Законодательная процедура

Вопрос о том, какой именно правовой документ можно счи­тать законодательным актом ЕС, в разное время вызывал раз­личное толкование, порождал гипотезы и споры.

Попытка навести порядок в арсенале правовых инструмен­тов ЕС была предпринята в рамках конституционного проекта. Согласно Конституционному договору предусматривалось при­нятие таких правовых актов, как европейский закон и европей­ский рамочный закон. Конституционный договор в силу не вступил. Проблему пришлось решать по-новому.

Договор о реформе не использует терминов «европейский закон» и «европейский рамочный закон», применявшихся в конституционном проекте. Он возвращается к уже известной номенклатуре актов. Однако одновременно создается и вводит­ся в практику законодательная процедура. Регламент, директи-

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 251

ва или решение, принятые на основе этой процедуры, обретают статус законодательного акта ЕС. Все иные акты, даже если они тоже именуются регламентом, директивой или решением, рассматриваются как подзаконные акты.

Для принятия законодательных актов ЕС Лиссабонским до­говором устанавливаются две главные процедуры: общая зако­нодательная процедура и специальная законодательная процедура.

Общая законодательная процедура по своему характеру и ос­новным параметрам в целом во многом схожа с уже применяв­шейся ранее процедурой совместного принятия решений. Как и ранее, главное состоит в том, что соответствующий норма­тивный правовой акт считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Европарламентом и Советом ЕС по предложению ЕК.

В рамках ОЗП, как правило, право законодательной ини­циативы принадлежит почти монопольно ЕК. В некоторых спе­циальных и исключительных случаях, особо оговоренных в уч­редительных договорах, этим правом могут также пользоваться Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности и ЕЦБ.

Проект законодательного акта, разработанный ЕК, вносится одновременно на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС. Определенный нюанс состоит в том, что ранее предложения ЕК вносились в Совет ЕС и только после его рассмотрения пе­редавались в Европарламент. Новый порядок как бы уравнове­шивает значение и роль основных законодательных институ­тов — Европарламента и Совета. Парламент рассматривает за­конопроект в первом чтении и определяет свою позицию. Общая позиция Европарламента доводится до сведения Совета. При полном согласии Совета соответствующий законопроект считается одобренным в редакции Европарламента. В случае если Совет не одобряет общую позицию Европарламента или выдвигает свои замечания и возражения по отдельным вопро­сам, он принимает в первом чтении свою позицию и сообщает ее Европарламенту. Позиция Совета должна быть должным об­разом мотивирована.

Если законопроект не получил безоговорочного одобрения созаконодателей уже в первом чтении, Европарламент и Совет переходят ко второму чтению. Европарламент по истечении трех месяцев со дня получения заключения Совета должен ли­бо одобрить позицию Совета, сформулированную в первом чте-

252 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

нии, либо высказать свое несогласие, предложив поправки и замечания.

На прохождение первого чтения отводится срок в три меся­ца. Если Европарламент в рамках этого срока отклоняет пози­цию Совета, процедура на этом прекращается.

Однако подобное решение на практике встречается сравни­тельно редко. Внесение поправок и замечаний со стороны Европарламента по поводу позиции Совета проводится в рам­ках второго чтения законопроекта. Одобренные Европар-ламентом поправки передаются Совету и ЕК, которые дают по ним свое заключение. Если в последующие три месяца по по­лучении этих поправок Совет, принимая решение квалифици­рованным большинством голосов, одобряет эти поправки, за­конопроект считается принятым. В случае если поправки не были одобрены, Председатель Совета вместе с Председателем Европарламента в течение шести недель, следующих за послед­ним решением, созывают согласительный комитет. Согласи­тельный комитет включает в себя представителей Совета и Европарламента и формируется на паритетных началах.

Основное назначение этого комитета состоит в том, чтобы преодолеть возникшие разногласия и разработать взаимопри­емлемый проект, который затем передается на рассмотрение созаконодателей. Для одобрения согласованного проекта необ­ходима его поддержка квалифицированным большинством го­лосов членов Совета и большинством членов, представляющих Европарламент. Решение должно быть вынесено в течение шести недель с момента созыва согласительного комитета. На базе согласительного решения проводится третье чтение. Реше­ние, принятое согласительным комитетом, не является обяза­тельными ни для Совета, ни для Европарламента и не связыва­ет их при вынесении в дальнейшем окончательного решения. Если согласие в рамках комитета не достигнуто, проект не мо­жет стать предметом заключительного чтения, а законопроект в целом считается отклоненным.

Если согласительный комитет принял положительное реше­ние, проводится третье чтение. Перед вынесением решения Со­вет и Европарламент в рамках фиксированного срока в шесть недель проводят необходимые консультации и дебаты. Оконча­тельное решение выносится Европарламентом большинством голосов участвующих в заседании парламентариев и Советом, принимающим решение квалифицированным большинством

I тна 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 253

голосов. В случае отсутствия такого решения, основанного на < огласительном проекте, рассматриваемый проект считается »нклоненным. При необходимости срок может быть продлен. I мропейский парламент к первоначально отведенному ему сро­ку в три месяца может добавить еще один, а Совет может доба-иить три недели. Некоторые отклонения от этой общей про-I юдуры установлены в ст. 294 ДФЕС на тот случай, если проект шконодательного акта предложен группой государств-членов по рекомендации ЕЦБ или по просьбе Суда ЕС.

Законодательные акты, принятые на основе ОЗП, подписы-иаются председателем Европейского парламента и председате-110м Совета. Они в обязательном порядке публикуются в «Офи­циальном вестнике Европейского Союза».

Договор о реформе не только вводит общую законодатель­ную процедуру, но и в расширяет сферу ее применения. Во нссх тех случаях, когда в предшествующих учредительных до-I опорах использовалась формула, устанавливающая, что дан­ный акт принимается на основе процедуры совместного приня-1ия решение (т. е. на основе ст. 251), она заменяется указанием на применение общей законодательной процедуры. Одновре­менно эта процедура предусматривается еще в нескольких де-гятках статей ДЕС и ДФЕС. Преимущественно это сферы но­ны х общих политик, гражданства и защиты прав и свобод.

Специальная законодательная процедура значительно отлича­ется от описанной выше. Ее главная особенность состоит в юм, что она не требует совместного принятия решения. Зако­нодательный акт в этом случае принимается непосредственно одним из институтов. Таковым выступает прежде всего Совет ГГ. Только в трех случаях предусмотрено использование этой процедуры Европарламентом. Совет ЕС может принимать ре­шения после консультации с Европарламентом и (или) ЕК. ()добрения с их стороны по общему правилу, кроме специально указанных случаев, не требуется.

Важным условием, объединяющим две законодательные процедуры, является указание на последовательное применение принципа субсидиарности. Согласно Протоколу о принципе с убсидиарности и пропорциональности во всех случаях, когда речь идет о принятии нового законодательного акта, соответст-нующие проекты должны быть переданы на рассмотрение на­циональным парламентам на предмет установления их соответ-гпшя принципу субсидиарности. Возражения, выдвинутые со

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

стороны национальных парламентов, отказавшихся одобрить проект, если таковых будет не менее трети, практически оста­навливают законодательную процедуру и требуют либо перера­ботки законопроекта, либо отказа от него.

Конкретный характер участия других институтов, консульта­тивные заключения или апробация Европарламентом в рамках СЗП устанавливаются строго индивидуально в самом учреди­тельном акте в зависимости от конкретной ситуации и предме­та регулирования. Возможность изменения этого порядка мо­жет иметь место только на основе правила «переходного мос­тика».

Общее определение того, что понимается под специальной законодательной процедурой, дается в ст. 289 ДФЕС. Согласно п. 2 этой статьи «во всех специфичных случаях, предусмотрен­ных Договорами, одобрение регламента, директивы или реше­ния Европейским парламентом при участии Совета или этим последним при участии Европейского парламента образует спе­циальную законодательную процедуру. В специфичных случа­ях, предусмотренных Договором, законодательные акты могут приниматься по инициативе группы государств — членов ЕС или Европарламента, действующих на основе рекомендации Европейского центрального банка или по просьбе Суда ЕС или Европейского инвестиционного банка».

Приведенная формула не должна, однако, вводить в заблуж­дение. В действительности имеется в виду, что самостоятельно принимать законодательные акты будет не столько Парламент, сколько Совет. На практике такого рода постановление в отли­чие от общей законодательной процедуры, которая уравнивает права и возможности двух ведущих институтов созаконодате-лей, преимущество явно отдает Совету ЕС.

Помимо общей и специальной законодательных процедур наделение свойствами законодательного акта может быть осу­ществлено на основе делегирования. Статья 29 ДФЕС преду­сматривает, что на основе законодательного акта, принимаемо­го совместно Советом и Европарламентом, ЕК может быть предоставлено право издания актов делегированного законода­тельства. Законодательные акты, разрешающие делегирование, должны детально определять рамки применения акта делегиро­ванного законодательства, цели, задачи, содержание, назначе­ние и срок делегирования. Европарламент выносит решение абсолютным большинством голосов, Совет — квалифициро-

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 255

ванным большинством. В том же порядке каждый из них мо­жет досрочно отозвать свое решение о делегировании полно­мочий.

Учредительные договоры не устанавливают специальных процедур принятия подзаконных актов. Такого рода акты изда­ются институтами ЕС в соответствии с правилами их функцио­нирования и компетенцией. Основная масса таких норматив­ных правовых актов приходится на долю ЕК. Роль Комиссии в законодательном процессе — это, как правило, роль субъекта права законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что эта роль чрезвычайно значима, особенно если учесть, что в рамках ОЗП проекты, как правило, исходят именно от нее.

Характеризуя особенности осуществления законодательных полномочий, следует обратить внимание еще на один важный аспект. В ДФЕС специально оговаривается необходимость со­трудничества институтов, задействованных в законодательной процедуре. В этих целях всем ее участникам предлагается за­крепить свое сотрудничество в специальных межинституцио­нальных соглашениях.