Программа и порядок введения новых процедур

В Договоре о реформе особое внимание уделяется пере­стройке институциональной системы ЕС. В какой-то мере это должно послужить ответом на критику «брюссельской бюро­кратии», повинной, в частности, в чрезмерной централизации и оторванности ЕС от населения, в тенденциозных амбициях, направленных на превращение ЕС в некую сверхдержаву. Как бы в ответ на эту критику ДР вводит разд. II, посвященный де­мократическим принципам функционирования ЕС. Учрежда­ются такие новые институты, как институт народной законода­тельной инициативы. Активизируется участие в принятии ре­шений национальных парламентов государств — членов ЕС. Расширяется сфера применения законодательных актов.

В ДЕС и ДФЕС уточняются этапы и порядок реформирова­ния процедуры принятия решений. Одним из конкретных про­явлений реформы становится все более распространяющийся переход от принятия решений на основе принципа единогласия к принципу квалифицированного большинства голосов. (Впро­чем, подобная процедура уже характеризуется евроскептиками как попытка навязывания решений малым странам.) Поэтому

256 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

основное внимание в ДР уделяется расшифровке понятия «ква­лифицированное большинство», определению его содержания в зависимости от конкретных временных рамок, устанавливае­мых ДР, и сферы применения.

Как в основном тексте, так и в приложениях к ДР содержат­ся специальные постановления, раскрывающие поэтапный пе­реход к применению различных вариантов квалифицированно­го большинства, необходимого для вынесения решений. Право­вую основу соответствующей программы реформирования образуют ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС. Они дополнены Протоко­лом о переходных постановлениях, который детализирует и уточняет схему изменения процедуры и порядка применения принципа квалифицированного большинства в зависимости от конкретных этапов переходного периода. Отдельные аспекты применения этой процедуры раскрываются или поясняются также в декларациях, приложенных к договорам. Это деклара­ции № 4, 7 и 9.

Первый этап применения ДР характеризуется временным сохранением процедуры квалифицированного большинства, предусмотренной Ниццским договором 2001 г. Это означает, что ранее принятая система определения и использования принципа квалифицированного большинства будет сохранена на период легистратуры 2009—2014 гг. Этот этап представляется необходимым для подготовки к применению новых вариантов принятия решений. Он в определенной степени должен быть использован и для проверки готовности к предлагаемым нова­циям.

В соответствии с Ниццским договором применяется прин­цип двойного большинства в том виде, как он был закреплен в учредительном акте 2001 г. Суть его состоит в том, что для при­нятия позитивного решения необходимо, чтобы предлагаемый проект получил поддержку не менее половины государств — членов ЕС и чтобы за него было подано строго определенное большинство взвешенных голосов. Очевидно, что вопрос о большинстве государств-членов не вызывает особых трудно­стей.

Сложнее обстоит дело с решением проблемы взвешенных голосов. В случае если предлагаемый проект исходит от ЕК, та­кое большинство должно составлять как минимум 255 взвешен­ных голосов. Конечно, проблема не в подсчете проголосовав-

Глаиа 16. Процедура принятии нормативных нраионых а кто и и НС 257

ших, а в определении того, каким количеством взвешенных го­лосов будет обладать то или иное государство — член ЕС.

Учитывая сложность и остроту проблемы, авторы Договора о реформе предпочли сохранить на первом этапе без изменений ту процедуру, которая была установлена Ниццским договором 2001 г. Количество взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство, было зафиксировано непосредственно в са­мом учредительном акте с учетом расширения ЕС. Поскольку в настоящее время в состав ЕС входят 27 государств, распределе­ние взвешенных голосов выглядит следующим образом: Велико­британия, Германия, Италия и Франция имеют каждая по 29 го­лосов. За ними следуют Испания и Польша — по 27 голосов. Ру­мыния — 14, Нидерланды — 13, Греция, Бельгия, Венгрия, Чехия и Португалия — по 12, Австрия, Болгария и Швеция — по 10, Дания, Ирландия, Латвия, Словакия, Финляндия — по 7, Кипр, Литва, Люксембург, Словения и Эстония — по 4, Маль­та — 3. Всего — 345.

Для принятия положительного решения в том случае, если предложение вносит ЕК, как минимум необходимо, чтобы в его поддержку выступило 50% государств — членов ЕС, обла­дающих не менее чем 255 голосами (255 из 345). В том случае, если предложение внесено не ЕК, кроме специально оговорен­ных в ДР случаев, для его одобрения необходимы не только 255 взвешенных голосов, но и поддержка со стороны 2/3 всех государств — членов ЕС.

Определяет Ниццский договор и цифры блокирующего меньшинства. Оно имеет место, если против принятия реше­ния квалифицированным большинством выступают государст­ва, обладающие совместно 91 взвешенным голосом. Кроме то­го, была принята поправка, предложенная Германией, преду­сматривающая возможность проверки того, проживает ли на территории государств, принимающих решение, как минимум 62% населения Союза.

Принципиально новое правило двойного большинства должно вступить в силу с ноября 2014 г. Главная новелла состо­ит в отмене системы взвешенных голосов в том виде, как она закреплена Ниццским договором. Однако и в этом случае пре­дусматривается своего рода временный переходной период в рамках всего переходного периода в целом. Согласно Протоко­лу, приложенному к договорам, в период до 31 марта 2017 г. во исех тех случаях, когда предполагается принятие решения ква-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

лифицированным большинством голосов, любое из государств-членов может потребовать применения голосования в соответ­ствии с правилами системы взвешенных голосов, применявши­мися до ноября 2014 г. Более того, в соответствии с Деклараци­ей № 7, приложенной к договорам, возможно также изменение показателей блокирующего меньшинства в различные периоды реформирования ЕС. Проект соответствующего решения, со­держащийся в Декларации, вступает в силу одновременно с ра­тификацией Лиссабонского договора.

Наконец, следующий период должен начаться с 1 апреля 2017 г. Суть его состоит в том, что правило двойного большин­ства не включает отныне систему взвешенных голосов. Оно учитывает число государств и численность населения, пред­ставляющего эти государства. Именно эти критерии приобрета­ют решающее значение. С этого момента требование о возвра­щении к прежней системе взвешенных голосов уже не может быть принято во внимание. Протокол о переходных постанов­лениях предусматривает, правда, возможность затормозить ис­пользование принципа квалифицированного большинства при обсуждении решений, если против его применения выступают не менее семи государств. Тем не менее речь идет не об ис­пользовании права вето — оно практически отсутствует соглас­но учредительному договору, а лишь о возможности затянуть принятие решения на уровне Совета.

Процедура принятия решения квалифицированным боль­шинством описывается исходя из положения о том, что пред­ложение о принятии решения вносится ЕК или, в строго оп­ределенных случаях, Высоким представителем по ИДПБ, ЕЦБ или Судом ЕС. Во всех иных случаях, если предложение вне­сено институтом ЕС или лицами, наделенными по ДР правом законодательной инициативы, для принятия положительного решения по этому предложению требуется не только боль­шинство голосов государств-членов, но и повышенная квота численности населения. Она составляет в этом случае не ме­нее 75%.

Процедура принятия решения квалифицированным боль­шинством голосов, описанная применительно к Совету, приме­няется и в рамках Европейского совета, если он выносит реше­ние квалифицированным большинством голосов. Напомним, что Европейский совет наделяется статусом института ЕС. Од­нако он не может быть прямым участником законодательного

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 259

процесса. Принятие законодательных актов Европейскому со­нету на данном этапе запрещено.

Намечаемые изменения в процедуре принятия решения ква­лифицированным большинством голосов могут оказать сущест­венное воздействие на нормотворчество ЕС. Вместе с тем, по­скольку предусмотренная ревизия процедур весьма растянута во времени, можно предположить, что введение в действие но­вого порядка потребует еще многих согласований, усилий и разъяснений. Соответственно, и периоды, описанные в ДР, можно рассматривать как условные. Их рамки могут пересмат­риваться в зависимости от хода ратификационного процесса и даты вступления ДР в силу.