II. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований.

1. Территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями. При этом Закон устанавливает, что:

а) территории с низкой плотностью сельского населения (межселенные территории) могут не включаться в состав территорий поселений;

б) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

2. Установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

Этот принцип означает, что границы, как правило, должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы жители соответствующего муниципального образования могли в течение рабочего дня добраться до административного центра своего муниципального образования и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются с учетом транспортной доступности, а для соответствующего сельского поселения – пешеходной доступности).

3. Целостность территории муниципального образования.

Этот принцип предполагает, что:

а) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

б) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

в) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном районе. Что же касается городского округа, то его территория не может входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования не объединены общей территорией;

4. Учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Федеральный закон 2003 г., развивая данный принцип, предусматривает, что в одном случае изменение границ осуществляется с учетом мнения населения, а в другом – только с согласия населения (например, согласие населения требуется при изменении границ муниципального района, влекущем отнесение территорий отдельных населенных пунктов к территориям других муниципальных районов).

5. Учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

Этот принцип обусловлен, прежде всего, спецификой местного самоуправления как формы власти народа, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

6. Установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации.

Федеральный закон 2003 г. достаточно подробно регулирует этот порядок (ст. 11-13.2). Поэтому субъекты Федерации, устанавливая и изменяя границы муниципальных образований, должны руководствоваться требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом.

III. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований:

1. Обеспечение устойчивого и комплексного развития территории муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Реализация данного принципа обеспечивается следующими требованиями Федерального закона:

а) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

б) в состав территории поселений должны включаться не только земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, но и рекреационные земли, земли, необходимые для развития муниципального образования;

в) состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных государственных полномочий;

2. Учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории муниципального образования, установлении его границ.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает включение в состав территории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов (ч. 1 п. 3 ст. 11). В состав территории поселения должны также входить земли традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

3. Система муниципальных образований по действующему законодательству Российской Федерации.Муниципальные образования можно классифицировать по ряду оснований. Различия определяются в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права.

С другой стороны, существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления.

По статусному критерию различают: внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.

В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования – муниципального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт, либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населенных пунктов, имеет административный центр – населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган сельского поселения.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район.Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района; в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Городской округкак вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые установил Федеральный закон (ст. 16 и 16.1). Кроме того, органы местного самоуправления городского округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Федеральный закон 2003 г. наделяет статусом городского округа закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды (ст. 80 и 81).

Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория – часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Анализ содержания положений Федерального закона 2003 г. позволяет выделить признаки муниципального образования и сформулировать следующее его определение.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г.;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования;

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внутригородского муниципального образования города федерального значения. Возможность создавать иные муниципальные образования в границах каких-либо других территориальных единиц Федеральный закон 2003 г. не предусматривает.

В соответствии с принципами территориального деления местного самоуправления территорию Российской Федерации можно изобразить схематично следующим образом
(см. схему 2).

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. №350 «О ведении Государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» утверждены Правила ведения Государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации и установлено, что Министерство юстиции РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение Государственного реестра муниципальных образований.

В целях организации работы по ведению данного реестра приказом Министерства юстиции от 24 августа 2005 г. № 139 утверждено Положение о порядке ведения Государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него. Устав, представленный на государственную регистрацию с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и прошедший проверку в установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» порядке, включается в Государственный реестр.

Государственный реестр является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы и состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Содержащиеся в Государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными.

В Белгородской области формирование муниципальных образований основывается помимо федерального законодательства на следующих региональных нормативно-правовых актах: на законе Белгородской области от 30 марта 2005 г № 177 «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области», законе Белгородской области от 15 декабря 2008 г № 248 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» и др.

4. Границы и состав территории муниципального образования. Преобразование муниципальных образований.Границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Субъекты Российской Федерации, устанавливая границы муниципальных образований, принимают законы, в которых определяют состав и границы территорий муниципальных образований, а также административные центры муниципальных районов, сельских поселений. Границы и состав территории муниципальных образований определяются путем утверждения их картографического описания и карт-схем (они прилагаются к соответствующим законам субъектов Федерации). Так, закон Белгородской области от 20 декабря 2004 г. № 159 «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района», устанавливает границы муниципальных образований и наделяет соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района с конкретным картографическим описанием.

Федеральный закон 2003 г. установил следующий общий порядок измененияграниц муниципальных образований.

Субъектами, имеющими право выступать с инициативой об изменении границ, являются:

а) население;

б) органы местного самоуправления;

в) органы государственной власти субъекта Федерации;

г) федеральные органы государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в том же порядке, который установлен для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Этот порядок определяется федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Инициатива органов местного самоуправления, соответствующих органов государственной власти об изменении границ муниципальных образований оформляется решениями указанных органов власти.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что в одних случаях изменение границ муниципального образования должно осуществляться с согласия населения, а в других – с учетом мнения населения.

1. Согласие населения при изменении границ муниципального образования необходимо в следующих случаях (п. 2, 2.1, 3, ст. 12 ФЗ № 131-ФЗ):

а) изменяются границы муниципальных районов, что влечет отнесение отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Согласие населения выражается путем голосования в порядке, предусмотренном законом, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. В целях получения согласия населения представительный орган соответствующего муниципального образования назначает голосование по вопросам изменения границ муниципального образования. Голосование проводится в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума, с учетом особенностей: в проведении агитации могут участвовать государственные и муниципальные органы, а также лица, замещающие государственные или муниципальные должности; положения федерального закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме, не применяются к итогам голосования об изменении границ.

Согласие населения на изменение границ считается полученным, если за изменение границ проголосовало более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума;

б) изменяются границы поселений, что влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений.

2. С учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных районов и поселений, границы муниципального образования изменяются в случае, когда данные изменения не влекут отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений (п. 4 ст. 12 ФЗ № 131-ФЗ).

В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административно-территориального образования. Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав.

Закрытое административно-территориальное образование в соответствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам, расположенным на его территории. Решения по данным вопросам принимаются Правительством РФ.

Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в том же порядке, что и их установление.

Территорию сельского, городского поселения составляют: исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

На территории сельского поселения может находиться один населенный пункт или несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).

Таким образом, сельское поселение используется Законом № 131-ФЗ не в значении какого-либо населенного пункта, а как определенная населенная территория, на которой расположены один или несколько населенных пунктов.

В состав территории городского поселения (в том числе городского округа), которое не входит в состав муниципального района, могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к соответствующим территориальным зонам. Градостроительный кодекс выделяет следующие виды и состав территориальных зон:

а) жилые зоны, в их состав входят зоны жилой застройки разных видов;

б) общественно-деловые зоны, предназначенные для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан;

в) производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

г) зоны сельскохозяйственного использования, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства и т. п.;

д) зоны рекреационного назначения – могут включать в свой состав земли, занятые городскими лесами, скверами, парками, прудами, водохранилищами, пляжами, а также земли, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом;

е) зоны особо охраняемых территорий, в состав которых могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное и иное особо ценное значение;

ж) зоны специального назначения – в их состав могут включаться земли, занятые кладбищами, крематориями и др.;

з) зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Кроме того, органом местного самоуправления могут быть установлены и иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Границы муниципального района, объединяющего в своем составе несколько поселений или поселений и межселенных территорий, устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также делегированных отдельных государственных полномочий.

Состав земель муниципального района характеризует карта (схема), содержащаяся в схеме территориального планирования муниципального района, на которой в соответствии с Градостроительным кодексом РФ отображаются:

а) существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района;

б) границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий;

в) границы территории объектов культурного наследия;

г) границы зон с особыми условиями использования территорий;

д) границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципального района, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

е) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.

Границы и состав территории муниципального образования, утверждаемые законами субъектов Федерации, указываются в его уставе.

Стадии создания и упразднения муниципальных образований представляют собой юридические формы появления новых субъектов публичного права и прекращения их существования.

Порядок преобразования муниципальных образований регулируется ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

В этой же статье Закона 2003 г. № 131-ФЗ установлены общие требования, предъявляемые к решению вопросов преобразования муниципальных образований:

– преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта Федерации;

– с инициативой о преобразовании муниципального образования могут выступить: население; органы местного самоуправления; органы государственной власти субъектов Федерации; федеральные органы государственной власти;

– инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

– инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Преобразование муниципальных образований осуществляется с согласия населения в следующих случаях:

а) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

б) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

в) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа требует согласия населения соответствующего городского поселения, а также согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения по данному вопросу выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории соответствующего муниципального района. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципального образования осуществляется с учетом мнения населения в следующих случаях:

а) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;

б) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Контрольные вопросы

1. Перечислите обязательные признаки муниципального образования.

2. Какие характеристики учитываются при создании муниципальных образований?

3. Какую структуру имеет территориальная организация местного самоуправления?

4. Сформулируйте определение территориальных основ местного самоуправления.

5. Сформулируйте определение принципов территориальной организации местного самоуправления.

6. По каким основаниям классифицируются принципы территориальной организации местного самоуправления?

7. В соответствии с действующим законодательством перечислите и охарактеризуйте виды муниципальных образований.

8. Сформулируйте определение муниципального образования.

9. Кто и на основании чего устанавливает границы муниципальных образований?

10. Охарактеризуйте порядок изменения границ муниципальных образований.