Морально-правове регулювання поведінки державних службовців.

Відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо реалізації Стратеги реформування системи державної служби в Україні на 2000—2001 роки» від 26 липня 2000 р. № 925/2000 (Офіційний вісник України. — 2000. — № ЗО. — Ст. 1260) розроблені і прийняті Загальні правила поведінки державного службовця — далі Правила (Урядовий кур'єр. — 2000. — 29 листопада ).

Правила мають відомчий характер, є підзаконним нормативним актом, затвердженим наказом Головного управління державної служби України від 23 жовтня 2000 р. № 58, і поширюють свою дію тільки на працівників органів державної влади.

У п.2 Правил передбачено, що для деяких інших категорій державних службовців (наприклад, які працюють в органах прокуратури, судів, митній чи податковій службах) можуть затверджуватися відповідними органами правила з урахуванням особливостей роботи в них. У ч.4 ст.6 Закону «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. (далі — Закон) наголошується, що питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціаль­ними законами України, вирішуються останніми.

В Україні повинен діяти єдиний законодавчий акт, що регулював би поведінку всіх категорій зазначених службовців. Ним міг би стати Кодекс поведінки державного службовця України. Проект цього документу вже створено та зареєстровано у Верховній Раді за номером 3332 від 3 квітня 2003 року.

Згідно з теорією права поняття «норма» і «правило» вживаються як рівнозначні, взаємо­замінні. Разом з тим, при уважнішому аналізі з'ясовується, що термін «правило» вужчий за змістом ніж «норма» Отже, вони не завжди і не повністю збігаються. Зокрема, правові норми складні за своєю конструкцією, де правило заміщене лише в їх диспозиціях, не охоплюючи гіпотезу і санкцію[2]

Державні службовці є особливими суб'єктами права, їх діяльність регулюється, поряд із загальним, і спеціальним законодавством. До останніх пред'являються підвищені правові вимоги в зв'язку з їх професійною діяльністю, а також поширюються обмеження, пов'язані з прийняттям на службу та її проходженням.

Заняття такою діяльністю передбачає додержання державними службовцями встановлених в законі заборон та їх готовність нести загальну і спеціальну відповідальність за невиконання чи неналежне виконання посадових обов'язків.

Законодавець до названих службовців пред'являє й етичні вимоги, засновані на загаль­новизнаних етичних стандартах І принципах, які повинні бути зрозуміло і точно сформульовані. Надання етичним нормам правового статусу обумовлене подальшим прискоренням реформу­вання системи державної служби.

Проблеми моральності такої служби актуалізуються у зв'язку з необхідністю подолання елементів негативного її іміджу, з потребами гармонізації відносин чиновників і громадян, а також для взаємодії службовців у середині своєї соціально-професійної групи.

Високі моральні риси державного службовця не формуються стихійно, а тому актуальною є поява згаданих вище Правил, спрямованих на зміцнення моральних основ зазначеної служби, виховання у службовців патріотизму, неухильного виконання законів і етичних норм профе­сійної поведінки.

Етика державної служби як один з видів професійної етики[3] є кодексом поведінки, який приписує певний тип людських взаємовідносин і є оптимальним, з точки зору виконання службовцями їх професійної діяльності. Кодекс поведінки включає основні принципи і норми, що виражають у загальній формі моральні вимоги до діяльності державного службовця.

Право нерідко представляють у вигляді юридично оформленої моральності, тому що воно засновується на моралі і не може бути аморальним. Тому в багатьох статтях чинної Конституції України, Декларації прав і свобод людини та інших важливих актах (до них можна віднести і Правила) оцінки права і моралі збігаються.

Зокрема, присяга державних службовців передбачає обов'язки не тільки юридичного змісту («суворо дотримуватись Конституції та законів України» тощо), а і морального («з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки»). Включення моральних обов'язків у зміст присяги надає їм юридичного значення. Порушення таких зобов'язань є порушенням присяги і тягне припинення названої служби.

Правила чітко визначають, чого слід вимагати від кожного службовця, цій поведінці надається вольове регламентування. Державний службовець повинен бути ознайомлений з положеннями Правил, про що робиться письмова відмітка в його особовій справі.

Деякі науковці вважають, що Правила можна розглядати як частину трудового договору, і у такому разі вони можуть бути підписані найманим службовцем. Після підписання будь-яка неправомірна поведінка може розглядатися як порушення договору.

Серед принципів, на яких ґрунтується державна служба, і котрий набув особливої акту­альності, — принцип професіоналізму. Вимога щодо останнього відображає сутність державної служби як професійної діяльності із забезпечення виконання повноважень державних органів. Названа служба як професія є особливим видом трудової діяльності.

На думку Д Бахраха, професіоналізм державних службовців потребує, по-перше, компе­тентності. А вона тим вища, чим більше знань і досвіду в працівника. По-друге, організатор­ських здібностей, для розвитку і вдосконалення яких суспільство повинно створювати необхідні умови. По-третє, постійного заняття тільки такою службою (без відволікання на політику, підприємництво тощо). Далі чіткість і дисциплінованість в роботі, своєчасне виконання наказів вищестоящих органів.³

Низький рівень професіоналізму викликає зниження виконавської дисципліни і порушення законності.

Тому, проводячи реформу системи державної служби, насамперед, необхідно здійснювати професійну підготовку висококваліфікованих кадрів. Указом Президента України від 9 листо­пада 2000 р. затверджена Комплексна програма підготовки державних службовців (Урядовий кур'єр — 2000 — 6 груд ), яка визначає основні завдання щодо вдосконалення професійного навчання працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Правила називають загальні обов'язки зазначених службовців, надаючи їм значення законодавчих приписів.

Перебуваючи на службі, державні службовці підпадають під спеціальний правовий режим який відрізняється від загальних норм права.

Поряд із загальними обов'язками працівників, передбачених нормами законодавства про працю, для державних службовців встановлені додаткові обов'язки.

Обов'язок дотримання Конституції та законів України є головним, з якого випливають всі інші, передбачені Правилами.

Порушення, невиконання чи неналежне виконання законів частіше полягає у порушенні порядку реалізації норм і строків виконання доручень. Невиконання законів не тільки дис­кредитує державну владу, створює умови для корупції і зловживань, а й порушує права і свободи громадян, підриває основи конституційного ладу.

Правила передбачають, що державний службовець повинен сумлінно виконувати свої обов'яз­ки, проявляти ініціативу і творчість, постійно вдосконалювати організацію роботи. Якщо державний службовець виконує свої обов'язки несумлінно (в інших цілях чи виходить за межі наданих прав), то його дії можуть бути кваліфіковані не тільки як дисциплінарний проступок, адміністративне правопорушення, а й злочин. Так, згідно зі ст.167 КК України відповідальність настає за халатність, тобто невиконання або неналежне виконання посадовою особою своїх службових обов'язків через недбале чи несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди або спричинило тяжкі наслідки державним чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам окремих фізичних чи юридичних осіб.

Державна служба вимагає від службовців чесності при виконанні посадових обов'язків. Вони перебувають не тільки на службі у керівництва, а й повинні виконувати свої обов'язки як службу суспільству.

У Правилах є численні оціночні поняття («сумлінно», «чесно», «неупереджено» тощо) тому що їх не можна однозначно визначити. Зміст даних понять може відрізнятися залежно від конкретної ситуації, правосвідомості суб'єкта, що застосовує правову норму, а також від існуючої соціально-економічної ситуації, адже йдеться про дотримання, в основному, моральних норм, притаманних даному суспільству.

Оціночне поняття в праві відрізняється за трьома суттєвими особливостями. Воно не конкретизоване законодавцем чи іншим компетентним органом, уточнюється і конкретизується у процесі правозастосування, воно дає органу, що застосовує закон, можливість вільного розсуду, вільної оцінки фактів.

Встановлення обмежень дій державних службовців покликане забезпечити ефективну про­фесійну діяльність з виконання повноважень державних органів, поставити перешкоди можливому зловживанню службовців своїми обов'язками створити умови для незалежності службової діяльності.

Необхідно зазначити, що заборона займатися іншою оплачуваною діяльністю обумовлена також і необхідністю весь робочий час виконувати трудові обов’язки на державній службі. В зв’язку з тим, що виконання такої служби на тій чи іншій державній посаді означає виконання функцій відповідного державного органу, то не можна виконувати роботу на державній посаді за сумісництвом.

Дозвіл державним службовцям займатися науковою, викладацькою творчою діяльністю випливає з ч.1 ст. 54 Конституції України.

Обмеження роботи за сумісництвом на державній службі передбачено і зарубіжним законодавством, але воно не має абсолютного і категоричного характеру. Обмеження на іншу професійну діяльність відсутнє там, де ця діяльність не може вплинути на виконання службових обов'язків, і вводиться воно залежно від розміру заробітної плати службовця. Тому такий фактор як низький рівень грошового забезпечення деяких категорій дер­жавних службовців в Україні потребує допущення виконання ними іншої оплачуваної роботи.

V деяких країнах існують правила, що регулюють можливість отримання сторонньої чи іншої роботи державними службовцями. але необхідна згода наймодавця щодо можливості виконувати певні функції, крім виконання службових обов'язків на державній службі. Заборона займатися іншою оплачуваною діяльністю не може виключати, за необхідності (в межах спеціальності, кваліфікації), виконання державним службовцем, за вказівкою керівника, додаткових обов'язків. При цьому останні можуть виконуватися лише за згодою працівника і в інтересах державного органу.

Законом «Про державну службу» і Правилами ще не вирішене питання, чи мають право державні службовці відразу після звільнення зі служби займатися, наприклад, підприємницькою діяльністю, що має відношення до їх попередньої посади на службі. Зарубіжним законодавством воно у багатьох країнах врегульоване. У проекті Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб ("Государство и право". - 1996-№ 8. - С.89-91) вказано, що протягом встановленого періоду часу після звільнення з державної служби посадові особи, які займати адміністративні посади, одержують дозвіл уряду, перш ніж прийняти запрошення на постійну чи тимчасову роботу як консультанти від ділових чи приватних кіл, що знаходяться у фінансових взаємовід­носинах з державною установою чи відомством, в яких працювали ці посадові особи протягом такого ж періоду після звільнення зі служби аналогічний дозвіл необхідно мати також, перш ніж державна посадова особа стане займатися будь-якою приватною чи комерційною діяльні­стю, яка має відношення до й попередньої посади на державній службі чи такої, що залежить від неї.

Введення заборони на участь у страйках, безумовно, є необхідним заходом, оскільки державні органи виконують публічні функції і порушення їх роботи торкається інтересів усього суспільства. Така заборона санкціонована міжнародно-правовими актами і передбачена у багатьох зарубіжних країнах. У п.2 ст.8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права від 16 грудня 1966 р⁵ передбачено, що стаття, у якій йдеться про страйки, не перешкоджає введенню законодавчих обмежень користування даними правами для осіб, які входять до складу збройних сил, поліції чи адміністрації держави

У практиці Міжнародної організації праці загальні заборони про участь у страйках розцінюються як перешкода для реалізації трудящими їх прав і законних інтересів. МОП вважає такі заходи виправданими лише у випадках гострої національної кризи і при цьому тільки протягом обмеженого періоду часу і в тому разі, якщо це відповідає вимогам даної ситуації. До них належать кризові ситуації, що виникли в результаті серйозного конфлікту громадянських заворушень чистихійного лиха, коли немає нормальних умов для життєдіяльності суспільства.

Ефективність Правил значною мірою залежить від передбачених санкцій. У ст.26 встановлена відповідальність за недотримання правил поведінки державних службовців у вигляді застосування дисциплінарних стягнень. Але порушення службовцями трудових обов’язків може викликати неоднакові правові наслідки. Залежно від виду правопорушення, ступеня вини і обставин, в результаті яких трудові обов’язки були порушені, до державних службовців можуть застосовуватися й інші види юридичної відповідальності: кримінальна. адміністративна, матеріальна.

Кримінальна відповідальність державного службовця настає, якщо він при виконанні обов’язків, скоїв діяння, що кваліфікується як злочин (статті 163, 166, 172 КК).

[1] Чангли Й. Й. Философские аспекты труда. — М., 1981. — С. 92—94.

[2] М а т у н о в Н.И. М а л ь к о А.В. Теория государства й права: Курс лекций. — М., 1997. — С. ^;

[3] Словарь по зтике. — М., 1989. — С. 278.