Становление принципа защиты прав человека в праве Европейского Союза

В настоящее время основополагающий характер данного принципа для права ЕС и функционирования всех его институ­тов, органов, и организаций четко зафиксирован в учредитель­ных договорах ЕС. В соответствии с ним должны строиться их

328_______Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

отношения с гражданами ЕС и лицами, находящимися под его юрисдикцией, а также сотрудничество между государствами-членами.

Статья 2 ДЕС устанавливает: «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, ра­венства, господства права и соблюдения прав человека, вклю­чая права лиц, принадлежащих к меньшинствам». Эти ценно­сти являются общими для государств-членов, для общества ко­торых характерны плюрализм, недискриминация, терпимость, справедливость, солидарность и равенство между женщинами и мужчинами. То есть ценности первого порядка являются базо­выми для ЕС и государств-членов. Именно на их соблюдении внутри Союза и в его отношениях с внешним миром ЕС на­стаивает в первую очередь. Но этими ценностями общие харак­теристики, типичные для общества, сложившегося в государст­вах-членах, не исчерпываются. Ими являются также недискри­минация, терпимость и т. д. Разница между двумя списками состоит в том, что лишь нарушение базисных ценностей может служить основанием для применения санкций. Правовое со­держание положения об уважении прав человека раскрывается в ст. 6 ДЕС. В ней зафиксировано: «Союз уважает права, свобо­ды и принципы, установленные в Хартии основных прав от 7 декабря 2000 года, как она была уточнена в Страсбурге 12 де­кабря 2007 года, которая имеет такую же юридическую силу, что и Договоры». В ней особо подчеркивается: «Основные пра­ва, как они гарантированы Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из кон­ституционных традиций, общих для государств-членов, образу­ют общие принципы права Союза» (п. 3). Еще более опреде­ленное толкование этому положению дается в Протоко­ле «О праве на убежище для граждан государств — членов Европейского Союза». Согласно его преамбуле из п. 3 ст. 6 вы­текает, что основные права, как они гарантированы ЕКПЧ, со­ставляют часть права ЕС в качестве его общих принципов, и именно в таком качестве Суд ЕС должен обеспечивать их со­блюдение Союзом.

Готовность ЕС защищать и отстаивать права человека подкреплена политическим механизмом контроля и возмож­ностью введения санкций против государства-члена, своими действиями ставящего под сомнение основополагающие цен­ности интеграционного объединения. Он сконструирован та-

I лава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 329

ким образом, чтобы государство, против которого предприни­маются превентивные или принудительные меры, было лишено возможности не допустить их введения, но решение о таких мерах в то же время не принималось бы легковесно.

Статьей 7 ДЕС предусматривается возможность превентив­ных акций со стороны Совета ЕС, направленных на то, чтобы предотвратить негативное развитие событий в любой из стран региона ЕС. Таким образом, Союз начинает действовать уже на ранних стадиях кризиса, тогда, когда еще только вызревают ус­ловия, чреватые нарушением. Совет «может констатировать оче­видную угрозу серьезного нарушения» государством-членом ценностей, перечисленных в ст. 2 ДЕС, и направить ему соответ­ствующие рекомендации. Решение об этом принимается квали­фицированным большинством в 4/5 голосов (п. 1). Голос заин­тересованного государства при определении квалифицирован­ного большинства не учитывается (ст. 354 ДФЕС). Для запуска процедуры необходимо мотивированное предложение либо Европарламента, либо 1/3 государств-членов или ЕК, заручив­шихся согласием Европарламента (п. 1). 1/3 подсчитывается по формуле «минус один». Согласие Европарламента считается по­лученным, если «за» выскажется не менее 2/3 депутатов, при­нявших участие в голосовании, составляющих абсолютное боль­шинство от его списочного состава (ст. 354 ДФЕС). В преддве­рии констатации Совет в обязательном порядке заслушивает государство, столкнувшееся с указанными трудностями. С мо­мента констатации государство, в котором возникла очевидная угроза ценностям ЕС, оказывается объектом постоянного мони­торинга со стороны Совета (п. 1).

Если этого недостаточно, теперь уже Европейский Совет может констатировать наличие «серьезного и неоднократного нарушения» государством-членом ценностей, перечисленных в ст. 2 ДЕС. Решение о наличии нарушения принимается едино­гласно. Голос обсуждаемого государства не учитывается. Нали­чие воздержавшихся не является препятствием для его вынесе­ния (ст. 354 ДФЕС). Инициировать решение могут 1/3 госу­дарств-членов или ЕК. Оно выносится по получении согласия Европарламента. Предварительно заслушиваются соображения правительства государства, обвиняемого в нарушении.

Для принятия вслед за констатацией решения Совета ЕС о введении санкций требуется уже только обычное квалифициро­ванное большинство (п. За и ЗЬ ст. 238 ДФЕС). При его подсче-

330 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

те голос заинтересованного государства не учитывается (ст. 354 ДФЕС). Совет может временно приостановить осуществление им некоторых прав, вытекающих из применения договоров. Более подробно характер и объем эвентуальных санкций не указываются. Отмечается лишь необходимость принимать во внимание их возможные последствия для прав и обязательств физических и юридических лиц. Конкретно в Договоре называ­ется только лишение права участия в голосовании в Совете ЕС представителя правительства государства, допустившего нару­шение. При этом оговаривается, что санкции не влияют на вы­полнение данным государством обязательств, возлагаемых на него Договором (п. 3). Также квалифицированным большинст­вом Совет ЕС в дальнейшем может изменить или отменить вве­денные ранее санкции (п. 4 ст. 7).

В последнее время внимание ЕС к защите прав человека не­уклонно растет. Ему потребовалось предпринять радикальные шаги для того, чтобы не допустить возможных негативных по­следствий расширения для целостности своего правового про­странства, подкрепить копенгагенские критерии приема в свои ряды адекватным внутренним правовым развитием, предотвра­тить снижение уровня требований в области защиты прав чело­века. Тем более ввиду нарастания в регионе националистиче­ских настроений и невнятности ответа ЕС на эпизод с участием крайне правых в правительственной коалиции Австрии. Сказа­лось и стремление политического класса стран ЕС придать ев­ропейскому строительству большую легитимность, привлечь к его поддержке широкие слои населения, сделать Союз понят­ным и привлекательным для простого человека. Наконец, при­нятие Хартии и затем Лиссабонского договора явилось реакци­ей на определенный дефицит позитивных норм о защите прав человека в праве ЕС.

Глобальный процесс становления международных институ­тов и договорного закрепления прав человека не оказал суще­ственного влияния на формирование Европейских Сообществ. На региональном уровне эта проблематика оказалась полно­стью в ведении Совета Европы. Разработанная им Конвенция о защите прав человека и основных свобод по своей действенно­сти и институциональному обеспечению не имела себе равных. Ситуация в этом отношении не изменилась и сейчас. А лидеры и истеблишмент западноевропейских стран всегда выступали против параллелизма, конкуренции и ненужного дублирования

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 331

и построении международных структур. Совет Европы и ЕС прекрасно дополняли друг друга. На протяжении многих лет лого было вполне достаточно.

И все же право ЕС как объединяющая регулятивная система не могло оставаться в стороне от магистрального направления развития национального права государств-членов, отражающе­го эволюцию сложившегося там правового сознания и основ­ных характеристик гражданского общества. Интеграция, не учитывающая значения, придаваемого национальными консти­туциями, парламентами и правоприменительными органами правам человека, могла оказаться ущербной. Первым это по­чувствовал Суд ЕС. Он правильно оценил, что компетенция ЕС расширяется. Объем законодательной деятельности возрастает. Интересы личности перед лицом махины, в которую превраща­ется ЕС, должны быть ограждены в такой же степени, как и в ее взаимоотношениях с национальным государством и армией чиновничества. Иначе легитимность права ЕС окажется под со­мнением. Будет все сложнее и сложнее доказывать верховенст­во, преимущественную силу и прямое действие права ЕС, на­стаивать на том, что в случае коллизии с национальными кон­ституциями все равно должна применяться норма права ЕС, даже если она и не подвергается контролю с точки зрения соот­ветствия требованиям защиты и обеспечения прав человека.

Уже к концу 60-х гг. XX в. Суд ЕС отходит от своей перво­начальной практики скорее нигилистического плана в отноше­нии прав человека. Практика того времени может быть доста­точно наглядно проиллюстрирована решениями по делам Сторк и Гайтлинг (1959 г.), в которых Суд ЕС отказался при­нять во внимание доводы о том, что акты Верховного органа ЕОУС должны были уважать положения Конституции ФРГ.

В решении по делу Штаудер (1969 г.) Суд ЕС при рассмотре­нии вопроса о нарушении системой социального обеспечения права на частную жизнь провозгласил, что будет защищать «ос­новные права человека, как они вытекают из общих принципов права Сообщества».

Защита прав человека уверенно возводится Судом ЕС в раз­ряд общих принципов права ЕС, которым должно соответство­вать все вторичное законодательство и действия органов и ин­ститутов ЕС. Шаг за шагом он дает принципу защиты прав че­ловека по праву ЕС все более емкое толкование. В частности, он уточняет, что этот принцип вытекает из конституционных

__ Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

традиций государств-членов. Начиная же с решения по делу Нольд (1974 г.) и Рутили (1975 г.) Суд ЕС все чаще ссылается при выяснении его содержания на ЕКПЧ.

Со временем в практике Суда ЕС становятся распространен­ными отсылки к ЕКПЧ, что дает основание генеральному адво­кату Суда Джекобсу заявить при анализе дела Босфорус: «В практических целях Конвенция может рассматриваться как право Сообщества и в качестве такового может быть использо­вана и в этом Суде, и в национальных судах во всех случаях, когда речь идет о законодательстве Сообщества...»¹

В немалой степени более широкому применению Судом ЕС принципа защиты прав человека содействовало возникшее в 1970-е гг. между ним и Федеральным конституционным судом ФРГ противостояние. Суд ЕС настаивал на том, что Федераль­ный конституционный суд не вправе высказываться о недейст­вительности актов ЕС ни при каких обстоятельствах, пусть да­же он и считает, что они противоречат конституционному пра­ву ФРГ и, в частности, положениям, гарантирующим уважение основных прав человека. В свою очередь, Федеральный консти­туционный суд соглашался подчиниться только в случае соблю­дения ряда условий, в числе которых — эффективная защита конкретного кодифицированного перечня прав человека по праву ЕС. Найденное решение в литературе по праву ЕС связы­вают прежде всего с делами Соланж I и II, отразившими эво­люцию подхода к проблеме Суда ЕС и высших национальных судов.

Практика Суда проложила путь к закреплению привержен­ности ЕС уважению прав человека в его политических до­кументах и первичном законодательстве.

В 1986 г. защита прав человека упоминается в преамбуле к Единому европейскому акту.

В 1989 г. с Декларацией основных прав и свобод выступил Европарламент. Декларация состояла из 25 статей. В ней Европарламент прокламировал широкий набор гражданско-политических и социально-экономических прав. В этот до­кумент рекомендательного характера были включены также га­рантии прав и важнейшие принципы демократии (ст. 17) и пра­вового положения личности.

1996 ЕСК 1-3953.

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 333

В дальнейшем Европарламент занимает все более активную позицию по вопросам прав человека. Он разрабатывает значи­тельное количество документов. В его недрах рождается множе­ство инициатив. В какой-то степени можно говорить, что раз­работка Хартии основных прав ЕС велась парламентариями.

В том же 1989 г. страны ЕС приняли Хартию Сообщества об основных социальных правах трудящихся. Ее подписали все то­гдашние государства-члены, кроме Великобритании. Хартия имеет рекомендательный или даже скорее программный харак­тер. В ней прокламируются право на занятость и вознагражде­ние за труд, на улучшение условий жизни и труда, социальную защиту и ряд других социально-экономических прав трудящих­ся. Ее основная часть включает 30 пунктов.

Оба документа имели большое политическое значение. В дальнейшем они были использованы в качестве авторитетных источников при составлении Хартии основных прав ЕС. Но юридически институты и органы ЕС они не связывали.

Тем весомее стало включение концепции основных прав че­ловека в текст ДЕС. Чуть позже Амстердамский договор возво­дит права человека в разряд основополагающих принципов, на которых зиждется ЕС и соблюдение которых являются услови­ем членства. Он предусматривает также механизм их обеспече­ния, вводит юрисдикционный контроль за их соблюдением и в целом существенно расширяет предметную компетенцию Су­да ЕС.

Наконец, учредительные договоры пополнились специаль­ной статьей о борьбе с дискриминацией по исчерпывающему перечню оснований. В 2007 г. при создании Агентства фунда­ментальных прав ЕС она наряду с регламентом ЕС № 168/2007 от 15 февраля 2007 г. была положена в основу его деятельности. Агентству было поручено консультировать органы ЕС и госу­дарства-члены, оказывать им необходимую помощь и поддерж­ку по вопросам соблюдения прав человека, вести исследова­тельскую деятельность. На ней оно и сосредоточилось сначала, занявшись в первую очередь проблематикой меньшинств, цыган, религиозной нетерпимости, дискриминации в отноше­нии мигрантов и установлением тесного сотрудничества с Сове­том Европы и другими организациями. К 2010 г. в штате Агент­ства насчитывалось уже более 100 человек, а бюджет превысил 20 млн евро.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Подведем итог. Согласно доктрине права ЕС, вытекающей из учредительных актов и устоявшейся практики Суда ЕС, ЕКПЧ является частью права ЕС, а общим ориентиром для толкования принципа защиты прав человека по праву ЕС должны служить конституционные традиции государств-членов. Современные представления о правах и свободах наиболее последовательно отражены в Хартии основных прав ЕС, которой придана обяза­тельная сила. А о степени и характере защиты прав человека по праву ЕС можно говорить только в свете того толкования, кото­рое дается им в постановлениях Суда ЕС.