Европейского Союза. Хартия основных прав ЕС является новаторским политико-правовым актом

Хартия основных прав ЕС является новаторским политико-правовым актом. Она построена без оглядки на традиционное подразделение прав человека на политические и социально-экономические, на права различных поколений. Хотя, как спе­циально подчеркивается в Протоколе № 30 «О применении Хартии основных прав Европейского Союза к Польше и Вели­кобритании», она содержит права, которые являются по своему характеру гражданскими и политическими, а равно экономиче­скими и социальными. В основу классификации в ней положен не предмет субъективного права, а ценности, на защиту кото­рых оно направлено: человеческое достоинство, свобода, равен­ство, солидарность. Конкретные права человека, закрепляемые Хартией, сгруппированы в соответствии с этими критериями.

54 статьи Хартии разбиты на семь глав.

Глава I «Достоинство» (пять статей) закрепляет права и га­рантии, обеспечивающие достойное существование человече-

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 343

ской личности в обществе, включая право на жизнь, запрет пы­ток, рабства и т. д.

Глава II «Свободы» (14 статей) включает права на невмеша­тельство в частную жизнь — это права на свободу и личную не­прикосновенность, на уважение частной и семейной жизни, за­щиту персональных данных, вступление в брак и создание се­мьи, свободу мысли, совести и вероисповедания, свободу на занятие искусством и научной деятельностью, свободу пред­принимательства.

Глава III «Равенство» (семь статей) наряду с принципом ра­венства в разных его проявлениях закрепляет права лиц, нуж­дающихся в повышенной социальной защите. Речь идет о де­тях, пожилых, инвалидах.

Глава IV «Солидарность» (12 статей) имеет своей целью обеспечение социальной справедливости в обществе, смягчение противоречий между разными группами населения. В нее включены права трудящихся. В ней также закрепляются права на социальное обеспечение, охрану здоровья, другие социаль­ные права и гарантии.

Глава V «Гражданство» (восемь статей) перечисляет права, пользование которыми, как общее правило, связано с наличи­ем у лица гражданства ЕС.

Глава VI «Правосудие» (четыре статьи) закрепляет гарантии прав личности на эффективную судебную защиту. Сюда же включены презумпция невиновности, недопустимость обрат­ной силы закона, соразмерность наказания и др.

Глава VII «Общие положения» (четыре статьи) определяет сферу применения Хартии, ее соотношение с ЕКПЧ, ограниче­ния на пользование устанавливаемыми ею правами, свободами и принципами.

Остановимся несколько подробнее на статьях Хартии, со­держащих элементы кодификации и прогрессивного развития основных прав человека.

Статья 1 провозглашает достоинство человека неприкосно­венным и обязывает уважать и защищать достоинство каждого. Согласно Хартии оно не подлежит никаким ограничениям и образует фундамент всех остальных утверждаемых ею прав.

Статья 2 о праве на жизнь, запрете высшей меры и приведе­ния смертной казни в исполнение воспроизводит ст. 3 ЕКПЧ в

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

редакции, включающей все более жесткие и безусловные фор­мулировки дополнительных протоколов № 6 и 13.

Личное право на физическую и психическую целостность в ст. 3 дополнено чрезвычайно актуальными в современных усло­виях принципами, заимствованными из Конвенции Совета Ев­ропы о правах человека и биомедицине 1997 г. и других до­говорных актов Совета Европы в данной области. Пункт 2 ст. 3 Хартии устанавливает ряд запретов в области биомедицины. Запрещается репродуктивное клонирование человека. Вне за­кона ставится использование человеческого тела и его частей в целях получения прибыли.

Статья 5 о запрете рабства и принудительного труда по срав­нению с аналогичной статьей ЕКПЧ дополнена запретом на торговлю людьми (п. 3). В контексте мобилизации общества на борьбу с такими формами организованной преступности, как эксплуатация проституции, сексуальная эксплуатация малолет­них и т. п., такое дополнение представляется вполне назрев­шим.

Глава II Хартии теснее других связана с ЕКПЧ. Она объеди­няет права, гарантирующие свободу и безопасность человека. Положения ст. 6 о праве каждого на свободу и безопасность, ст. 7 об уважении частной и семейной жизни, ст. 9 о праве на вступление в брак и создание семьи, ст. 10 о свободе мысли, совести и религии, ст. 12 о свободе собраний и объединений в основном соответствуют аналогичным нормам ЕКПЧ.

Вместе с тем этот классический набор дополнен правом каждого на защиту касающихся его персональных данных по ст. 8. В ней в концентрированном виде излагаются важнейшие положения Директивы 95/46/ЕС «о защите лиц при обработке и свободном обращении персональных данных» и соответст­вующей конвенции Совета Европы.

Статья 9 о праве вступать в брак и создавать семью несколь­ко отличается от аналогичной ст. 12 ЕКПЧ. Она имеет более широкую сферу применения. В ней закрепляется возможность не только классического понимания брака, если она преду­смотрена в законодательстве государств-членов.

Пункт 2 ст. 10 в контексте свободы мысли, совести и веро­исповедания закрепляет право на отказ от военной службы по религиозным мотивам, оставляя конкретные формы обеспече­ния права на альтернативную службу на усмотрение госу-

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 345

дарств-членов. Анализом ситуации в этой области обстоятельно занималась ПАСЕ. Она констатировала, что, за исключением буквально нескольких европейских стран, альтернативная служба повсеместно регламентирована, стала правовой реаль­ностью.

Свобода выражения мнений и информации, подтверждаемая ст. 11, в соответствии с практикой ЕСПЧ дополнена все более актуальным в современных условиях требованием уважения свободы СМИ и принципом их плюрализма (п. 2).

По сравнению с ЕКПЧ существенно детализирована свобода собраний и ассоциаций. В ст. 12 специально определяется дей­ствие этих свобод в политической, профсоюзной и обществен­ной сферах на всех уровнях. Подчеркивается, что политические партии должны способствовать выражению политической воли всех граждан ЕС.

Новелла Хартии — провозглашение свободы искусства и на­учного познания (ст. 13). В этот раздел из протокола к ЕКПЧ перенесено также право на образование (ст. 14).

Сюда же включен ряд социально-экономических прав, за­имствованных из Европейской социальной хартии 1961 г. и ее пересмотренного текста 1994 г., а также Хартии основных со­циальных прав трудящихся 1989 г. При их формулировании уч­тена практика Суда ЕС.

Статья 15 провозглашает свободу профессиональной дея­тельности и право на труд в трактовке, связанной с реализаци­ей четырех свобод, лежащих в основе единого рынка.

Статья 16 гарантирует свободу предпринимательства. Ста­тья 17 по сравнению со ст. 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ уточняет, что защитой пользуется право на собственность, приобретен­ную законным способом.

Статья 18 подтверждает право на убежище в соответствии с Женевской конвенцией 1951 г. и Протоколом к ней о правовом статусе беженцев 1967 г.

Статья 19 помимо запрета на коллективную высылку уста­навливает в п. 2 недопустимость выдворения или выдачи лиц в страны, где им угрожает реальный риск смертной казни, при­менения пыток, бесчеловечного или унижающего наказания или обращения, как это следует из практики ЕСПЧ.

Своеобразие гл. III «Равенство» заключается в том, что на­ряду с провозглашением формального равенства каждого перед

346 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

законом (ст. 20) в ней предпринимается попытка провести в жизнь определенные начатки фактического равенства. Делается это прежде всего в целях предотвращения дискриминации и за­боты о нуждающихся в повышенной защите и внимании груп­пах населения.

Статья 21, содержащая развернутый перечень признаков дискриминации, идет намного дальше, нежели ст. 14 ЕКПЧ или ст. 19 ДФЕС. Она во многом созвучна узловым положени­ям дополнительного Протокола № 12 к ЕКПЧ об общем запре­те дискриминации.

Требование о недопустимости дискриминации подкреплено в Хартии положениями о позитивных мерах обеспечения реаль­ного равенства между мужчинами и женщинами (ст. 23) и под­держки таких уязвимых групп общества, как дети (ст. 24), по­жилые люди (ст. 25) и инвалиды (ст. 26).

Отдельно провозглашается многообразие культур, религий и языков.

Глава IV «Солидарность» содержит широкий набор социаль­ных прав. Многие из них перекликаются с соответствующими положениями пересмотренной Европейской социальной хартии и Хартии основных социальных прав трудящихся. Их главная направленность состоит в обеспечении социального мира, партнерства и сплоченности. Значительное место среди них за­нимают права в области трудовых отношений.

В Хартии провозглашаются права трудящихся на информа­цию и консультации (ст. 27), коллективные переговоры и кол­лективные действия, включая проведение забастовок (ст. 28), справедливые и достойные условия труда и оплачиваемый от­пуск (ст. 31), защиту от необоснованного увольнения (ст. 30), получение помощи в трудоустройстве (ст. 29). Запрещается экс­плуатация детского труда.

В контексте общих представлений о справедливости гаран­тируется правовая, экономическая и социальная защита семьи и такие ее конкретные проявления, как защита от увольнения по мотивам, связанным с материнством, право на оплачивае­мый отпуск по беременности и отпуск по уходу за новорожден­ными (ст. 33).

Статья 34 регламентирует основные виды социального обес­печения и социальной поддержки материнства, а также соци­альной защиты в случае болезни, потери трудоспособности, на-

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 347

хождения на иждивении, необходимости в уходе по старости и увольнения. Признается право на социальную помощь и по­мощь в обеспечении жильем, призванное обеспечить достойное существование всем тем, кто не располагает достаточными средствами. Вместе с тем, как и в отношении многих других со­циальных прав, оговаривается, что их конкретное наполнение зависит от правил, устанавливаемых правом ЕС, национальным законодательством и практикой.

В ст. 35 закрепляется право каждого человека на охрану здо­ровья и получение медицинской помощи. Статья 37 предписы­вает ЕС осуществлять политику защиты и повышения качества окружающей среды. Этому положению придан явно программ­ный характер. Напротив, о защите потребителей согласно ст. 38 говорится как о уже свершившемся факте.

Глава V «Гражданство» суммирует специфические права, вы­текающие из принадлежности к гражданству ЕС. Они также возводятся Хартией в ранг основных прав человека.

Статья 39 воспроизводит признаваемое за гражданами ЕС учредительными договорами активное и пассивное избиратель­ное право в отношении выборов в Европарламент. Статья 40 — право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах на тех же условиях, что и для граждан государства, в котором они проживают.

Наряду с классической для права ЕС свободой передвижения и выбора места жительства на территории всего региона (ст. 45), Хартия закрепляет и некоторые права, присутствующие в учре­дительных актах и законодательстве ЕС в менее четкой форме. В частности, ст. 41 устанавливает право на надлежащее управле­ние. Она гарантирует каждому, что его проблемы должны быть рассмотрены институтами и органами ЕС беспристрастно, справедливо и в разумные сроки. Службам ЕС предписывается заслушивать тех, в отношении кого готовятся индивидуальные решения, давать обоснование таких решений, предоставлять каждому человеку доступ к затрагивающему его информацион­ному досье.

Статья 42 устанавливает право на доступ к информацион­ным материалам ЕС также и в более общем виде.

Статьи 43 и 44 адаптируют к внутренним потребностям ЕС такие классические для конституционных традиций государств-членов права человека, как право на подачу петиций и обраще-

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

ние с жалобами. В них подтверждается право направлять пети­ции в Европарламент и право подавать жалобы омбудсману ЕС на действия институтов и органов ЕС.

Глава VI «Правосудие» перечисляет процессуальные гаран­тии прав, устанавливаемых Хартией, и в более широком плане общие принципы судопроизводства в ЕС.

Статьи 47—50 Хартии в основном воспроизводят положения ст. 6, 7, 13 ЕКПЧ и ст. 2 и 4 Протокола № 7 к ЕКПЧ. В соот­ветствии с ними каждому предоставляется право на эффектив­ные средства правовой защиты, на справедливое публичное разбирательство в разумные сроки независимым и беспристра­стным судом, созданным на основе закона. Подтверждаются презумпция невиновности, право на защиту, право не подвер­гаться судебному преследованию и уголовному наказанию дважды за одно и то же преступление (поп Ыз т 1дет). Подроб­но раскрывается принцип законности и соразмерности пре­ступления и наказания.

В главе VII «Общие положения» определен порядок реализа­ции всех материальных норм, содержащихся в документе. Ста­тья, касающаяся сферы применения Хартии, рассмотрена вы­ше. Остальные следуют правовой традиции, установленной ЕКПЧ. Так, ст. 54 «Запрет на злоупотребление правами» до­словно повторяет ст. 17 ЕКПЧ, гласящую: «Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться как подразумевающее, что какое-либо государство, группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать ка­кие-либо действия, направленные на невыполнение любых прав и свобод, изложенных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей степени, чем это предусматривается в Конвенции».

Статья 53 детализирует применительно к нуждам Хартии ст. 53 «Гарантии в отношении признанных прав человека» ЕКПЧ и сходные предписания других международно-правовых актов в области защиты прав человека, имеющие целью не до­пустить снижения уровня защиты, уже гарантируемого лично­сти в соответствии с какими-либо иными действующими нор­мами. Чтобы убедиться в этом, достаточно провести их сопо­ставление. Хартия устанавливает, что включенные в нее права не должны толковаться как ограничивающие или ущемляющие пользование любыми другими правами человека, устанавливае-

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 349

мыми правом ЕС, национальным законодательством госу­дарств-членов или международным правом и международными конвенциями, в которых участвуют Союз или все государства-члены. При этом особо выделяется значение ЕКПЧ.

Несколько иначе, чем в Конвенции, решается в Хартии про­блема ограничений прав человека. В ЕКПЧ они даются приме­нительно к отдельным правам. В Хартии вынесены в горизон­тальную статью. Иной подход был бы невозможен ввиду гораздо более широкого набора основных прав, включенных в Хартию, и их гетерогенного характера. Статья 52 устанавливает требова­ние, согласно которому всякое ограничение на осуществление прав и свобод, гарантируемых Хартией, должно быть пропор­циональным, предусмотренным законом, учитывать содержа­тельную сущность ограничиваемого права, налагаться только тогда, когда оно является необходимым и вызванным общими интересами или потребностями в защите прав и свобод других лиц. Особо оговаривается, что принципы, включенные в Хар­тию, получают судебную защиту по мере того, как они вопло­щаются в позитивные нормы действующего права.

Одним из центральных положений горизонтальных статей является признание особого места ЕКПЧ в системе прав, га­рантируемых Хартией.

Таким образом, Хартия дает современную и актуализирован­ную трактовку и кодификацию основных прав человека, сохра­няя вместе с тем язык и формулировки общепринятых между­народно-правовых актов в данной области. Хартия не содержит революционных новаций. Она лишь слегка расширяет перечень гарантируемых прав за счет тех, которые нашли отражение в отраслевых международных договорах. Она подробно излагает права, присущие лишь гражданам ЕС, не противопоставляя их универсальным правам человека. В ней не проводится различия между правами различных поколений, но все же уточняется, что содержание прав программного типа не выходит за рамки, определяемые действующим законодательством. Общие для различных международных инструментов права человека опи­сываются в ней так, чтобы не вносить путаницы в междуна­родно-правовое регулирование и не создавать новых раздели­тельных линий между различными международными системами защиты прав человека. Удалось выдержать при написании Хар-

350 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

тии и ориентацию на сохранение ЕКПЧ и практики ЕСПЧ в качестве базовой составляющей права ЕС.

Превращение Хартии в обязывающий акт, приравниваемый по своей правовой силе к ДЕС и ДФЕС, в результате вступле­ния ДР в силу формально не влечет ни малейших изменений в распределении компетенции между ЕС и государствами-члена­ми, поскольку он составлен с полным учетом принципа субси-диарности. Чтобы снять даже тень сомнений на этот счет, при окончательном согласовании Хартии п. 1 ст. 51 в части, касаю­щейся соблюдения институтами ЕС и государствами-членами при применении права ЕС прав человека, свобод и принципов в соответствии с их соответствующими полномочиями, был до­полнен словами «с уважением пределов полномочий, как они вверены Союзу», а положение п. 2 ст. 51 о том, что Хартия не наделяет ЕС никакими новыми полномочиями и не ставит пе­ред ним никаких новых задач, усилено частично тавтологиче­ской записью о том, что Хартия также «не расширяет сферу применения права Союза за рамки полномочий Союза». Все отсылки по тексту Хартии к национальным законодательству и практике, как это вытекает из принципа субсидиарности, были повторены в общем виде. Еще более четко в уточненной ре­дакции горизонтальных статей было установлено, что повторе­ние в Хартии в том числе таких основных прав человека, кото­рые уже регламентируются правом ЕС, в частности прав, выте­кающих из союзного гражданства, не влечет появления какого бы то ни было несоответствия между новым документом и действующей, причем гораздо более конкретной, нормой пра­ва ЕС.

Хартия была также дополнена положением, разъясняющим, как следует понимать довольно часто встречающуюся в ней отсылку к конституционным традициям государств-членов. В п. 4 ст. 52 указывается: «В тех случаях, когда настоящая Хартия признает основные права, как они вытекают из кон­ституционных традиций, общих для всех государств-членов, такие права должны толковаться в соответствии с этими тра­дициями».

И еще один принципиальный момент: обстоятельная фикса­ция порядка применения тех прав человека, которые хотя и включены в Хартию, скорее являются принципом, нежели ма­териальной нормой права, и не поддаются прямому примене-

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 351

нию. Этим целям служит п. 5 ст. 52: «Положения настоящей Хартии, содержащие принципы, могут быть реализованы путем принятия законодательных и исполнительных актов института­ми и органами Союза и актов государствами-членами, когда последние применяют право Союза, осуществляя свои соответ­ствующие полномочия. Они подлежат судебной защите только через толкование таких актов и вынесение определений об их законности».

Первоначальный текст Хартии оставлял некоторые теорети­ческие возможности для расширительного толкования вклю­ченных в него положений. Окончательная редакция горизон­тальных статей такие возможности в принципе исключает. Тем не менее Польша, Великобритания, а в последний момент и Чехия настояли на том, чтобы получить особый статус в отно­шении Хартии. Он зачастую трактуется как изъятие соответст­вующих стран из-под ее действия. На самом деле упоминав­шийся выше Протокол № 30 составлен несколько тоньше. Он лишь якобы уточняет соотношение между положениями Хар­тии и внутренними правовыми актами и ориентирует нацио­нальные судебные органы. В частности, согласно ст. 1 он за­прещает Суду ЕС и национальным судам высказываться по по­воду несоответствия любых внутренних актов и практики требованиям Хартии (п. 1). Кроме того, за конкретно указан­ными положениями Хартии признается возможность порож­дать у кого-либо индивидуальные права применительно к Польше и Великобритании только в той степени, в какой это находит подтверждение в их внутреннем праве (п. 2).