Внутригосударственные механизмы защиты и обеспечения прав человека

Специфика права ЕС заключается в том, что предоставляе­мая юрисдикционная защита осуществляется прежде всего и главным образом национальными судебными органами. Надна­циональные институты им помогают, их поддерживают и страхуют, но их не подменяют. В том, что касается защиты прав человека, право ЕС не вторгается в области внутренней компетенции государств-членов, не настаивает на закреплении общих стандартов, гармонизации или сближении механизмов их защиты и обеспечения, не стремится к наднациональному регулированию. Оно само ориентируется на высокие традиции, сложившиеся в этой сфере на национальном уровне.

Предполагается, что любое принимаемое в ЕС государство еще на этапе подготовки к вступлению устанавливает внутри страны надлежащий режим уважения прав человека. Соответст­вие данному критерию является обязательным предваритель­ным условием членства в ЕС.

В Хартии основных прав ЕС и соответствующих статьях ДР прямо указывается, что действие включенных в них положений распространяется только на институты и органы ЕС. Эти поло­жения не создают для них никакой новой компетенции (п. 1 ст. 6 ДЕС) и не ставят перед ними никаких новых задач. Они адресуются государствам-членам лишь в тех случаях, когда по­следние обеспечивают претворение в жизнь права ЕС (ст. 51 «Сфера применения Хартии»).

С тем чтобы не допустить снижения уровня требований к защите прав человека на национальном уровне, в Хартии спе­циально указывается на недопустимость толкования включен­ных в нее положений в качестве ограничивающих или посягаю­щих на права человека и основные свободы, признанные кон­ституциями государств-членов (ст. 53 «Уровень защиты»).

Источником вдохновения для Хартии послужили, как отме­чается в ее преамбуле, «общие для государств-членов конститу­ционные традиции». Да и подготовка самой Хартии стала реак­цией на осознание того, что право ЕС, с точки зрения насе­ления, приобрело слишком уж специальный технический характер, далекий от его непосредственных нужд и потребно­стей, обслуживаемых институтом уважения прав человека. Рас­тущее недовольство у ряда государств начало вызывать и то, что

право ЕС, обладая преимущественной силой по сравнению с национальным законодательством, в том числе конституцион­ным, ставящим заботу о правах человека во главу угла правово­го регулирования, уделяет этой проблеме недостаточное внима­ние.

Полностью полагаясь на европейскую систему контроля за соблюдением прав человека, действующую на базе ЕКПЧ, пра­во ЕС до настоящего времени не стремилось подстраховывать или корректировать внутренние механизмы защиты и обеспе­чения прав человека, сложившиеся в государствах-членах. Та­кая задача никогда не ставилась. Более того, органы ЕС счита­ли отсылку к национальным конституционным традициям и механизмам вполне достаточной.

После вступления в силу ДР и придания Хартии основных прав ЕС обязательной силы ситуация может несколько изме­ниться. Однако даже в этом случае именно национальные ме­ханизмы будут играть определяющую роль в поддержании ре­жима защиты и обеспечения прав человека по национальному и европейскому праву. Поэтому для правильного понимания проблематики прав человека в регионе ЕС изучение нацио­нальных механизмов остается обязательным.

При их анализе в юридической литературе упор делается обычно на описании конституционного надзора, института ом-будсмана, административной юстиции, других специальных инструментов защиты прав человека. Однако перед тем как ос­тановиться на них более подробно, необходимо напомнить, что в развитом демократическом обществе гарантиям защиты и обеспечения прав человека придан системный характер.

Имеется сложившийся уровень правосознания. Права чело­века воспринимаются как неразрывно связанные с другими стержневыми для общества постулатами — господства права и плюралистической демократии. Ориентация на уважение прав человека закреплена как поведенческий императив всех ветвей власти. Они стали существенной частью позитивного права и прочно закреплены как в общих, так и в отраслевых законода­тельных актах. Проблематика прав человека постоянно нахо­дится в поле зрения законодателя (кстати, в прошлом пар­ламентские структуры рассматривались в качестве пекущихся о них в первую очередь). Органы исполнительной власти стре­мятся строить свою деятельность таким образом, чтобы избе­гать негативных последствий их возможного нарушения. Кро-

ме того, государству в целом вменяется в обязанность прини­мать позитивные меры, направленные на реализацию прав человека. Все это определяет правовую реальность, в которую встроены процедуры и механизмы защиты прав человека, и обусловливает их относительно высокую надежность и эффек­тивность.

Прежде всего на страже прав человека, понимаемых в широ­ком смысле, стоят конечно же все судебные и квазисудебные органы. В своей совокупности они обслуживают все разнообра­зие прав человека. Индивид имеет возможность защищать себя в рамках уголовного судопроизводства, отстаивать свои интере­сы, прибегая к помощи судопроизводства по гражданским де­лам, обращаться в поисках справедливости в другие инстанции. Для него важна защита от преступных посягательств, вмеша­тельства, ущемлений, дискриминации и т. д. вне зависимости от того, откуда они исходят — от третьих лиц или же со сторо­ны государства.

Международные документы конструируют право на судеб­ную защиту максимально широко. Так, в ст. 8 Всеобщей декла­рации прав человека провозглашается: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентны­ми национальными судами в случаях нарушения его прав, пре­доставленных ему Конституцией или законом».

В том, что касается защиты индивида в государствах — чле­нах ЕС, как и в любых странах развитой демократии, от дейст­вий (или бездействия) властей, ведущую роль играют органы административной юстиции и конституционного надзора.

Основной целью административной юстиции является урегули­рование конфликтов между гражданами и органами государст­венного управления. Исторически сложились две модели адми­нистративной юстиции: континентальная (принята, например, во Франции, в ФРГ, Италии) и англосаксонская. В ряде стран они используются в смешанном виде. Для первой из них харак­терно выделение административных судов из общей судебной системы и универсальная подведомственность. Для второй — наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административных споров и узкая специализа­ция отраслевых квазисудебных учреждений.

Так, во Франции судебная система разделена на самостоя­тельные ветви. Общую возглавляет Кассационный суд, адми­нистративную — Государственный совет. Рассмотрение воз-

можной ответственности государства за ущерб, нанесенный отдельным лицам неправомерными действиями государствен­ных служб и принятыми ими актами, четко отделено от граж­данско-правовой процедуры. В случае совершения должност­ным лицом противоправного деяния, не связанного со служ­бой, оно отвечает перед общим судом. Если такое деяние связано с несением службы, оно инкриминируется органу го­сударственного управления. Разбирательство ведется в адми­нистративных судах. При вынесении ими определения об от­сутствии компетенции они сами передают дело по принадлеж­ности.

30 административных трибуналов низшего звена во Фран­ции состоят из председателя и трех-четырех членов. Они рас­сматривают основную массу жалоб по первой инстанции. Вы­несенные ими решения обжалуются в пять административных апелляционных судов и по некоторым категориям дел — в Го­сударственный совет. Кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов рассматри­ваются от имени Совета созданной им секцией по рассмотре­нию споров. Помимо этого секция разбирает по первой ин­станции жалобы на президентские и правительственные декре­ты, на акты, изданные министрами.

Срок обжалования акта, изданного административным орга­ном, жесткий — два месяца со дня опубликования. Но требова­ния к форме подачи иска достаточно мягкие.'Доступ к судье облегчен. Издержки низкие. Обжалованию подлежат любые ак­ты за исключением содержащих военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п. Администра­тивный судья защищает индивида путем либо отмены обжалуе­мого акта, либо взыскания компенсации в пользу потерпев­шего.

Важной категорией дел, рассматриваемых административ­ной юстицией во Франции, являются так называемые юрис-дикционные иски, имеющие целью пересмотр управленческо­го решения. К ней же относятся протесты на результаты вы­боров.

Отдельную категорию дел составляют исковые требования о толковании регламентирующих актов, установлении их неза­конного характера или квалификации конкретного управленче­ского акта в качестве ничтожного.

Однако основной разновидностью исковых требований яв­ляются жалобы по поводу превышения властных полномочий, в том числе по поводу «самоуправства» — незаконных действий администрации, связанных с покушением на основные права и свободы или не основанных на применении закона или подза­конного акта. Как следствие признания действий администра­ции самоуправством суд может вынести решение о выплате компенсации. В случае неисполнения такого решения Госсовет вправе взыскивать с публичных юридических лиц прогресси­рующие пени.

В ФРГ имеется три уровня административной юстиции. На уровне земель действуют первичные административные суды и по одному Высшему административному суду. Во главе систе­мы стоит Федеральный административный суд, в структуру ко­торого входят 12 сенатов в составе пяти профессиональных су­дей.

Компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера. Исключение состав­ляют споры, затрагивающие конституционно-правовые вопро­сы. Помимо жалоб граждан на государственные органы к рас­смотрению принимаются также некоторые споры между адми­нистративными органами и органами местного самоуправления и все споры о правах государственных служащих.

По постановлению органа административной юстиции в случае признания жалобы обоснованной либо может быть от­менен обжалуемый управленческий акт, либо могут быть вос­становлены права граждан и учреждений, нарушенные дейст­виями должностных лиц. Административные акты могут быть также отменены еще на досудебной стадии разбирательства.

В ФРГ имеются также специализированные органы админи­стративной юстиции. К их числу относятся социальные, фи­нансовые и дисциплинарные суды.

В Италии общая административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом. Три его отделения представляют консультативный орган при правительстве. Три другие выступают в качестве органа юсти­ции. Государственный совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения областных административных трибуналов.

К ведению областных трибуналов отнесены вопросы закон­ности управленческих актов и действий администрации, ее без-

действия, охраны субъективных прав в соответствии с исчерпы-иающим перечнем, установленным законом. В отличие от французского итальянский административный судья может не юлько аннулировать управленческий акт, но и потребовать принятия нового.

Наряду с общими административными судами в Италии действуют и специальные административные суды во главе со ('четной палатой.

В Великобритании жалобы на решения и действия админист­ративных учреждений и должностных лиц по мотивам их неза­конного характера рассматриваются судами общей юрисдикции. Имеете с тем на протяжении последних десятилетий стремитель­но разрастается конгломерат дополняющих их специальных пра-ноприменительных органов по спорам между гражданами и го­сударственными учреждениями. Созданы многие десятки си­стем административных трибуналов, включающих комитеты, комиссии, суды и трибуналы. Они различаются по сферам дея­тельности, составу, компетенции.

В социальной сфере учреждены трибуналы по вопросам го­сударственного вспомоществования, травматизма на производ­стве, медицинского обеспечения, национальных служб здраво­охранения. В сфере землепользования — трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сель­скохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений, ко­митет по оценке размера ренты. Споры по .вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и ряду других решает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Делами о нарушении правил добросовест­ной торговли и прошениями об освобождении от налогов опре­деленных видов товаров занимается Суд по рассмотрению жа­лоб на ограничение свободы предпринимательства. Действуют промышленные трибуналы, к юрисдикции которых отнесены трудовые споры. Определенный контроль над органами, осуще­ствляющими разрешение административных конфликтов в со­циально-экономической сфере, осуществляет Национальный совет административных трибуналов, являющийся также кон­сультативным органом при правительстве и уполномоченный подавать апелляционные иски по сложным правовым вопросам в вышестоящую инстанцию.

При всем многообразии форм организации административ­ной юстиции в странах Союза главное, что их объединяет, —

общий императив защиты индивида от притеснений со сторо­ны публичных властей, подчинения деятельности должностных лиц закону и суду. С одной стороны, административная юсти­ция способствует социализации личности, предоставляя ей ин­ституциональные возможности отстаивать свои интересы в противостоянии с государством. С другой — заставляет власть, чиновника ориентироваться на права человека, работать в рам­ках закона, отвечать за нарушения, самоуправство и бездейст­вие.

Еще более важное значение в иерархии судебных инстру­ментов защиты и обеспечения прав человека в регионе ЕС занимает конституционный надзор. Это визитная карточка со­временного демократического государства. С учетом того, на­сколько подробно права человека выписаны в конституцион­ных актах, проверка текущего законодательства и его приме­нения на соответствие конституции открывает наиболее широкие возможности гарантировать их последовательное со­блюдение.

В разных странах такой контроль осуществляют верховные суды и суды общей юрисдикции или специально создаваемые в этих целях конституционные суды либо похожие на них квази­судебные органы.

Формы конституционного контроля также достаточно раз­нообразны. В странах континентального права — ФРГ, Фран­ции, Австрии, Италии, Испании, Португалии и др. — получила развитие проверка на соответствие конституции принимаемых или принятых законов и других нормативных актов вне зависи­мости от их применения в конкретных правоотношениях (абст­рактный контроль). Например, по ст. 61 Конституции Фран­цузской Республики органические законы до их промульгации Президентом и регламенты палат Парламента до их примене­ния подлежат обязательной проверке Конституционным сове­том. Обычные законы до их промульгации также могут прове­ряться им на предмет соответствия Конституции. Но для этого Конституционный совет должен получить соответствующий за­прос. Он направляется Президентом, Премьер-министром, председателем любой из палат Парламента или группой не ме­нее чем в 60 депутатов или сенаторов.

Своеобразие утвердившегося во Франции абстрактного кон­ституционного контроля состоит в том, что ему придан исклю-

чительно превентивный характер. Однако в целом для систем континентального права такое ограничение нетипично.

В государствах с децентрализованной системой конституци­онного контроля, где все суды наделены полномочиями опре­делять конституционность применяемой ими нормы права, во­прос о конституционности подлежащего применению закона ставится, рассматривается и решается только в контексте кон­кретного судебного разбирательства.

В трансформированном виде отдельные элементы конкрет­ного контроля используются и в странах континентального нрава. Так, в связи с рассмотрением конкретного дела вопрос о конституционности подлежащего применению закона могут ставить перед органами конституционного надзора общие суды Италии, Австрии, ФРГ, Испании, Португалии и в меньшей сте­пени Франции. Если у них возникают сомнения в конституци­онности подлежащего применению закона, они приостанавли­вают слушание дела и направляют запрос в конституционный суд. При этом в Италии и Австрии суду достаточно выразить сомнение для того, чтобы запрос был направлен в Конституци­онный суд. В ФРГ для этого судья должен быть уверен в том, что применяемый закон противоречит конституции.

Решения конституционных судов по запросу обычного суда и этих случаях действуют по принципу ег§а отпез¹, согласно которому они обязательны для всех.

Наиболее демократической формой конституционного пра­восудия является институт индивидуальной жалобы, открываю­щий перед индивидом прямой доступ в органы конституцион­ного контроля. Ее объектом могут быть любые акты законода­тельной и исполнительной ветвей власти, а также судебной, сели таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.

Институт индивидуальной жалобы имеет очень большое шачение с точки зрения функционирования демократического общества. С ее помощью индивид не только отстаивает свои субъективные права, но и препятствует повторению нарушений и отношении всех других лиц. Более того, он подключается к формированию и совершенствованию действующего законода­тельства и правоприменительной практики.

В качестве примера можно взять институт конституционной жалобы в Австрии, где индивид может обжаловать в Конститу-

Между всеми (лат.).

ционный суд и административное решение, нарушающее его конституционно гарантируемые права, и антиконституцион­ный закон, на котором оно базировалось. В случае обжалова­ния административного решения необходимо сначала пройти по всей цепочке административных инстанций. Если Консти­туционный суд находит, что обжалуемое административное ре­шение нарушает конституционно гарантируемое право заяви­теля, он отменяет его. Это налагает на административные ор­ганы обязанность незамедлительно принять все меры по восстановлению правового положения в соответствии с уста­новками Конституционного суда. На любой стадии разбира­тельства Конституционный суд может, в том числе и по собст­венной инициативе, приостановить производство и приступить к проверке конституционности закона, на котором базирова­лось обжалуемое административное решение.

Как общее правило, органы конституционного контроля принимают жалобы к рассмотрению только по исчерпании иных средств правовой защиты (за редким исключением), а также при условии их конституционно-правовой значимости, обоснованности и перспективности.

Большое внимание в странах ЕС уделяется четкой регламен­тации правовых последствий и реализации решений, прини­маемых органами конституционного контроля. Это необходимо ввиду их особой значимости для защиты прав человека, посто­янной корректировки законодательства и правоприменитель-ной практики в соответствии с установленными обществом высшими ценностями. С теми или иными модификациями по­всеместно предусматривается, что решения о неконституцион­ности законов не подлежат пересмотру, обязательны для всех публичных властей, порождают общие правовые последствия, имеют обратную силу только в отношении смягчения или от­мены санкций по уголовному или административному судопро­изводству.

Так, в Испании законы, распоряжения и постановления, имеющие силу закона, считаются ничтожными с момента вы­несения Конституционным судом решения об их несоответст­вии конституции. В Италии нормы, признанные неконституци­онными, исключаются из правового оборота. Они более не подлежат применению, что равносильно их аннулированию. В Австрии Конституционный суд сам определяет действие сво­его решения во времени. В зависимости от той квалификации,

которую он дает оспариваемому закону, последний признается 1ш(ю ничтожным полностью или в какой-то своей части, либо подлежащим корректировке или замене законодателем.

С' тем чтобы обеспечить дополнительную действенность ре­шений органов конституционного контроля, в странах ЕС уста-плиливается ответственность за их ненадлежащее исполнение и им неисполнение. Такая ответственность распространяется и и.) компетентные государственные органы, и на должностных ниц.

Наиболее разработанный механизм конституционного кон-фоля, воздвигший мощный заслон на пути нарушения прав че-ноиека и основных свобод, создан в ФРГ. В этом кроется одна и I причин того, почему именно немецкие политики выступили инициаторами принятия Хартии основных прав ЕС и активно |ю;щержали придание ей обязательной силы.

Федеральный конституционный суд ФРГ осуществляет абст­рактный конституционный контроль над любым вступившим в < илу законом по запросу федеральных и земельных органов ис­полнительной власти, а также парламентского меньшинства. И рамках конкретного контроля он проводит проверку консти-|уционности подлежащего применению закона по запросу дру-М1х судебных инстанций. Огромное количество дел рассматри-иается им по жалобам о нарушении основных прав человека.

Жалоба может быть подана в отношении деятельности лю-(>ых ветвей власти, любых государственных органов, если ими наносится прямой и явный ущерб заявителю. Она принимает-I я после исчерпания других средств правовой защиты, за ис­ключением случаев, когда необходимо срочное вмешательство. Право на подачу жалобы признается за гражданами, иностран­ными, физическими и юридическими лицами, зарегистриро-нанными таковыми по германскому праву. Если жалоба при-шается обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. В случае от­клонения жалобы по основаниям, указанным в законе, а тем (юлее злоупотребления правом за ее подачу взимается значи­тельная пошлина.

Федеральным конституционным судом рассматриваются только действительно важные и обоснованные жалобы. Фильтр, создаваемый жесткими формальными и содержатель­ными требованиями, настолько плотный, что из всей массы первоначально поступающих обращений отсеивается до 98%.

Решения Федерального конституционного суда в принципе обязательны для конституционных органов федерации и зе­мель, ведомств и всех других судебных инстанций. В случаях, специально указанных в законе, они обретают силу закона. Это решения о соответствии конституции по форме и содержанию федерального права или права земли, федерального закона или закона земли, даваемые другим судам разъяснения о прямом действии норм международного права как порождающих непо­средственные права и обязанности для частных лиц, толкова­ния норм, занимающих в иерархии правовых актов высшие по­зиции.

Решения Федерального конституционного суда по общему правилу обратной силы не имеют. Но лица, осужденные на ос­новании закона, признанного им недействительным, вправе хо­датайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям УПК ФРГ.

Федеральный конституционный суд сам определяет, кто и каким образом должен исполнять его решения.

Наличие в странах ЕС действенных и авторитетных меха­низмов конституционного контроля придает всей внутригосу­дарственной системе защиты и обеспечения прав человека стройный, завершенный характер.

Вместе с тем она подкрепляется различными специализиро­ванными внесудебными институтами и механизмами защиты прав человека. Большой вклад в укрепление режима защиты прав человека и восстановления нарушенного права могут вно­сить все государственные органы, реагируя на поступающие к ним жалобы, заявления, обращения и ходатайства. Традицион­но активны в этом плане парламентские структуры. В боль­шинстве случаев их работа с петициями населения подробно регламентирована. Так, Бундестаг ФРГ формирует специаль­ный Комитет по петициям, обязанный разбирать поступающие в парламент просьбы и жалобы и наделенный для этого всеми необходимыми процессуальными полномочиями. Подробно порядок работы с петициями расписан в регламенте Нацио­нального собрания Франции.

Центральное место среди внесудебных механизмов защиты и обеспечения прав человека занимает институт омбудсмана. В разных странах его правовой статус и полномочия варьиру­ются. Да и называется он по-разному: во Франции — медиато­ром, в Великобритании — парламентским комиссаром, в Авст-

рии — народным защитником. С большим разнообразием вы-гчраиваются его отношения с другими государственными органами. Доступ к нему может быть прямым или опосредован­ным. Упор в деятельности может делаться на рассмотрении от-нсльных жалоб или их обобщении. Приступать к расследова­нию он может или по своей собственной инициативе, или юлько реагируя на поступившее обращение. Но в своих основ­ных чертах институт омбудсмана повсюду выполняет сходные правозащитные функции.

Его главное предназначение — ограждать индивида от зло­употреблений и произвола государственного аппарата и долж­ностных лиц. В этих целях он наделяется широкими полномо­чиями по надзору за деятельностью государственных структур и чиновников всех уровней. В их числе: право направлять дела по принадлежности в компетентные государственные органы, за­прашивать и получать информацию из официальных источни­ков, выступать с законодательными инициативами, представ-иять свои рекомендации в высшие органы власти и управления. 5а ним закрепляется независимый статус, подкрепляемый осо­бой процедурой избрания и положением о несменяемости на срок полномочий. Его деятельность характеризуется открыто­стью, близостью к нуждам населения и отсутствием формализо-ианных бюрократических процедур и требований.

Омбудсман в странах ЕС не подменяет судебную защиту прав человека и органы конституционного контроля. Он не мо­жет отменять акты, решения и постановления других органов. Подготавливаемые им предложения и обосновываемые выводы имеют статус рекомендаций. Однако его деятельность приносит большую пользу. Он лоббирует права человека, действуя через другие государственные органы, заставляя их, общество в це­лом относиться к правам человека с растущим уважением.