэтому при переговорах о досрочном погашении долга вполне реальны встречные претензии о компенсации упущенной выгоды кредиторов.

При решении вопроса о выкупе займа следует принимать также во внимание инфляционные процессы. Выкуп внешнего займа — это всегда изъятие денег из экономики страны, Покупательная способность конвер­тируемых валют также постепенно обесценивается, поэтому с течением времени погашение займа по номиналу означает относительно меньший вычет из национальной экономики.

Досрочное погашение не означает скупку заемщиком долгов, выпу­щенных без права досрочного погашения. Скупка долгов заемщиком ус­ловиями выпуска, как правило, запрещается. Такие действия рассмат­риваются кредиторами как нарушение этических норм. Стандартная оговорка pan passu, присутствующая в каждом проспекте эмиссии и пре­дусматривающая равное отношение ко всем кредиторам, в этом случае нарушается, так как при скупке проводятся конфиденциальные сепарат­ные переговоры о досрочном погашении облигаций. Заемщик, осуществ­ляющий такие операции, может лишиться доверия при получении новых кредитов, а его новые облигации не будут покупаться. Открытая скупка долгов может вызвать также резкий рост цен на долговые обязательства и сделать эту операцию неэффективной. В то же время возможна проду­манная стратегия гибких мер, направленных на покупку долговых обяза­тельств различного рода скрытыми методами (через посредников и др.). Выкуп долга облегчает возможности его реструктуризации, поскольку при этом требуется согласие определенного числа кредиторов.

Обмен внешнего долга на инвестиции. В качестве одного из вариантов уменьшения внешнего долга Министерством финансов России в 2001 г. предлагался так называемый обмен внешнего долга на инвестиции. Эта операция выглядит следующим образом. В случае достижения догово­ренности с правительством какой-либо страны инвесторы этой страны получают возможность выкупить часть долга страны-должника. Приоб­ретенные инвестором требования предъявляются уполномоченной структуре государства-должника (например, Минфину). Государство должник оплачивает эти требования в национальной валюте. Получен­ные инвестором средства могут быть использованы только в стране-должнике и только на реализацию инвестиционных проектов. Выгода страны-должника в том, что платеж в валюте заменяется платежом в pyi

6.6. Управление государственным долгом • 209

лях. Кроме того, привлекаются зарубежные инвестиции. Выгода инве­стора в том, что уменьшается часть его первоначальных рисков. Такая форма расчетов использовалась странами-кредиторами в расчетах по за­долженности с Марокко. Основная проблема этого варианта заключает­ся в трудности найти такие проекты и условия их реализации, которые устраивали бы как инвесторов, так и государство-заемщика.

Источники валютыдля погашения внешней задолженности.Спо­собность государства погашать и обслуживать займы в иностранной ва­люте во многом зависит от величины золотовалютных резервов. Золото­валютные (международные) резервы — это величина резервных активов национального банка (в России — ЦБ РФ) и Минфина РФ по состоянию на отчетную дату, включающих монетарное золото, специальные права заимствования, резервную позицию в МВФ и прочие ликвидные валют­ные активы. Рост золотовалютных резервов способствует укреплению курса национальной валюты и стабильности фондового рынка.

Основными источниками средств для обслуживания и погашения внешнего государственного долга являются валюта, покупаемая нацио­нальным банком на бирже по поручению и на средства правительства в национальной валюте или передаваемая национальным банком в виде валютных кредитов правительству для погашения долга, а также валют­ные поступления от должников страны. Для покупки валюты нужны средства в национальной валюте, которые можно получить в виде нало­гов, прямых кредитов, займов с помощью ценных бумаг или эмиссии де­нежных средств. Общим ограничением накопления валюты в стране яв­ляется соотношение ее поступления и оттока. Условия для притока ва­люты обеспечиваются путем поддержания активного сальдо платежного.

В России в 2005 г. при наличии большого внешнего долга сложилась довольно благоприятная ситуация с платежным балансом и золотова­лютными резервами. В целях сохранения и расширения экспортных воз­можностей, благоприятных условий для конкурентоспособности про­дукции отечественного производства и притока валюты в области валют­ной политики целесообразно поддерживать несколько заниженный курс рубля. Это обеспечивает рентабельность экспорта и сдерживает импорт. При этом рост внутренних цен и изменение курса рубля должны пример­но соответствовать друг другу. Учитывая размеры топливно-энергетиче­ской составляющей в объеме экспорта и притоке валюты, важную роль может играть согласованность объемов экспорта топливно-энергетиче­ских ресурсов с достаточно прагматичной экспортной и ценовой полити­кой стран ОПЕК.

Положительное сальдо текущих операций платежного баланса ^в России в значительной мере съедается отрицательным сальдо по капи­тальному счету в результате оттока валюты из страны и низкого прито-

210 • Глава 6. Дефицит государственного бюджета

ка иностранного капитала. Росту валютных накоплений в стране может способствовать уменьшение оттока капитала за счет улучшения инве­стиционного климата и увеличение иностранных инвестиций.

В этих условиях не следует стремиться к значительным внешним зау! имствованиям, однако целесообразно поддерживать нормальные парт­нерские отношения с МВФ и другими международными финансовыми организациями для создания и поддержания инвестиционного имиджа страны. Привлечение инвестиций способствует принципиальному изме- • нению характера платежного баланса, обновлению производственного потенциала.

Покупка центральным банком валюты ограничивает ее предложений для остальных покупателей и способствует поддержанию курса нацио­нальной валюты. В случае ограничения покупки валюты центральным банкомв условиях значительного положительного сальдо торгового ба­ланса предложение валюты на внутреннем валютном рынке превысит спрос. Это создаст тенденцию к повышению курса национальной валюты | и снижению конкурентоспособности национальных предприятий. Одно­временно усилится тенденция к оттоку капитала за рубеж.

По данным, приведенным спикером Совета Федерации С. Миронов] вым, суммарная величина Стабилизационного фонда и золотовалютных! запасов ЦБ РФ в конце ноября 2004 г. составляла 130 млрд долл.¹, в том числе Стабилизационного фонда — 17 млрд долл. Это существенно пре-: вышает внешний государственный долг страны и обеспечивает значи­тельную финансовую устойчивость. Этих сумм достаточно для оплаты* импорта страны в течение полутора — двух лет без новых поступлений валюты или для того, чтобы полностью погасить внешний государст-: венный долг России. Стабилизационный фонд и в силу сохранения бла-гоприятнойконъюнктуры на конец 2005 г. составил 1,2 трлн руб. или! 44 млрд долл.² Этот капитал должен работать и приносить доход. Вели- \ чина одного процента доходов с этой суммы составляет 440 млн долл., шш порядка 12 млрд руб. (при курсе 30 руб. за долл.). Такие средства тре-j буют квалифицированного управления.

В России сложилась практика вложения резервных средств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инструменты считаются надеж- ■■ ными, однако процентный доход по ним составляет не более 3-4% годо-^; вых. В то же время по долгам стран Парижского клуба Россия платит 7% годовых. Величина упущенных возможностей составляет не менее 3%. К тому же эти деньги работают на экономику западных стран, способст-

¹ Деньги должны работать // Российская газета. 2004. 25 нояб.

² Копейкин М. Стабилизационный фонд: деньги должны работать // Известия.
2006.13 марта.

6.7. Влияние государственного долга на экономику • 211

иуя увеличению разрыва в уровнях экономических потенциалов. В ка­честве одного из аргументов хранения валютных средств за рубежом называется их избыток, влекущий за собой удорожание национальной валюты. Перевод валютных средств в иностранные банки позволяет ос­лабить их влияние на национальную валюту. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств необходимы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. Одна­ко разумный предел, очевидно, перейден. Нужно искать более выгодные направления использования финансовых резервов.

Одним из таких направлений является, как уже отмечалось, досроч­ное погашение внешней задолженности. Ее уменьшение ведет к эконо­мии на выплате процентов по долгам.

Более выгодным в экономическом плане может оказаться вложение средств в развитие национальной экономики. Вложение средств в пред­приятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Го­сударство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение инвестиций в экономику за счет государственных средств позволяет ускорять экономический рост, содействует модерни­зации производства, оказывает существенное воздействие на структур­ную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоем­ких отраслей.