Административный аппарат Европейского Союза

Осуществление целей и задач европейской интеграции, пре­творение в жизнь решений, принимаемых институтами, и реа­лизация предписаний европейского законодательства, контроль за его осуществлением в решающей степени зависят от адми­нистративных служб ЕС. При осуществлении своей миссии ин­ституты, органы и организации Союза опираются на открытую, эффективную и независимую европейскую администрацию. Статья 197 ДФЕС относит сотрудничество всех административ­ных служб к числу обязательных условий эффективности права ЕС. Администрация ЕС, несмотря на все принимаемые меры, еще далека от совершенства. Она не является достаточно от­крытой, доступной и независимой. Многочисленные недостат­ки и изъяны в деятельности администрации, злоупотребления должностных лиц стали одной из главных побудительных при­чин реформы административной службы, которая была начата в 2000 г. и привела к принятию нового Статута Европейской гражданской службы в 2004 г.

Формирование административного аппарата европейской интеграции начинается с созданием ЕОУС в 1952 г. и продол­жается по мере развития интеграционного процесса. Формали­зация основных принципов построения административного ап­парата, порядок его формирования и комплектования, условия функционирования, статус чиновников были определены спе­циальным нормативным правовым актом, учредившим ЕГС. Первоначально каждый из институтов Сообществ располагал собственной административной службой. После подписания соглашения о слиянии институтов был разработан единый Ста­тут ЕГС, одобренный в 1968 г. В последующем в этот норма­тивный правовой акт, принятый в форме регламента, были внесены многочисленные изменения и поправки. Все они при­няты в виде регламентов, общее число которых немногим ме­нее ста. В большинстве случаев эти поправки касаются тех-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 17. Европейская гражданская служба

нико-юридических и специальных вопросов. Вместе с тем весь­ма важное место в этих поправках занимают постановления, относящиеся к социальным гарантиям, обеспечению трудовых прав и совершенствованию механизма продвижения по службе. Очень многие регламенты уточняют порядок и сумму оплаты труда чиновников, занятых на службе в ЕС.

Неоднократные изменения, вносившиеся на протяжении почти 50 лет в организацию европейской публичной службы, формально должны были способствовать совершенствованию административного аппарата и повышению эффективности его деятельности. Однако разразившийся в 1999 г. глубокий поли­тико-административный кризис ЕС, приведший к коллектив­ной отставке ЕК во главе с Жаком Сантером, выявил серьез­ные пробелы и упущения в организации и деятельности адми­нистративного аппарата. Соответственно одной из главных задач, которая была поставлена перед новым составом ЕК, приступившей к работе в 1999 г., стало осуществление глубин­ной реформы администрации и выработка нового статута гражданской службы. Техническую разработку проекта нового акта осуществлял Генеральный директорат по кадровым и ад­министративным вопросам. Предварительный проект, одоб­ренный ЕК, был передан на согласование всем основным ин­ститутам ЕС и другим заинтересованным органам и организа­циям. По получении заключения Европарламента, Суда ЕС, Счетной палаты и ряда других органов и комитетов был разра­ботан окончательный проект. Практически первоначальный вариант был существенным образом пересмотрен и изменен. Важнейшую роль в этом сыграли не только заключения других институтов, но и позиция самих служащих, которые выступили против ряда неоправданных новаций, ухудшавших материаль­ное и социальное положение лиц, занятых по найму в ЕС. Ак­тивное выступление служащих как в рамках специальных со­гласительных комитетов, так и вне формализованных структур, угроза всеобщей забастовки заставили ЕК пересмотреть многие важные положения проекта. В конечном счете представленный ЕК документ был одобрен Советом 22 марта 2004 г. Следует обратить внимание на то, что сам аутентичный текст выполнен в форме поправок к действующему нормативному правовому акту. Для того чтобы создать рабочий документ, был выработан консолидированный текст Статута, который используется как

основной рабочий документ, последовательно излагающий нормативные предписания. Однако при его опубликовании было дано пояснение, что этот документ, подготовленный спе­циально секретариатом, не имеет самостоятельного юридиче­ского значения. Аутентичным является текст регламента, опуб­ликованного в «Официальном вестнике Европейского Союза» 27 апреля 2004 г., с пометкой, что опубликование этого акта является условием его применимости.

Административный аппарат и публичная служба — понятия взаимосвязанные, но не идентичные. Под административным аппаратом понимается совокупность всех служб и администра­тивных структур, а равно служащих и должностных лиц, участ­вующих непосредственно в отправлении функций управления делами ЕС. Европейская гражданская служба — это особый ин­ститут, охватывающий всю совокупность штатного персонала и временно занятых по найму в ЕС лиц. Условия их найма, рабо­ты, продвижения, а равно вознаграждения и социальных гаран­тий определяются особым Статутом.

Организация, структура и порядок функционирования адми­нистративного аппарата регулируются актами, относящимися к деятельности отдельных институтов или органов. Центральное шено административного аппарата как по объему и характеру полномочий, так и по численному составу образует аппарат, подчиненный ЕК. Подобное положение в целом вполне логич­но и оправданно, поскольку именно ЕК осуществляет функции управления делами ЕС. В то же время структура аппарата, при­нятая в рамках ЕК, не воспроизводится автоматически при по­строении административного аппарата других институтов — Совета, Европарламента, ЕЦБ или Суда. Общими являются не административные структуры, а Статут ЕГС, который распро­страняет свое действие на всех служащих независимо от того, в аппарате какого из институтов или органов они служат.

Главные структурные подразделения аппарата ЕК составля­ют генеральные директораты (главные управления). Их 24. Все они, в свою очередь, подразделяются на директораты (управле­ния), а последние делятся на отделы, секторы и бюро. Наряду с генеральными директоратами, построенными по функциональ­ному принципу, когда каждый генеральный директорат ведает определенным кругом дел, имеются также различные специа­лизированные службы, не входящие в структуру генеральных

264 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

директоратов. Среди генеральных директоратов основную мас­су образуют ведомства, занимающиеся экономическими, фи­нансовыми и социальными вопросами. Вместе с тем в послед­ние годы расширяются и укрепляют свои позиции генеральные директораты, занимающиеся вопросами внешних связей, юсти­ции и внутренних дел.

Возрастает роль не входящих в структуру генеральных дирек­торатов автономных подразделений. Весьма важное место зани­мает юридическая служба. На заключение в эту службу пред­ставляются все проекты нормативных актов, подготавливаемых различными генеральными директоратами, управлениями или отделами. Без визы юридической службы такого рода акты ЕК не рассматриваются. Любой документ правового характера про­ходит юридическую экспертизу, прежде чем он поступает на рассмотрение ЕК. Сама юридическая служба находится в непо­средственном ведении Председателя ЕК. Представители юриди­ческой службы присутствуют на заседаниях ЕК и дают необхо­димые экспертные заключения как до начала заседаний, так и в ходе их проведения. Кроме того, юридическая служба осуществ­ляет правовое представительство ЕК, а уполномоченные ею со­трудники представляют ЕК в Судах ЕС при рассмотрении всех дел, в которых ЕК является стороной или рассмотрение кото­рых представляет интерес для ЕК. В структуре юридической службы имеется ряд специализированных подразделений, в том числе и ведающих внешними сношениями. Они обеспечивают юридическую экспертизу внешних акций, соглашений и до­говоров, заключаемых с третьими государствами и международ­ными организациями.

К числу самостоятельных функциональных подразделений относятся также информационная служба, служба, осуществ­ляющая издание официальных документов, объединенный ис­следовательский центр и др. В последние годы в аппарате про­изошел ряд изменений. Появилась, например, служба внешних сношений, процесс формирования которой и перестройки его отношений с другими структурами еще не завершен. В соответ­ствии с ДР с учреждением поста Высокого представителя по ИДПБ соответствующий консолидированный аппарат должен перейти в его ведение.

Все большее значение приобретает в структуре аппарата ЕК генеральный директорат, ведающий вопросами юстиции и

Глава 17. Европейская гражданская служба

внутренних дел. Создается европейское управление по борьбе с мошенничеством, расширяется деятельность генерального ди­ректората финансового контроля и общих инспекционных служб в лице генеральной инспекции. Ряд контрольных орга­нов создаются в рамках ЕГС. Их назначение — борьба с дисци­плинарными нарушениями и финансовыми злоупотребления­ми. В общей сложности на работе в аппарате, подчиненном не­посредственно ЕК, заняты свыше 38 тыс. человек.

Кроме названных структурных подразделений аппарата при ЕК функционируют многочисленные комитеты, призванные оказывать ей содействие при осуществлении ее полномочий. Эти комитеты включают в себя как экспертов, так и официаль­ных представителей правительств государств-членов. По дан­ным ЕК за 2000 г., при ЕК действовало около 700 комитетов и примерно 2 тыс. экспертных групп. Большая часть такого рода комитетов входит в состав системы комитологии, статус кото­рой определяется специальными актами.

Легализуется деятельность лоббистских организаций, состав­ляется их регистр. Заметно вырос численно за последние годы аппарат Европарламента (около 8 тыс. человек). Он включает службу Председателя Европарламента и генеральный секрета­риат, а равно генеральные директораты по вопросам управле­ния, по работе комитетов и делегаций, по вопросам информа­ции и связям с общественностью, по вопросам исследований, по кадровым вопросам, по административным вопросам, по во­просам перевода, по финансовым вопросам* и вопросам финан­сового контроля, а также самостоятельную юридическую служ­бу, приравненную по своему статусу к генеральному директо­рату.

Несколько тысяч человек занято на службе в аппарате Сове­та ЕС. Он включает в себя прежде всего аппарат Генерального секретаря, подразделения которого именуются также департа­ментами. Изменения в ОИПБ ведут к созданию специализиро­ванного механизма ее осуществления.

Весьма многочисленна юридическая служба. Она включает ряд внутренних подразделений, специализирующихся по во­просам, относимым к ведению ЕС. Отдельные секторы этой службы специализированы непосредственно по праву того или иного государства-члена. В составе аппарата Совета имеется ряд генеральных директоратов, которые дифференцируются по

266 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

сферам деятельности. Например, генеральный директорат В ве­дает вопросами сельского хозяйства и рыболовства; генераль­ный директорат С — внутреннего рынка, Таможенного союза, промышленной политики, телекоммуникаций, исследований, энергетики и транспорта; генеральный директорат Е ведает во­просами внешних связей; генеральный директорат Р — связями с Европарламентом и другими институтами и органами ЕС; в ведении генерального директората О находятся экономиче­ские и финансовые вопросы и Европейский валютный союз; генеральный директорат Н ведает вопросами юстиции и внут­ренних дел; генеральный директорат I — вопросами защиты окружающей среды и прав потребителей, охраной интересов граждан, здравоохранением, законодательством по вопросам продовольствия; генеральный директорат I ведает вопросами занятости и социальной политики, региональной политики, экономическими и социальными взаимосвязями, вопросами образования и молодежи, культуры, аудиовизуальными СМИ; генеральный директорат А занимается административными во­просами и протоколом.

Относительно меньший административный аппарат находит­ся в ведении судебных органов ЕС, СП, ЭСК, Комитета регио­нов и некоторых других органов ЕС. Обращает на себя внима­ние специальное постановление, содержащееся в Статуте ЕГС и предусматривающее распространение его принципиальных по­ложений на служащих не только институтов, но и других орга­нов ЕС.

За полвека своего существования администрация ЕС превра­тилась в крайне сложную, громоздкую и закрытую бюрократи­ческую организацию. Это, с одной стороны, служит реальным основанием для жесткой критики евробюрократии, особенно со стороны евроскептиков, а с другой — определяет в значи­тельной мере критическое отношение европейской обществен­ности к деятельности институтов ЕС. Совершенно очевидно, что негативная оценка деятельности аппарата зачастую перено­сится и на сами интеграционные образования и даже на про­цесс интеграции. Меры по совершенствованию этого аппарата, по борьбе с бюрократизмом и злоупотреблениями, особенно в финансовой области, оказались в центре внимания ЕК в по­следнее десятилетие. С расширением ЕС задача повышения эффективности и демократизации административного аппарата становится еще более сложной и актуальной.

Глава 17. Европейская гражданская служба