Процедура работы над Хартией основных прав Европейского Союза и сфера ее применения

Наряду с разработкой Хартии в распоряжении ЕС были и другие возможности подтвердить приверженность правам чело­века. Страны ЕС могли бы распространить на институты ЕС те же обязательства в области прав человека, которыми они были связаны. Они могли бы высказаться за формальное присоеди­нение ЕС к ЕКПЧ и пересмотренной Европейской социальной хартии. Достаточно было бы внести необходимые для этого из­менения в учредительные договоры ЕС. После знаменитого консультативного заключения Суда ЕС¹, разъяснявшего, что государства-члены не наделили ЕС законотворческой компе­тенцией в области прав человека, у них имелось достаточно времени для того, чтобы предпринять соответствующие шаги. Такие предложения постоянно поступали и от ЕК, и от участ­ников межправительственных конференций.

Однако разработка Хартии основных прав ЕС позволяла по­лучить максимальный политический резонанс. Освещение в СМИ работы над ней помогало продемонстрировать, что ЕС уже немало преуспел в области прав человека.

Сессия Европейского совета в г. Кельне 1999 г., утвердив­шая мандат на разработку Хартии, ориентировала ЕС не столь­ко на создание принципиально нового документа, сколько на консолидацию достигнутого, его разъяснение населению Сою­за. В ее итоговых документах отмечалось, что обязательства ЕС уважать права человека уже закреплены практикой Суда ЕС и подробно ею разъясняются. В них говорилось о потребности «на нынешнем этапе развития Союза в создании Хартии основ­ных прав с тем, чтобы сделать их важность и значимость более очевидной для граждан Союза».

Комплексный характер задач, решаемых разработкой Хар­тии, предопределил огромную политическую значимость про­цедуры ее составления. Она должна была в корне отличаться от используемой в практике межправительственных конференций по пересмотру базовых договоров ЕС, когда переговоры ведутся в сугубо межправительственном формате, за закрытыми дверя-

¹ См.: Саке № 2/94 1996 ЕСК 1-1759.

ми, в условиях конфиденциальности, вне контроля со стороны прессы и общественности.

Особая процедура, придуманная для работы над Хартией, была призвана максимально приблизить ее к гражданскому об­ществу, легитимировать и ее результат, и процесс получения последнего, сделать все происходящее доступным и понятным обывателю.

Сессии Европейского совета в г. Кельне, а затем в г. Тампере нашли подходящие организационные рамки. В состав органа, получившего мандат на составление Хартии и названного впо­следствии Конвентом, были включены представители и госу­дарств-членов, и органов ЕС. Ими стали и народные избранни­ки, и чиновники. Он получился действительно репрезентатив­ным. В него вошли по одному представителю от национальных правительств, по два — от национальных парламентов, 16 членов Европарламента и представитель ЕК. Им был назначен Антонио Виторино. Столь оригинальная комбинация представительства институтов ЕС и государств и прежде всего преобладание пар­ламентариев должны были помочь утверждению легитимности работы над Хартией в глазах общественного мнения, зачастую критически настроенного по отношению к сложности процедур принятия решений на европейском уровне.

Пленарные заседания Конвента были сделаны публичными, слушания — открытыми, материалы, выносимые на обсужде­ние, — общедоступными. На протяжении всего времени его деятельности вся документация Конвента размещалась на от­крытом веб-сайте. Туда могли беспрепятственно заходить все желающие. Все, кого интересовал ход работы Конвента, полу­чили возможность в режиме реального времени следить за раз­витием событий. Таким образом, транспарентность в какой-то степени была обеспечена.

Открытости процесса способствовало участие в Конвенте представителей Совета Европы и ЕСПЧ. За ними закрепили статус наблюдателей. Представители Совета Европы и ЕСПЧ были очень активны. Они регулярно отчитывались на заседани­ях Комитета министров Совета Европы, согласовывали с ним свою позицию, передавали Конвенту грамотно составленные позиционные материалы и замечания. Благодаря этому столи­цы всех остальных европейских стран постоянно обеспечива-

лись качественной информацией и профессиональными ком­ментариями о прогрессе в работе над Хартией.

ЕС привлек к ней также своих омбудсмана и консультатив­ные органы — ЭСК и Комитет регионов. Он позволил высту­пать перед Конвентом представителям государств — кандида­тов в члены ЕС. Кроме того, он высказался за то, чтобы пред­ложения по тексту Хартии вносили все стремящиеся к этому общественные или любые другие организации, отдельные спе­циалисты. С их участием прошел ряд заседаний. Конвент по­лучил и рассмотрел множество инициативных предложений и иных материалов. Они поступили от самых разнообразных ас­социаций, исследовательских и правозащитных центров, неза­висимых экспертов. По своим масштабам деятельность Кон­вента вышла за рамки собственно ЕС. В нее оказалось вовле­чено гражданское общество государств-членов. Победили те, кто стремился превратить работу над Хартией в особое поли­тическое действо и ослабить тем самым сопротивление скепти­ков.

Несколько в тени осталась другая, менее разрекламирован­ная сторона функционирования Конвента, заключавшаяся в доминирующем влиянии на него редакционной группы, полу­чившей звучное название Президиума.

Президиум стал управляющим центром. Он взял на себя чрезвычайно важную функцию сглаживания противоречий и поиска точек соприкосновения во взглядах членов Конвента, подчас непримиримых или диаметрально противоположных. Похоже, справился он с ней вполне удовлетворительно. К под­готовленному им проекту Хартии было подано порядка тысячи поправок. Тем не менее Президиуму в большинстве случаев удалось найти компромиссные формулировки, не доводя дело до голосования. Составленный им первоначальный перечень основных прав был несколько расширен. В итоге окончатель­ный текст Хартии получил со стороны членов Конвента почти единодушное одобрение.

Процедура подготовки Хартии была встречена с энтузиаз­мом. Заинтересованные стороны высоко оценили ее инноваци­онный, перспективный характер. Ее восприняли как новый этап в институциональном строительстве ЕС. Но произошло это далеко не сразу. Первоначально широкое хождение получи­ли неверные представления о предмете Хартии. Поэтому много

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 341

внимания было уделено тому, чтобы показать: она не подменя­ет и не заменяет собой конституции и национальное законода­тельство государств-членов, не вмешивается в то, как они рег­ламентируют сферу прав человека. С ее помощью решается иная задача — подтянуть право ЕС к высоким стандартам, сло­жившимся в странах региона в данной области, сделать это чет­ким и определенным образом, понятным и доступным всем субъектам права ЕС. Лейтмотивом включенных в Хартию об­щих положений стала мысль о том, что Хартия призвана лишь подтвердить и превратить в писаное право обязательства ЕС по защите прав человека, в том числе судебными методами. Она не вторгается в сферу внутренней компетенции государств-чле­нов. Придание ей впоследствии обязывающего характера не должно повлечь расширение прерогатив ЕС и наделение его институтов полномочиями предпринимать позитивные меры в области прав человека, не предусмотренные в учредительных договорах ЕС. Некоторый свет на полемику, которая велась по вопросу о предмете Хартии, проливает один из установочных материалов, подготовленный секретариатом Конвента в начале его работы. В нем говорится: «Цель Хартии состоит в том, что­бы создать билль о правах человека, а не наделять Европейский Союз новыми полномочиями законодательствовать в области основных прав. В своем заключении 2/94 Суд провел четкое различие между обязательством уважать основные права и ком­петенцией законодательствовать в отношении основных прав. Хартия предназначена для применения органами Европейского Союза и не относится к деятельности государств-членов, выхо­дящей за рамки законодательства Сообщества или Союза». По­сле того как Конвент перепробовал целую серию формулиро­вок, он очень четко отразил этот подход в ст. 51 Хартии. Окон­чательная редакция п. 1 ст. 51 устанавливает, что положения Хартии адресованы институтам и органам Союза «с должным уважением к принципу субсидиарное™ и государствам-членам, но только тогда, когда они применяют право Союза. Поэтому они уважают права, соблюдают принципы и содействуют их реализации согласно своим соответствующим полномочиям» и в пределах полномочий Союза.

Изменения, которые претерпевал п. 1 ст. 51 от одной версии проекта Хартии к другой, указывают на то значение, которое придавалось членами Конвента вопросу о сфере ее действия.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

По сути дела, речь шла о характере устройства ЕС. Размежева­ние компетенции между государствами-членами и ЕС в сфере прав человека учредительные договоры ЕС не предусматрива­ют, поскольку не наделяют ЕС специальными полномочиями в их отношении. Вторжение ЕС благодаря принятию Хартии в область конституционных полномочий государств-членов озна­чало бы победу федералистских представлений и их влияния на дальнейшую эволюцию ЕС. Отсюда неприятие рядом стран иных формулировок, нежели те, которые допускают распро­странение действия Хартии на какие-либо иные ситуации, кро­ме тех, когда они уже не пользуются или почти не пользуются автономией воли в силу уступки наднациональным институтам и органам конкретных, четко очерченных прав.

Пункт 2 ст. 51 закрепляет узкое видение Хартии как сугубо кодификационного документа. В нем предусматривается, что она «не устанавливает никаких новых полномочий или задач для Сообщества и Союза, так же как и не вносит изменения в полномочия и задачи, определенные Договорами».