Реформа Европейской гражданской службы 2004 г.

Непосредственным поводом ускоренного осуществления ад­министративной реформы в ЕС, проведенной в преддверии рас­ширения, стали скандальные разоблачения в деятельности ад­министрации, приведшие к кризису и отставке Комиссии, воз­главлявшейся Ж. Сантером. В многочисленных публикациях ЕС, и прежде всего в Белой книге, о проведении администра­тивной реформы была предпринята попытка выяснить причины недостаточной эффективности существующей администрации и предложить необходимые меры по ее модернизации. Согласно официальным документам ЕС организация административного аппарата Сообществ и Союза перестала отвечать тем новым вы­зовам и потребностям, которые связаны с существенными из­менениями в общественной и государственной жизни стран ЕС, с переменами, происходящими на международной арене, с про­цессом глобализации, получающим все более и более широкое распространение в мире. По мнению авторов реформы, устаре­ли и нуждались в радикальном пересмотре принципы и основа­ния функционирования ЕГС. В частности, решительной крити­ке была подвергнута практика, в соответствии с которой про­движение по службе в администрации ЕС основывалось преимущественно на стаже пребывания в составе гражданской службы или даже фаворитизме, а не на критерии качества осу­ществляемых услуг и полномочий. Серьезной критике подверг­лись структура самой ЕГС, система категорий и разрядов, вно­сившая элементы косности в деятельность службы, а равно не отвечающие современным потребностям принципы продвиже­ния по службе и материального вознаграждения и поощрения сотрудников. Проявленные способности, характер и качество оказываемых услуг были выдвинуты в качестве главного крите­рия продвижения каждого из служащих. Соответственно при осуществлении реформы кадровой политики на первом месте оказалась оценка характера и качества предоставляемых адми­нистрацией услуг. Это, в свою очередь, было положено в основу ежегодной аттестации служащего и его продвижения по службе.

К числу других мер, направленных на модернизацию, были отнесены улучшение условий труда, систематическое повыше­ние квалификации персонала, улучшение технического осна­щения, резкое усиление мобильности кадров, расширение со­циальных гарантий, а также жесткий подход к оценке профес-

сиональной неспособности или недостаточности. В какой-то мере решению этих задач отвечал предварительный проект ре­формы, разработанной генеральным директоратом по кадро-ным и административным вопросам и одобренный ЕК. Он был опубликован в качестве документа ЕК под довольно амбициоз­ным названием «Новая администрация на службе полумилли­арда европейцев». Комиссия явно торопилась завершить рабо­ту непосредственно до расширения ЕС, хотя и претендовала на то, что подготовленный ею акт станет основополагающим до­кументом ЕГС и после расширения ЕС. Указание на полумил­лиардное население явно это подчеркивало. В ходе последую­щего обсуждения институтами и иными заинтересованными органами и организациями (Европарламент, Суд и др.) в пред­варительный проект были внесены весьма значительные изме­нения. Окончательный текст был одобрен Советом 22 марта 2004 г. в соответствии с установленным порядком его приня­тия. Статут был опубликован в «Официальном вестнике Евро­пейского Союза» лишь 25 мая, т. е. непосредственно после приема новых государств-членов с учетом оговорки о том, что новый Статут вступает в силу только после его опубликования. Официально он именуется «Статут служащих Европейских Со­обществ и режим, применяемый к другим должностным лицам Европейских Сообществ». Документ состоит из 13 разделов. В них последовательно формулируются положения общего по­рядка, регулирующие права и обязанности служащих, карьеру чиновников, условия труда, порядок вознаграждения и харак­тер предоставляемых социальных гарантий, дисциплинарный режим, условия обжалования, положения, применяемые к на­учному и техническому персоналу, особые положения и ис­ключения, применяемые к служащим, работающим в третьих странах. Последний раздел документа содержит постановления заключительного и переходного характера. Эти последние име­ют весьма существенное значение, поскольку многие поста­новления нового Статута должны вводиться в действие и реа­лизовываться постепенно. Это касается прохождения службы, статуса комитетов и комиссий, создаваемых в-рамках публич­ной службы, процедуры конкурса, предоставления возмеще­ния, режима неполной занятости, порядка предоставления от­пусков, платы и компенсации за дополнительную службу, воз­мещения расходов. Подробнейшим образом регулируются в приложении 8 пенсионный режим служащих, в приложе-

Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 17. Европейская гражданская служба

нии 9 — дисциплинарная процедура. В приложении 10 форму­лируются постановления, относящиеся к режиму труда лиц, работающих за пределами ЕС. В последующих приложениях уточняются некоторые из постановлений основного текста, а равно весьма подробно в приложении 13 регулируются меры по осуществлению переходных постановлений.

Наиболее существенные изменения новый Статут вносит в организацию и структуру гражданской службы, порядок рекру-тирования и условия карьеры чиновников, условия и порядок вознаграждения, а равно контроля за служебной деятельно­стью и соблюдением дисциплинарных требований. Несколько видоизменяются постановления, относящиеся к условиям тру­да и предоставлению социальных льгот и гарантий, которые приобретают более адресный характер. Постановления нового Статута распространяют свое действие на всех служащих, вхо­дящих в состав ЕГС, независимо от того, в рамках какого именно института, органа или организации они осуществляют свою деятельность.

Новый Статут радикально видоизменяет кадровую структуру Европейских Сообществ. Взамен ранее существовавшего деле­ния всего персонала ЕС на четыре категории А, В, С и В, нахо­дившихся в определенном иерархическом соподчинении, учреждаются две функциональные группы. Все служащие в за­висимости от осуществляемых функций включаются либо в группу управленцев-администраторов (она сокращенно имену­ется АЕ)М), либо в группу, выполняющую вспомогательные или дополнительные функции (она получает наименование группы ассистентов — сокращенно А8Т). Наиболее высокие разряды входят группу АОМ, менее высокие — в группу А8Т. Служащие среднего звена входят в совпадающие разряды. Все­го разрядов 16. Функциональная группа А8Т включает 11 раз­рядов, которые соответствуют исполнительской деятельности как технического, так и несколько более высокого уровня. Ми­нимальным условием для включения в функциональную группу ассистентов является наличие высшего образования, подтверж­даемого дипломом, либо среднего образования, открывающего доступ к получению высшего, и наличие профессионального опыта не менее чем три года. В зависимости от потребности конкретной службы возможно также включение лиц, обладаю­щих необходимой профессиональной подготовкой и соответст­вующим опытом работы. Значительно более высокие требова-

иия предъявляются к сотрудникам группы АОМ. Дифферен­циация в данном случае зависит прежде всего от разряда. При

>гом отсчет и иерархия разрядов по новому Статуту обратно пропорциональны тем, которые имели место в старом Статуте. 1хли ранее, например, самая высокая категория была А1, то по новому Статуту единица означает самую низшую категорию. Для зачисления в относительно высокие категории группы АОМ5 и АВМ6 необходимо иметь соответствующий уровень образования, т. е. не менее чем трехлетнее университетское об­разование, подтвержденное соответствующим дипломом, или в тех случаях, если это оправдано служебными интересами, про­фессиональную подготовку эквивалентного уровня. Несколько иные базовые требования определяют возможность зачисления и категории с АВМ7 по АВМ16. Образовательный уровень дол­жен соответствовать законченному университетскому образова­нию, подтвержденному дипломом, при условии, что нормаль­ная длительность обучения составляет не менее четырех лет.

)го может быть также профессиональное образование, соответ­ствующее полному циклу университетского уровня. Наконец, в соответствии со служебными интересами и потребностями в манную функциональную группу могут включаться лица, обла­дающие профессиональной подготовкой, знанием и опытом.

Между двумя функциональными группами не существует какой-либо иерархической соподчиненности. Хотя в целом можно полагать, что лица, относящиеся к высшим категориям ДОМ, по общему правилу занимают более,высокое положение |» кадровой иерархии. Так, например, должности генерального директора соответствует категория АОМ16, должности замести-юля генерального директора или директора директората — ка-к-горня АОМ 15 и т. д. Показательно, что категории с 16 по 12 не имеют аналогов в функциональной группе А8Т. И только начиная с 11 категории устанавливается в целом эквивалентная градация вплоть до категории 5. Напротив, низовым категори­ям А5Т нет аналога в группе АОМ. С 11 по 5 имеет место со-имещение категории в рамках АЕ)М и А8Т. Такое положение, с одной стороны, должно устранить иерархические препятствия для назначения на соответствующие должности служащих дан­ной категории, принадлежащих к различным функциональным фуппам. С другой стороны, оно призвано обеспечить повы­шенную мобильность кадров, которые в соответствии с новым (' I атутом должны регулярно менять место прохождения службы

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

лава 17. Европейская гражданская служба

в целях ознакомления с опытом работы различных департамен­тов и служб и обретения более широкого кругозора и специаль­ных навыков.

В целом сохраняется эшелонирование кадров каждой кате­гории по старшинству. Это может оказывать определенное влияние, но отнюдь не решающее, на карьеру чиновников. За­то наличие определенного стажа в значительной степени влия­ет на уровень заработной платы. Новый Статут устанавливает одинаковое количество разрядов внутри каждой категории слу­жащих. При переходе из более низкой категории в более высо­кую отсчет внутреннего разряда по стажу пребывания в данной категории вновь начинается сначала. Однако в определенных случаях возможно добавление одного эшелона к начальному. Таблица окладов чиновников предусматривает равенство зара­ботной платы чиновников более низкой категории, но макси­мально высокого разряда и чиновников непосредственно более высокой категории, но начального разряда по стажу. Одновре­менно производится изменение прежних наименований катего­рий в целях их приведения в соответствие с новым Статутом. Так, ранее принятая категория А1 заменяется категорией А16, А2 — категорией А15 и т. д. Одновременно с переименованием категорий и установлением эквивалентности прежних и новых категорий вводится также таблица эквивалентных должностных окладов, применяемая в переходный период. Так, например, чиновник высшей категории в прошлом А1, а по новому ста­туту А16 получает базовую заработную плату в размере 14 822,86 евро. Эта заработная плата повышается по мере уве­личения стажа и составляет в рамках 6 разряда категории А16 сумму в 16 094,79 евро в месяц. Для сравнения отметим, что за­работная плата самой низовой категории работников в зависи­мости от стажа работы колеблется от начальной в 2325,33 до 2630,96 евро в месяц¹.

Перестройка призвана увеличить заинтересованность служа­щих в повышении своей квалификации, максимально эффек­тивном осуществлении служебных обязанностей и стремлении к продвижению по служебной лестнице. По замыслу авторов Статута все это должно способствовать повышению качества предоставляемых гражданской службой услуг и максимально приблизить ее деятельность к современным требованиям. Пе-

Данные приведены по состоянию на 2009 г.

реход к ежегодной переаттестации служащих, составление спи­ска лиц, рекомендуемых к продвижению по служебной лестни­це, установление порядка, при котором каждый из служащих по истечении определенного периода времени должен менять место службы, причем речь идет не только о департаментах, но и о генеральных директоратах, — все это должно способство­вать преодолению заскорузлости и отсутствия гибкости в рабо­те административных служб и различного рода специализиро­ванных организаций, создаваемых ЕС.

Центральное место в Статуте занимают положения, опреде­ляющие порядок формирования ЕГС и комплектование ее со­става, права и обязанности служащих, условия продвижения по службе, а также необходимые условия трудовой деятельности и социальной защиты. Зачисление в ЕГС по-прежнему осуществ­ляется на конкурсной основе. Новый Статут, однако, вносит ряд изменений. Новые правила провозглашают максимальную открытость, публичность и транспарентность проводимых кон­курсов. Все сведения, относящиеся к проведению конкурса, подлежат официальной публикации. Они должны максимально полно указывать условия участия в конкурсе, требования к об­разовательному и профессиональному уровню соискателя и по­рядок проведения конкурсного отбора. Однако объявленное в проекте положение, согласно которому требования конкурса распространяются на замещение также высших должностей в администрации ЕС, в окончательном тексте отсутствует. На практике это означает, что назначение на .должности, как и в прошлом, останется результатом соглашений между государст­вами-членами или даже торга между определенными политиче­скими силами.

Значительное место в Статуте занимают положения, относя­щиеся к условиям служебной карьеры. В нем подчеркивается значение качественного фактора при решении вопроса о про­движении по службе. Особо указывается на то, что такого рода продвижение будет определяться не выслугой лет, а характером и высоким качеством осуществления функций тем или иным служащим. При этом подчеркиваются и некоторые условия, которые имеют существенно важное значение при отборе кан­дидатов на продвижение, в их числе необходимость внедрения культуры, постоянного повышения образовательного уровня и квалификации. Определяется количество дней, отводимых в среднем для каждого служащего на прохождение курсов повы-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

шения квалификации (не менее 10 дней ежегодно), а также увеличение бюджетных ассигнований на их организацию. По­стоянное повышение образовательного и профессионального уровня становится, таким образом, одним из условий продви­жения по службе и даже сохранения занимаемых руководящих должностей. Особое значение придается повышению мобиль­ности государственных служащих. Такого рода перемещение, по мнению авторов Статута, должно придать динамизм и обно­вить подход к решению административных проблем. Иначе го­воря, сама по себе мобильность должна стать одним из условий преодоления застоя, рутинности и бюрократизма. По мнению разработчиков документа, по истечении примерно четырех лет работа приобретает рутинный характер, стремление к новациям и приверженность новым идеям перестают играть сколько-ни­будь заметную роль. Соответственно, подлежит разработке спе­циальная программа перемещений чиновников, которая долж­на быть максимально транспарентной и четко указывать на це­ли этих перемещений и назначений. Должны практиковаться такие методы, как временное командирование в распоряжение других генеральных директоратов или даже институтов, обмен персоналом, а также создание специальных служб профессио­нальной ориентации, которые могут способствовать повыше­нию уровня профессиональной подготовки чиновников. Реше­ния о дальнейших передвижениях по службе, а также решения, которые могут влечь наложение санкций на служащих, прини­маются компетентными властями при участии соответствую­щих консультативных и представительных органов, в которых по общему правилу представлены как администрация, так и персонал того или иного института и подразделения.

При каждом из институтов создаются соответствующие ко­митеты и комиссии. К их числу относятся, в частности, коми­теты персонала, представляющие интересы служащих перед ру­ководством института и обеспечивающие постоянный контакт между руководством и персоналом данного института. Этот ко­митет направляет соответствующим властям все пожелания, ка­сающиеся организации и функционирования служб, а также предложения, которые призваны улучшить условия труда или общие условия жизни персонала. Комитет принимает участие в управлении и контроле за деятельностью органов социального характера, создаваемых в рамках данного института в интересах персонала. Весьма важные функции осуществляют паритетные

Глава 17. Европейская гражданская служба

комиссии, которые состоят из представителей руководства и персонала. В их компетенцию входит рассмотрение конфликт­ных ситуаций, разработка рекомендаций для администрации по общим вопросам функционирования служб. Дисциплиной дол­жен заниматься специальный комитет по дисциплинарным во­просам, создаваемый также на паритетных началах. Учреждает­ся комиссия по определению инвалидности, в состав которой нходят как представители властей и персонала, так и медицин­ские работники. Работа этой комиссии носит закрытый харак­тер.

Подлежит учреждению в соответствии с новым Статутом Комитет по подготовке докладов об аттестации служащих. Он состоит из равного числа представителей, назначаемых адми­нистративным руководством и комитетом персонала из числа представителей служащих, принадлежащих к функциональной группе АВМ. Работа комитета носит закрытый характер. Пре­дусмотрено также создание специального консультативного паритетного комитета по вопросам профессиональной непри­годности. Если речь идет о чиновниках высшего уровня, то члены комитета соответственно должны принадлежать как ми­нимум к той же категории служащих. Создание такого рода ко­митетов и комиссий должно в определенной мере способство­вать более активному участию персонала в решении карьерных и дисциплинарных вопросов, а равно разрешению возникаю­щих конфликтных ситуаций.

Быстрое, оперативное и высокоавторитетное разрешение возникающих трудовых конфликтов и споров отнесено к числу нажных условий повышения эффективности управления. Реше­нием от 2 ноября 2004 г. Совет учредил Суд по делам граж­данской службы ЕС. Последующими актами уточнен порядок его формирования и функционирования. Вновь созданный Суд наделен юрисдикцией по рассмотрению по первой инстанции споров между ЕС и их служащими, а равно споров между пер­соналом и органами и организациями ЕС, необходимая компе­тенция для рассмотрения которых определяется Судом ЕС.

Суд по делам гражданской службы состоит из семи судей, назначенных Советом на основе единогласия по рекомендации специального экспертного отборочного комитета. Главные тре­бования к кандидату: независимость, высокий профессиона­лизм, состояние в гражданстве ЕС. Основные задачи Суда: со-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

пава 17. Европейская гражданская служба

кращение сроков рассмотрения жалоб и повышение качества принимаемых решений.

Лицо, зачисляемое на гражданскую службу, должно по обще­му правилу состоять в гражданстве ЕС. Зачисляемый на службу должен удовлетворять требованиям национального закона в от­ношении военнообязанных. Он обязан соблюдать и следовать требованиям морали, которые необходимы для службы в ЕС. Он должен также отвечать требованиям о физическом здоровье, не­обходимым для исполнения его функций. Минимальное требо­вание знания двух языков повышается применительно к чинов­никам высшей категории. В этом случае условием зачисления в соответствующую категорию является достаточно хорошее зна­ние как минимум трех языков. Окончательному назначению чи­новника должен предшествовать в обязательном порядке не ме­нее чем девятимесячный испытательный срок.

Не реже чем раз в два года проводится аттестация чиновни­ка. Заключение должно оценивать компетентность данного служащего, его преданность делу и умение осуществлять свои функции. Чиновник должен быть ознакомлен с докладом о его аттестации. Ему принадлежит право оспаривания соответст­вующих оценок и рекомендаций. Несогласие с аттестацией, а в еще большей мере — с решением о продвижении или непро­движении по службе может быть оспорено как в рамках внут­ренних структур института (паритетная комиссия и др.), так и в особо сложных случаях — в судебном порядке.

Окончательное прекращение служебных функций может иметь место в силу различных причин: уход в отставку, уволь­нение в отставку, отказ от должности в служебных интересах, увольнение в связи с профессиональной непригодностью, от­зыв, выход на пенсию, смерть чиновника. Все случаи добро­вольной или принудительной отставки и увольнения подроб­ным образом регламентируются Статутом и приложениями. Значительное место уделяется в нем вопросам определения за­работной платы и выплаты возмещений. Непосредственно в Статуте определяется базовая заработная плата чиновников каждой категории и разряда. Устанавливается порядок возме­щения затрат каждого из чиновников, связанных с его служеб­ной деятельностью.

Значительное внимание уделяется в Статуте регулированию вопроса о характере и назначении пенсий, а равно пособий по инвалидности. Среди этих постановлений обращает на себя

ппимание решение о повышении пенсионного возраста. В со­ответствии с новым регламентом право на получение пенсии по возрасту наступает с 63 лет, в то же время вводится новое положение о признании возрастного ограничения службы эле­ментом дискриминации, в связи с чем ранее существовавшее жесткое правило об обязательном выходе в отставку по дости­жении 60-летнего возраста отменено. Предусматривается также Iвозможность досрочного выхода на пенсию и устанавливаются соответствующие пропорции выплаты пенсионного обеспече­ния. Кроме того, постановления переходного характера сохра­няют на временной основе те возрастные цензы и суммы пен­сионных выплат, которые существовали до принятия нового с' татута.

Два последних раздела Статута, относящиеся к регулирова­нию деятельности служащих, применяются к научным и техни­ческим кадрам, а равно к служащим, осуществляющим свои функции в третьих странах. Специальное приложение 10 регу-иирует вопросы назначения, прохождения службы, обеспече­ния материальных условий жизни работников за рубежом. И целом почти все основные положения и разделы Статута де­тализируются и в определенной мере дополняются приложе­ниями. Соответственно, по своему объему 13 приложений к С'татуту превосходят его примерно втрое. Все они имеют ту же юридическую силу и принимаются в том же порядке, что и сам С' гатут.