Правовой статус Европейской гражданской службы, ее основные черты и особенности

Правовые основания, характерные черты и особенности ЕГС были закреплены в регламенте № 259/68. Согласно этому акту с последующими изменениями и дополнениями все слу­жащие Союза образуют единый административный корпус. Под служащими понимаются лица, занимающие постоянную должность в штате одного из институтов или органов ЕС и на­значенные на эту должность во исполнение действующих пра­вовых установлений компетентными органами, наделенными правом приема на службу в аппарат ЕС. Лицо, зачисленное на штатную должность, остается в составе гражданской службы вплоть до ухода на пенсию по возрасту. Досрочная отставка мо­жет иметь место на добровольных началах, по болезни или в связи с совершением тяжелого служебного проступка. В по­следнем случае решение выносится компетентными служебны­ми органами при участии представителей персонала, которые входят в состав различного рода совещательных органов, рас­сматривающих все случаи служебных нарушений или проступ­ков. Каждый служащий занимает тот или иной пост в структуре определенного генерального директората, его управления, отде­ла или иного подразделения в соответствии со штатным распи­санием. Количество и характер штатных должностей закрепля­ются за каждым институтом, органом или организацией в соот­ветствии с бюджетными предписаниями. Такого рода акты определяют также и номенклатуру должностей. Все назначения и перемещения могут осуществляться только в пределах дейст­вующих бюджетных установлений.

Термин «служащие» применяется в равной степени к ли­цам, назначенным органами и организациями (в нормативных актах они именовались ранее агентствами), по отношению к которым применяется Статут ЕГС в силу нормативных актов, тго устанавливающих. Во всех тех случаях, когда в норматив­ных актах речь идет об институтах, соответствующее положе­ние в равной степени применяется и к служащим других орга­нов и организаций. Непосредственно в Статуте оговаривается, что термин «институты» распространяется и на такие органы, как ЭСК, Комитет регионов, Европейский уполномоченный по правам человека и Европейский контролер, обеспечиваю­щий защиту личных данных. Перечень такого рода органов и

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

шва 17. Европейская гражданская служба

организаций устанавливается решением Совета и может быть расширен. Непосредственно в учредительных актах, когда речь идет о служащих, термин используется как собирательный, ох­ватывающий также и служащих, занятых в различного рода агентствах, а равно лиц, занятых по найму на контрактной ос­нове, причем правовой режим этих лиц в основном совпадает с режимом штатных сотрудников. Различается порядок найма, оформления служебных отношений, а также ограничиваются сроки, в течение которых осуществляется работа по найму. Определенные постановления Статута могут также, особенно в том, что касается социальных гарантий, распространяться на лиц, откомандированных для службы в ЕС государствами — членами ЕС.

В соответствии с регламентом 1968 г. зачисление на штат­ную должность в администрацию проводилось, как правило, на основе конкурса. Объявление о конкурсе, характере и предна­значении объявленных к конкурсу должностей, об условиях, которым должен отвечать претендент, и порядок проведения конкурса подлежали опубликованию в «Официальном вестнике Европейского Союза». В конкурсе могли участвовать только граждане государств — членов Сообщества, обладающие необ­ходимой образовательной и профессиональной подготовкой. Подтверждением этому могли служить наличие диплома о со­ответствующем образовании и документы, подтверждающие опыт работы по специальности. Конкурс проводился обычно в два этапа. Предварительный отбор осуществлялся главным об­разом на основе анализа и оценки представленных документов. Второй этап заключался в сдаче экзамена. Как правило, прово­дились письменный и устный экзамены. Победитель конкурса зачислялся на официальную штатную должность. Детали про­ведения конкурса, порядок его организации определялись спе­циальным приложением III к Статуту.

Равенство шансов, провозглашаемое в нормативных актах, имело на практике ряд существенных изъятий и ограничений. В частности, этому способствовало применение принципа так называемой положительной дискриминации. Согласно этому принципу определенное число или определенный процент мест резервировались для женщин или лиц, имеющих инвалидность. Формально такого рода меры были призваны гарантировать интересы определенных демографических или социальных групп, недостаточно представленных в администрации Сооб-

ществ. На практике это привело к тому, что женщины действи­тельно заняли доминирующие позиции в аппарате, но в боль­шинстве случаев на низовых должностях.

Действующие регламентарные акты не устанавливают ка­ких-либо национальных квот для представителей тех или иных государств-членов. Тем не менее такого рода квотирование су­ществует на основе принципа справедливого географического распределения мест. Так, например, при вступлении в Сообще­ство Австрии, Финляндии и Швеции по различным категориям служащих Сообществ были зачислены на штатные должности 250 выходцев из Австрии, 453 из Финляндии и 440 из Швеции. Из общего числа служащих, представляющих эти три страны, 704 составили женщины и лишь 449 — мужчины. Тем не менее и данном случае руководящие должности в администрации за­нимали, как правило, мужчины.

Все лица, состоящие в ЕГС, подразделялись на четыре ос­новные категории: А, В, С и В. Высшая категория А, в свою очередь, подразделялась на восемь разрядов — от наиболее вы­сокого А1 до А8, В и С — на пять разрядов, ^ — на четыре. И рамках каждой категории и каждого разряда служащие диф­ференцировались по старшинству в зависимости от выслуги ист. Такое эшелонирование существенно влияет на заработную плату. Включение в ту или иную категорию увязывается с нали­чием диплома о высшем образовании или соответствующем среднем специальном образовании, дополнительных дипломов, а равно зависит в значительной мере от того, какие должности •инимал соискатель в прошлом в рамках национальной граж­данской службы или в частном секторе. В случае если речь идет не об общей администрации, а об определенных технических службах, необходимо наличие соответствующего специального диплома и опыта работы по данной специальности. Начиная с разряда АЗ было введено специальное подразделение ЬА для ниц, занятых на переводческой работе.

В специальном приложении к Статуту указывалось пример­ное соответствие категорий той или иной должности непосред­ственно в административном аппарате. Так, например, лица, относящиеся к категории А1, занимали должность генерально­го директора директората или руководителя общей службы, приравненной по своему статусу к генеральному директорату. Лица, принадлежащие к категории А2, занимали пост замести­теля генерального директора или директора директората и т. п.

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

II а на 17. Европейская гражданская служба

Замещение такого рода должностей проводилось не на основе конкурса, а путем назначения. Конкурс не применялся также при найме на низовые должности, например В4 — разнора­бочий.

Эшелонирование осуществлялось автоматически в среднем каждые два года, и продвижение по соответствующей шкале увязывалось с повышением заработной платы, зависящей от выслуги лет. Значительно более сложным был переход из одной категории в другую. Он был максимально затруднен, и возмож­ность такого перехода зависела от получения дополнительного образования, подтверждаемого соответствующими дипломами, повышения квалификации и определенной положительной ха­рактеристики по службе. Такой сложный характер перехода из одной категории в другую в определенной мере был тормозом и для занятия более высокой должности в административном ап­парате. В какой-то мере этому могли способствовать внутрен­ние конкурсы, проводившиеся непосредственно в рамках аппа­рата среди чиновников без привлечения соискателей со сторо­ны. Тем не менее, несмотря на сравнительно детальную регламентацию порядка проведения конкурсов и перемещений, именно он является преимущественно предметом жалоб, посту­пающих в судебные органы. Рассмотрение такого рода споров между служащими и ЕС было отнесено к юрисдикции Суда первой инстанции. Стремясь разгрузить СПИ, государства — члены ЕС приняли решение о создании специализированного Суда по делам гражданской службы. Устав СДГС приложен к Протоколу, содержащему Устав Суда ЕС. СДГС будет зани­маться разбирательством конфликтов между ЕС и его служащи­ми. По данным за 2008 г., СДГС было рассмотрено 129 дел, в 2009 г. - 155.

Зачисление на службу в административный аппарат ЕС от­крывает перспективу стабильной и высокооплачиваемой рабо­ты. На всех служащих и должностных лиц ЕС распространяют­ся привилегии и иммунитеты, предусмотренные специальным протоколом. Они включают определенный судебный иммуни­тет, непреследование за высказывания и выступления, связан­ные с осуществлением служебных функций, освобождение от уплаты местных налогов и сборов, возможность приобретения товара без уплаты НДС, права на особую пенсию, сохранение привилегий после окончания службы и выхода в отставку. Все это в сочетании с высокими должностными окладами привле-

каст к участию в конкурсе на замещение вакантных должно­стей весьма большое число соискателей. Нередко заявление об участии в конкурсе на каждую вакансию подают сотни и даже тысячи соискателей. В этих условиях объективный и беспри­страстный отбор, равно как необходимость отобрать наиболее постойных кандидатов, требует применения строгих конкурс­ных правил. На практике, как показывают дела, рассматривае­мые СДГС, такого рода конкурсный отбор далеко не всегда но­сит объективный и достаточно открытый характер.

Помимо служащих, состоящих в штате, в состав админист­ративного корпуса могут также входить и другие работники. К ним относятся, в частности, лица, занятые на работе по най­му на временной основе. Их положение и получаемое вознагра­ждение определяет трудовое соглашение, которое заключается на определенный срок и которое, как правило, не может возоб­новляться более одного раза. В составе корпуса служащих име­ются также специальные советники, которые могут привлекать­ся к работе на началах совместительства. Трудовые соглашения с данной категорией лиц заключались на срок не свыше двух лет.

Особую категорию лиц в составе административного персо­нала ЕС составляют эксперты, откомандированные в распоря­жение Союза властями государств-членов. Их появление моти­вируют обычно нехваткой существующего административного персонала и недостатком в специалистах, глубоко знающих на­циональные реалии отдельных государств_гчленов. Проблема, которая возникла при привлечении национальных экспертов, заключается в том, что формально административная служба должна состоять из лиц, занятых по найму в ЕС и не завися­щих от властей государств-членов. Независимость предполага­ет, что эти служащие не могут и не должны получать указания и инструкции со стороны национальных властей. В данном случае при использовании института командируемых нацио­нальных экспертов последние не только оплачиваются государ­ством, их командировавшим, но и остаются должностными ли­цами национальной государственной службы. Тем не менее, несмотря на опасность нанесения ущерба независимости аппа­рата, ЕС пошел на привлечение национальных экспертов, поскольку они позволяют восполнить нехватку квалифициро­ванного персонала, устранить пробелы, существующие в работе администрации, а равно в определенной степени учесть нацио-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 17. Европейская гражданская служба

нальные интересы, которые не может игнорировать админист­рация ЕС. Командируемые специалисты оплачиваются по об­щему правилу теми государствами, которые их направили, и получают определенное возмещение расходов и дотацию со стороны ЕС.

Еще одну специфичную категорию в составе администра­тивного персонала ЕС образуют научные сотрудники и экспер­ты, которые заняты на работе в учреждениях, требующих спе­циальных знаний и навыков. Это в первую очередь относится к учреждениям Евратома. Появление данной категории лиц в со­ставе административного корпуса породило ряд проблем, тре­бующих урегулирования: с одной стороны, трудовых отноше­ний между Союзом и персоналом и, с другой — ряда специ­фичных проблем, в частности решения вопроса об авторских правах на полученные в ходе проведения в рамках ЕС результа­ты, вопроса передачи авторских прав и решения ряда других проблем.

Служба в ЕС связана с предоставлением значительных соци­альных гарантий. Получаемая каждым служащим заработная плата согласно Статуту 1968 г. зависела от его принадлежности к категории, разряду и эшелону. Помимо базовой заработной платы выплачивались также на определенных условиях семей­ные пособия на детей и иждивенцев, жилищные пособия, а равно различные дотации и возмещения. Примерно на 85% по­крываются расходы на лечение. Пенсия по старости согласно Статуту 1968 г. начислялась в полном объеме с 60 лет, состав­ляя по общему правилу 70% основного базового оклада.

Служащие ЕС представлены в различных специализирован­ных комитетах и комиссиях, призванных защищать и отстаи­вать интересы всех лиц, занятых по найму. Через своих пред­ставителей они участвуют в решении таких вопросов, как за­числение, карьера, и при решении дисциплинарных вопросов. Такого рода органы создаются обычно на уровне каждого из институтов. Здесь учреждаются специальные комитеты персо­нала, паритетные комиссии, дисциплинарные советы и комите­ты, по представлению которых решаются вопросы о наложении взысканий или даже выносятся решения о несоответствии за­нимаемой должности. Из представителей администрации и ко­митетов по персоналу формируется уставный комитет, прини­мающий непосредственное участие в рассмотрении вопросов, связанных с реформированием Статута.

Трудовые конфликты, не решенные на уровне согласитель­ных комитетов и комиссий, могут быть обжалованы заинтере­сованными сторонами в судебном порядке. Согласно учреди­тельным договорам суды ЕС полномочны разрешать любые споры, возникающие между ЕС и служащими, в рамках и на условиях, определяемых Статутом ЕГС. Предметный разброс такого рода дел достаточно широк. Значительная часть из них касается оспаривания занятия того или иного поста или пере­мещения из одной категории в другую, что, в свою очередь, предопределяет продвижение по службе. Обращает, однако, на себя внимание то, что значительная, если не большая, часть жалоб, поступающих в СДГС, остается без удовлетворе­ния. Кроме того, многие жалобы вообще не принимаются к рассмотрению по различным основаниям. Процедура, приме­няемая судом при рассмотрении трудовых споров, отличается некоторыми особенностями. Прежде всего, обращению в Суд должно предшествовать направление заявления в адрес выше­стоящего административного должностного лица, наделенного правом производства назначений. Такого рода жалобы могут содержать просьбу об изменении или даже отмене оспаривае­мого решения. Причем срок давности составляет в данном случае три месяца с момента опубликования оспариваемого решения. Отсутствие ответа на поданную жалобу в течение четырех месяцев рассматривается как ее отклонение. Обраще­ние в суд может последовать в течение трех месяцев, исчис­ляемых с момента официального получения отказа или непо­лучения ответа в течение четырех месяцев.'

Учитывая сравнительную длительность применяемых про­цедур, в частности сроков, предоставленных администрацией для ответа на поданную жалобу, заявитель может обратиться в суд с просьбой о принятии временных мер, необходимых для приостановки исполнения решения, которое он обжалует. Оп­ределение, выносимое по такого рода обращениям, не предре­шает решения дела по существу. По итогам рассмотрения дела суд вправе аннулировать обжалуемый акт, если находит пред­ставленную жалобу достаточно обоснованной и аргументиро­ванной. Суд также вправе присудить в пользу заявителя воз­мещение причиненного ему ущерба в случае, если он вызван неправомерностью применяемого акта или действиями адми­нистрации. Не исключается также возможность применения штрафных санкций.

274 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

I лава 17. Европейская гражданская служба