Структура и отличительные особенности европейской системы зашиты прав человека

В основе европейской системы лежит Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в г. Риме 4 но­ября 1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г. С ноября 1998 г. она действует в редакции Протокола № 11 к ней, модер­низировавшего международный механизм контроля за соблюде­нием государствами-участниками ее положений. С июня 2010 г., после вступления в силу Протокола № 14 к ней, откры­того для подписания 114-й сессией Комитета министров Совета Европы еще в 2004 г., Конвенция действует с внесенными им уточнениями и дополнениями. Не дожидаясь этого, Мадрид­ское соглашение от 12 мая 2009 г. разрешило временное приме­нение отдельных положений Протокола № 14 заинтересован­ными странами и определило его модальности. Кроме того, в отношении тех государств-участников, которые его ратифици­ровали или сделали заявление о временном применении, Кон­венция непродолжительное время применялась с изменениями, предусмотренными Протоколом № 14-бис от 27 мая 2009 г. По­сле вступления в силу Протокола № 14 действие Протокола № 14-бис автоматически прекратилось.

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод состоит из введения, ст. 1, закрепляющей в общем виде

обязательство договаривающихся сторон обеспечить каждому находящемуся под их юрисдикцией гарантируемые Конвенци­ей права и свободы, и трех разделов. В разд. I (ст. 2— 18) дается перечень прав и свобод, раскрывается их содержание, фиксиру­ются пределы пользования ими и условия отступления от их соблюдения. Раздел II (ст. 19—51) устанавливает порядок фор­мирования, организации и функционирования ЕСПЧ, основ­ные параметры процедуры принятия дел к рассмотрению и их судебного разбирательства. В разд. III (ст. 52—59) помимо за­ключительных положений, стандартных для международных договоров, включены указания на роль Генерального секретаря и КМСЕ в отношении ЕКПЧ.

За годы, прошедшие после принятия Конвенции, она была дополнена 14 протоколами. Часть из них касалась процедурных аспектов и компетенции ЕСПЧ и была интегрирована в ЕКПЧ. Остальные расширяют и дополняют перечень прав и свобод, гарантируемых ЕКПЧ (протоколы № 1, 4, 6, 7, 12 и 13). Боль­шинство из них вступили в силу, в том числе принятый 3 мая 2002 г. Протокол № 13 об отмене смертной казни в любых об­стоятельствах. Правда, они действуют в отношении несовпа­дающего числа государств. Отдельные участники Конвенции ратифицировали лишь некоторые из них. Тем не менее под ЕКПЧ обычно понимается весь комплекс международных до­говоров, образуемых собственно Конвенцией и протоколами к ней.

Не ясна пока судьба Протокола № 12 к ЕКПЧ от 4 ноября 2000 г., вводящего общий запрет на дискриминацию. Процесс его ратификации может затянуться на долгие годы. Многие влиятельные государства на этапе разработки документа выра­жали сомнения в целесообразности его поспешного принятия. И сейчас они опасаются вверять его толкование независимой международной инстанции. Поэтому можно считать, что Про­токол № 12 в какой-то степени рассчитан на перспективу, он задает направление развития европейской системы защиты прав человека.

Протокол № 14 принят относительно недавно. Однако Со­вет Европы и государства — участники ЕКПЧ были особенно заинтересованы в том, чтобы он вступил в силу как можно ско­рее. Протокол № 14 содержит набор мер, реализация которых позволит сделать все элементы европейской системы защиты прав человека более действенными и эффективными. В част-

ности, он призван существенно повысить пропускную способ­ность ЕСПЧ, лавина обращений в который постоянно нараста­ет. Что очень важно с точки зрения права ЕС, Протокол № 14 технически открывает путь для присоединения ЕС к ЕКГГЧ.

К настоящему времени ЕКПЧ превратилась в подлинно об­щеевропейский договор. Наряду с государствами — членами ЕС ее участниками стали практически все остальные европей­ские страны.

Европейская система защиты прав человека имеет устойчи­вые институциональные и функциональные связи с Советом Европы. ЕКПЧ была разработана Советом Европы — одной из первых и наиболее авторитетных европейских организаций. Совет Европы преследует те же цели, что и ЕС, — сближение входящих в него государств. Но Совет Европы добивается их достижения в отличие от ЕС с использованием классического инструментария межправительственного сотрудничества. Орга­ны Совета Европы по своему статусу принципиально отлича­ются от институтов ЕС. В целом формируемый Советом Евро­пы правовой порядок несопоставим с тем уровнем интеграции, который достигнут в ЕС. Институциональную систему Совета Европы образуют КМСЕ, ПАСЕ, Конгресс местных и регио­нальных властей Европы, Генеральный секретариат. Совет Ев­ропы обладает универсальной компетенцией. В его рамках при­нято более 200 международных договоров и соглашений в об­ласти правового сотрудничества; борьбы с преступностью, коррупцией, наркотиками и отмыванием «грязных» денег; за­щиты меньшинств; развития местной демократии; социального сплочения; образования, культурного сотрудничества и т. д. КМСЧ ежегодно утверждает широкий спектр резолюций, на­правленных на гармонизацию законодательства и внутренней политики государств-членов. Совет Европы и ЕС привержены единым уставным требованиям — свободе, демократии, право­вому государству, уважению прав человека, сохранению куль­турного разнообразия. Длительное время страны ЕС составляли большинство и одновременно костяк Совета Европы. Вполне естественно, что ЕКПЧ воспринимается и ЕС, и Советом Евро­пы как их общее достояние и наследие.

Конвенция и сформировавшаяся на ее базе европейская система защиты прав человека обоснованно считаются круп­нейшим достижением СЕ. Эффективное функционирование

ЕСПЧ является главной заботой Совета Европы. Деятельность Совета Европы в самых различных областях ориентируется на формируемое ЕСПЧ прецедентное право. Разрабатываемые Со­ветом Европы стандарты, которым должны соответствовать внутреннее право и правоприменительная практика государств-членов, выверяются прежде всего под углом зрения уважения к правам человека. Они постоянно находятся в фокусе обсуждае­мых Советом Европы политических проблем европейского раз­вития. Первостепенное внимание уделяется им политическому мониторингу соблюдения государствами-членами своих устав­ных обязательств и обязательств, взятых при вступлении в ор­ганизацию. Этим же целям служат многосторонние и двусто­ронние программы технического содействия заинтересованным странам. Участниками ЕКПЧ могут быть только государства — члены Совета Европы. Присоединение к ЕКПЧ и соблюдение налагаемых ею обязательств являются условиями членства в Совете Европы. Их систематическое нарушение может повлечь исключение из организации.

Но связь между ЕКПЧ и Советом Европы не носит всеобъ­емлющего характера. Деятельность Совета Европы не сводится к применению ЕКПЧ, точно так же как и функционирование европейской системы защиты прав человека отнюдь не огра­ничивается рамками Совета Европы. Международные структу­ры, созданные на основе ЕКПЧ, не совпадают с институцио­нальной системой Совета Европы. КМСЕ наделяется Конвен­цией особыми полномочиями, не предусмотренными Уставом организации. ЕСПЧ не вписан в институциональную систему и не является судебным органом Совета Европы. Он представ­ляет собой сугубо конвенционный орган. Совет Европы участ­вует в его формировании, финансирует Суд, обслуживает, обеспечивает, пропагандирует и популяризирует его деятель­ность.

Высокая эффективность и надежность европейской системы защиты прав человека обусловлена присущими фактически только ей отличительными особенностями. К их числу относятся судебный контроль за соблюдением прав человека государст­вами — участниками ЕКПЧ, коллективный международный надзор за надлежащим исполнением постановлений ЕСПЧ, широкие процессуальные возможности физических и юридиче­ских лиц отстаивать признанные за ними права. Центральное

360 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

место среди них занимает органическая взаимосвязь между раз­личными дополняющими друг друга уровнями обеспечения прав человека, установленное между ними неразрывное един­ство. Нужно учитывать также, что при разработке ЕКПЧ был опробован полностью оправдавший себя прагматический под­ход. Кроме того, следует принять во внимание, что использо­ванные при конструировании системы организационные и про­цессуальные решения оправдали себя благодаря схожести исто­рического опыта стран — членов Совета Европы, определенной общности разделяемой ими политической и правовой культу­ры, социально-экономической модели развития.

В литературе по проблематике ЕКПЧ получило хождение упрощенное представление о том, будто бы главное в ЕКПЧ — прежде всего и исключительно Суд, будто бы он и является ев­ропейской системой защиты прав человека. Это неверно. На самом деле европейская система имеет многоуровневую конфи­гурацию.

Первый уровень образуют национальные судебные органы. Они несут основную ответственность за соблюдение Конвен­ции. От их нормальной работы зависят фактический уровень уважения к правам человека в стране и возможности их восста­новления в случае нарушения. ЕКПЧ исходит из того, что на­циональные судебные органы должны сами, без вмешательства извне, устранять неполадки в функционировании государствен­ного аппарата и ошибки в правоприменительной практике.

Второй уровень образует ЕСПЧ. Он приходит на помощь государству тогда, когда национальная судебная система дает сбои или не справляется со своими обязанностями. Он оказы­вается востребованным и в ситуациях, когда обнаруживаются лакуны в национальном законодательстве с точки зрения защи­ты прав человека и структурные недостатки в функционирова­нии государственных органов. Типичный пример — сохранение архаичных норм права, смешиваемых с национальными тради­циями, отказ в доступе к правосудию, подмена правосудия ква­зисудебными процедурами.

Третий уровень — международный надзор за исполнением го-сударствами-делинквентами постановлений ЕСПЧ. Такой над­зор осуществляется Комитетом министров Совета Европы (п. 2 ст. 46 ЕКПЧ). Причем он выступает в данном случае в качестве конвенционного института, а не уставного органа Совета Евро-

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

пы. На контроль передаются абсолютно все постановления Су­да, в которых констатируются допущенные государствами на­рушения. Они остаются на контроле вплоть до того, как Коми­тет убедится: государства предприняли все ожидаемые от них меры и сделали это в полном объеме и добросовестно.

Четвертый уровень — собственно исполнение. ЕКПЧ вменяет его в обязанность государствам, которым адресованы оконча­тельные судебные постановления (п. 1 ст. 46). Под исполнени­ем понимаются выплата назначенной ЕСПЧ справедливой компенсации, устранение юридических последствий допущен­ного нарушения (индивидуальные меры) и реализация ком­плекса мероприятий, призванных предотвратить повторение в будущем аналогичных и сходных ситуаций (меры общего ха­рактера). В зависимости от обстоятельств могут потребоваться внесение изменений в действующее законодательство или при­нятие новых нормативных актов, корректировка правоприме­нительной практики, акции просветительского или воспита­тельного плана и т. д.

По окончании цикла европейская система защиты прав че­ловека возвращается в первоначальное состояние. Мы снова оказываемся на базовом уровне. Забота о соблюдении предпи­саний Конвенции вновь вверяется национальным судебным органам. Только действуют они с учетом накопленного опыта, в свете полученных от ЕСПЧ разъяснений, обеспечивая более высокий уровень защиты прав человека, нежели это имело ме­сто ранее.

Получается, что все уровни обеспечения прав человека, об­разующие европейскую систему, составляют единое целое. Та­кой эффект дает практика, наработанная в ходе функциониро­вания системы. Постановления ЕСПЧ реально исполняются. Страны, пытающиеся уклониться от их надлежащего выполне­ния, рискуют оказаться под жестким международным прессом. Они стараются этого избегать. Прецедентное право, формируе­мое ЕСПЧ, интегрировано во внутренний правовой порядок государств-участников. Национальные суды имеют возмож­ность прямо и непосредственно ссылаться на постановления ЕСПЧ при обосновании своей правовой позиции. Между ЕСПЧ и национальными судебными органами, как низшего, так и высшего звена, установлены в большинстве случаев хоро­шие доверительные отношения. Этому способствуют не только

362 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

высокий авторитет ЕСПЧ и корпоративное единство судебного сословия, но и разнообразные программы контактов, стажиро­вок, посещений, исследований, информационных и научных конференций и симпозиумов. Наконец, за практикой ЕСПЧ внимательно следят национальные законодательные органы. В большинстве европейских стран созданы специальные меха­низмы контроля, обеспечивающие предварительную экспертизу законопроектов на их соответствие ЕКПЧ и прецедентному праву ЕСПЧ. Без положительного заключения они к рассмот­рению не допускаются.

Основная ответственность национальных властей за соблю­дение предписаний ЕКПЧ обеспечивается построением евро­пейской системы защиты прав человека в соответствии с принци­пом субсидиарности. Его смысл применительно к системе защи­ты прав человека заключается в том, что ЕСПЧ не заменяет и не подменяет национального судью. Обращение в Страсбург воз­можно только по исчерпании физическим или юридическим ли­цом, обвиняющим государство в нарушении признаваемых за ним прав, внутренних средств правовой защиты. ЕСПЧ вступает в игру лишь тогда, когда предполагаемому потерпевшему не уда­ется добиться справедливости и отстоять свои интересы на на­циональном уровне. Таким образом, наднациональные инстан­ции выступают в роли своеобразной страховочной сетки. Они исправляют возможные ошибки, допущенные национальными властями, дают возможность их избежать. Они подчищают огре­хи работы национальной судебной системы. Но в качестве очень важного побочного эффекта наднациональные инстанции выяв­ляют недостатки в функционировании национальных правовых систем, подсказывают государствам — участникам ЕКПЧ пути их совершенствования.

Субсидиарный характер ЕСПЧ означает, что он не выступа­ет по отношению к национальным судебным органам в качест­ве суда «четвертой» инстанции. ЕСПЧ не пересматривает и не отменяет вынесенные ими решения. Он не занимается дубли­рованием их деятельности. На него возлагается лишь проверка того, были ли допущены государством-ответчиком нарушения положений Конвенции.

Субсидиарность находит отражение также в концепции ус­мотрения, четко проводимой в ЕКПЧ, практике ЕСПЧ и КМСЕ. ЕКПЧ требует от государств-участников определенного

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

результата, заключающегося в соблюдении зафиксированных в ней прав человека и основных свобод. Как государства будут этого добиваться, оставлено на их усмотрение. Имеют ли они двухзвенную или трехзвенную судебную систему, администра­тивную и конституционную юстицию, специальное или какое-то иное законодательство, то или иное соотношение между за­конами и подзаконными актами, не важно. Это все определяет­ся национальными традициями, культурой, историей. Главное, чтобы вне зависимости от национальной специфики, любыми удобными ей средствами и методами национальная власть эф­фективно обеспечивала соблюдение прав человека и их восста­новление в случае нарушения. Если же этого не происходит, государство — участник ЕКПЧ грубо нарушает принцип субси­диарности, на что и ЕСПЧ, и КМСЕ начинают реагировать в последнее время все жестче, стараясь защитить свое детище — европейскую систему. В этих целях они прямо указывают госу­дарству на структурные недостатки в функционировании его правовой и судебной систем и требуют от него конкретных мер по исправлению создавшегося положения.

Суд по правам человека исходит из того, что национальный судья лучше знает национальное законодательство, местные ус­ловия, обстоятельства дела и т. д. Он тщательно избегает кон­куренции с ним в этом отношении. На себя он берет прерога­тивы верховного оракула только в одной области — толкования и применения ЕКПЧ.

Точно так же КМСЕ оставляет на усмотрение государств-де-линквентов то, с помощью каких средств и методов они решат задачу исполнения постановлений ЕСПЧ. Хотя и до опреде­ленных пределов. Для него важен лишь конечный результат. КМСЕ должен убедиться в том, что постановление выполнено и сделано это надлежащим образом. Он обязан проверить, при­няты ли меры индивидуального и общего характера, соответст­вующие природе и тяжести нарушения, констатированного ЕСПЧ. В случае положительного заключения он снимает дело с контроля.

Залогом эффективности европейской системы служит воз­можность судебного преследования государств за допущенные нарушения прав человека. Такая возможность означает, что права человека, подтвержденные Конвенцией, действительно гарантированы. Ведь постановления ЕСПЧ имеют для государ-

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

ства-ответчика обязательную юридическую силу. Обязатель­ность подкреплена коллективным международным механизмом принуждения.

Поэтому с точки зрения европейской системы крайне важно, чтобы у ЕСПЧ были все необходимые возможности стабильно и продуктивно работать. Традиционно государства — участники ЕКПЧ уделяют приоритетное внимание его надлежащему фи­нансированию, кадровому и ресурсному обеспечению. Они сле­дят за тем, чтобы организация ЕСПЧ и процедура рассмотрения дел постоянно эволюционировали, отвечая потребностям рас­смотрения все большего и большего количества поступающих в Страсбург индивидуальных жалоб. Эти цели преследовала пред­шествующая масштабная реформа контрольного механизма ЕКПЧ, осуществленная на основе Протокола №11. Их дости­жению послужила и реорганизация ЕСПЧ в соответствии с Протоколом № 14, а также Интерлакенский процесс.

Суд по правам человека не обладает правом инициативы. Он занимается разбирательством дел, поступивших на его рассмот­рение. В этом состоит его основное предназначение. Вместе с тем на практике отдача от его деятельности оказывается намно­го большей. ЕСПЧ выполняет превентивные функции. С одной стороны, самим фактом своего существования он вынуждает государства, властные органы, суды и администрацию уделять проблематике защиты и обеспечения прав человека повышен­ное внимание. С другой — благодаря своей основной деятель­ности по толкованию ЕКПЧ он способствует сближению пра­вовых систем государств-членов, помогает формированию об­щего правового и гуманитарного пространства в рамках как ЕС, так и Большой Европы, обслуживает интеграционные про­цессы.

Суд по правам человека дает толкование общему стандарту защиты прав человека, закрепленному в ЕКПЧ, преодолевая национальную замкнутость и ограниченность. Он конструирует наднациональный понятийный аппарат, вынуждая националь­ные и правоприменительные органы ориентироваться не на свои собственные, а на господствующие в Европе представле­ния. Под влиянием формируемого им прецедентного права возникает ситуация, при которой общий стандарт защиты прав человека действует повсеместно, вне зависимости от нацио^ нальных границ, и одинаковым образом. А это обязательное

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 365

предварительное условие для сближения государств и в других

сферах.

Несколько примеров. ЕСПЧ установил, что лицо, обвинен­ное в правонарушении, за совершение которого предусмотрено наказание уголовно-правового характера, должно пользоваться уголовно-процессуальными гарантиями даже тогда, когда по национальному законодательству ему инкриминируют админи­стративное правонарушение и отказывают в предоставлении статуса лица, преследуемого в уголовно-правовом порядке. Он признал, что физическое наказание детей в образовательных учреждениях представляет собой унижающее достоинство обра­щение вопреки утверждениям о том, что оно якобы соответст­вует веками устоявшейся традиции. Он указал, что лица, под­вергающиеся принудительному лечению, имеют право на су­дебное обжалование предпринятых против них действий, даже если по национальному законодательству они считаются утра­тившими дееспособность, и т. п.

Эффективность европейской системы предопределяется так­же тем, что она предоставляет физическим и юридическим ли­цам широкие процессуальные возможности самостоятельно от­стаивать свои права. ЕКПЧ является договором нового поколе­ния. По классическому международному праву соглашения заключаются между государствами и обязывают их в отноше­нии друг друга. ЕКПЧ накладывает на государства-участники обязательства в отношении своих собственных граждан. Более того, она обеспечивает их инструментарием, с помощью кото­рого они могут добиваться их соблюдения.

Любые лица, находящиеся под юрисдикцией государств — участников ЕКПЧ, могут строить свою жизнь, планировать свою деятельность исходя из предписаний Конвенции. Это очень важ­ная для права ЕС правовая определенность. В случае посяга­тельств на их права, гарантированные ЕКПЧ, физические и юри­дические лица уполномочены Конвенцией, а равно и корреспон­дирующим ей национальным законодательством добиваться их уважения, отстаивать их в любых государственных органах. В случае нарушения прав они имеют возможность защищать их в судебных и иных инстанциях, компетентных восстановить их в полном объеме и (или) обеспечить выплату компенсации. При этом лица, оспаривающие действия или бездействие властей и их представителей, вправе ссылаться на постановления ЕСПЧ,

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

разъясняющие и конкретизирующие положения Конвенции. Они не связаны ограничениями и понятийным аппаратом на­ционального законодательства, противоречащими прецедентно­му праву ЕСПЧ. В случае коллизии между нормой национально­го права и предписанием, содержащимся в ЕКПЧ, с учетом того, как оно понимается и применяется ЕСПЧ, преимущественную силу должны иметь предписания ЕКПЧ. Если же национальное государство отказывает потерпевшему, не справляется с обязан­ностями по защите прав человека, принятыми на себя в соответ­ствии с Конвенцией, он может обращаться с жалобой на него в ЕСПЧ. Конвенция позволяет ему, несмотря на проигрыш дела на национальном уровне, отстаивать свои права в прямой тяжбе с государством-ответчиком в международных инстанциях. Поста­новление ЕСПЧ в его пользу обязывает государство, допустив­шее нарушение, восстановить нарушенные права и отчитаться о предпринятых для этого мерах.

Обращаясь в ЕСПЧ, потерпевшие отстаивают свои индиви­дуальные права. Никаких других целей они не преследуют. Возможность обращения в Страсбург в интересах третьих лиц или общества в целом ЕКПЧ не предусматривает. На практи­ке в качестве побочного эффекта люди запускают механизм эвентуальной коррекции национальной правовой системы и сближения правовых систем всех государств — участников ЕКПЧ. Ведь выносимое по их заявлению постановление ЕСПЧ, содержащее толкование материальной нормы права, имеет прецедентное значение для всех субъектов европейской системы.

Фактически притягательность и действенность европейской системы заключаются в том, что ее мотором, движущей силой, как и в рамках западноевропейской модели интеграции, явля­ются частные лица. Под угрозой обращения в ЕСПЧ или по итогам разбирательства в наднациональных инстанциях они вынуждают государственные органы идти на приведение на­ционального законодательства и правоприменительной практи­ки в соответствие с общим стандартом, отражающим превали­рующие в Европе нормативные представления. От их активно­сти зависит то, насколько интенсивно будет работать ЕСПЧ и вся европейская система, как будет развиваться процесс сбли­жения правовых систем.

Государства-участники порой весьма болезненно реагируют на проигрыши дел в ЕСПЧ. Особенно тогда, когда жертвой на­рушений оказываются одиозные личности или же когда Суд констатирует, что требованиям ЕКПЧ противоречат вроде бы извечные традиции и каноны общественной жизни (например, привилегированное положение православия в Греции, запреты ортодоксального католицизма в Ирландии на общепринятые методики планирования семьи или определенные типы сексу­ального поведения, наличие распятия в публичных школах Италии и т. д.). Иногда проигрыши воспринимаются как уни­зительные для национальной гордости или самосознания, дис­кредитирующие власть. Но европейские государства при под­держке других участников ЕКПЧ всегда находят в себе силы преодолеть негативное отношение к вынесенным против них постановлениям.

Ведь проигрыши дел в ЕСПЧ носят юридико-технический характер. В их политизации, как правило, никто не заинтересо­ван. Это противоречило бы целям интеграции. Проигрыши да­ют возможность государствам теми же технике-юридическими средствами устранять существующие между ними различия и разногласия. Своим источником они имеют объективный про­бел в правовом регулировании положения личности в государ­стве-ответчике по сравнению с ситуацией, сложившейся в ос­тальных странах региона. ЕСПЧ лишь помогает его выявить. Проигравшему государству остается принять меры по его уст­ранению. Формы, методы, специфика оставлены на его усмот­рение.

В итоге выигрывают абсолютно все. Заявителю удается от­стоять нарушенное право. Государство-делинквент максималь­но экономичным образом получает авторитетную междуна­родную экспертизу соответствия своего законодательства и правоприменительной практики европейским стандартам, на основе которой он устраняет обнаруженные недостатки и несо­ответствия. Все остальные участники системы имеют безуслов­ное, из раза в раз повторяющееся подтверждение того, что все они играют по единым правилам, что все они в одинаковой степени привержены заботе о правах человека, плюралисти­ческой демократии, господству права и т. д. Имеющиеся же трудности, на которые указывает ЕСПЧ, носят преходящий ха­рактер.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

Согласно ЕКПЧ подавать иски в ЕСПЧ могут государства и частные лица. Фактически развитие европейской системы по­шло по пути передачи инициативы полностью на уровень лич­ности. Подавляющее большинство дел инициируется физиче­скими и юридическими лицами. Государства обращаются в ЕСПЧ фактически только при чрезвычайных обстоятельствах. Это такие обстоятельства, как ситуация в Северной Ирландии, раздел Кипра, военные перевороты в Греции и Турции и т. д. Во всех остальных случаях межгосударственные разногласия в столь деликатной области, как соблюдение прав человека, сни­маются за счет активности частных лиц. В итоге с их помощью предотвращаются прямые межгосударственные столкновения. Решается и столь сложная и трудоемкая задача, как выравнива­ние правового развития различных частей региона, подтягива­ние отдельных стран (поставторитарных Испании и Греции, за­тем стран Центральной и Восточной Европы, теперь стран Юго-Восточной Европы и Турции) к общему достаточно высо­кому уровню соблюдения прав человека. Это также способству­ет упрочению единого европейского правового пространства и стимулирует интеграцию.

Но выйти на такой режим работы европейской системе уда­лось далеко не сразу. Помог прагматичный эволюционный подход к конструированию наднационального механизма контроля за со­блюдением государствами-участниками своих обязательств по ЕКПЧ. При разработке Конвенции многие представители фе­дералистского движения выступали с проектами построения контрольного механизма, к которым Европа тогда еще заведо­мо не была готова. Они предлагали создать наднациональный судебный орган, наделить его самыми широкими полномочия­ми, полностью открыть к нему доступ частных лиц, придать его юрисдикции обязательный характер и т. д. Поиски компромис­са привели к формированию сложного, половинчатого, много­ступенчатого механизма. Он страдал очевидными недостатка­ми. На протяжении многих лет подвергался острейшей крити­ке. Зато государства-участники были готовы пойти на его учреждение. К тому же, как оказалось, он обладал большим по­тенциалом саморазвития.

Первоначально контрольный механизм получил трехзвен-ную структуру. Доминирующее положение заняли в ней квази­судебные органы. Доступ в Суд и процессуальные возможности частных лиц были серьезно ограничены.

Устанавливалось, что признание обязательной юрисдикции Суда и права на подачу индивидуальных заявлений носит фа­культативный характер. При ратификации Конвенции 1950 г. государства-участники, если они не хотели идти дальше этого, принимали на себя обязательства лишь в части соблюдения за­фиксированных в ней прав человека и основных свобод. При­знание обязательной юрисдикции и права на подачу индивиду­альных заявлений оформлялось специальными декларациями в соответствии с содержащимися в тексте ЕКПЧ факультативны­ми клаузулами.

Государства-учредители пошли на них очень постепенно. Так, Турция многие годы отказывала своим гражданам в про­цессуальной возможности обращаться в Страсбург. Франции потребовалось более 20 лет для того, чтобы согласиться на обя­зательную юрисдикцию Суда. Для многих стран, в том числе Великобритании, такой шаг стал своего рода правовой револю­цией. Подчинение святая святых своего правового порядка наднациональной юрисдикции означало, что решения нацио­нальных судебных органов, вынесенные как окончательные и не подлежащие обжалованию, отныне могут оспариваться, а абсолютное верховенство национальных парламентов уходит в прошлое.

Протокол № 11 исключил из текста Конвенции факультатив­ные клаузулы. Правовая реальность в Европе очень изменилась. Диспозитивность контрольного механизма, усмотрение госу­дарств в его отношении стали ненужными. К настоящему вре­мени ратификация ЕКПЧ автоматически влечет обязательный наднациональный контроль за соблюдением соответствующим государством принимаемых на себя субстантивных обязательств

Трехзвенный механизм состоял из Европейской комиссии по правам человека, Суда и КМСЕ. Комиссия и Суд собира­лись на заседания по мере необходимости. Индивидуальные за­явления, так же как и межгосударственные иски, подавались в Комиссию. Процедура разбирательства носила конфиденциаль­ный характер. Комиссия отсеивала львиную долю индивидуаль­ных заявлений как неприемлемых по формальным признакам. Принцип равенства сторон в полном объеме не выдерживался ни в Комиссии, ни в Суде. Сверхзадача Комиссии состояла в достижении дружественного урегулирования. Комиссия не вы­носила обязательных определений. Подготовленный ею доклад по прошествии трехмесячного отлагательного периода переда-

370 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

вался на утверждение КМСЕ. В течение трехмесячного периода либо Комиссия, либо государства-участники могли передать дело на рассмотрение Суда. Решения КМСЕ и Суда по сущест­ву дела являлись юридически обязательными. По своей право­вой природе они ничем не отличались. Но КМСЕ практически проштамповывал доклады Комиссии, иногда подправляя ее предложения о сумме справедливой компенсации. Суд не был связан выводами Комиссии. Он пользовался колоссальным ав­торитетом. Его решения были штучными. Они тщательно прописывались. Аргументация была исключительно подробной и основательной. Этому способствовало участие в разбиратель­стве Комиссии (немного созвучное с ролью генерального адво­ката в Суде ЕС), представлявшей фактическую и юридическую сторону дела. Решения Суда имели прецедентный характер, хо­тя европейская доктрина прав человека формировалась под влиянием практики и Суда, и Комиссии. В докладах Комиссии многие вопросы были более разработанными. Ответственность за исполнение решений Суда и КМСЕ возлагалась на государ­ство-ответчика. Надзор за исполнением, как и сейчас, осущест­влял КМСЕ.

В 80-е гг. XX в. контрольный механизм ЕКПЧ существенно эволюционирует. Интеграционные процессы набрали силу. Ев­ропейская система доказала свою жизненность, эффективность и полезность. Возможности, которые она предоставляла, оказа­лись востребованными. Растущий интерес к Комиссии и Суду стали проявлять не только физические, но и юридические ли­ца, НПО, адвокатские конторы. Государства-участники почув­ствовали, что контрольный механизм надо приводить в соот­ветствие с ожиданиями, а используемые процедуры — выводить на уровень стандартов, соответствующих их конституционным традициям. Деятельности Комиссии был придан полупостоян­ный, а затем и постоянный характер. Более интенсивно зарабо­тал и Суд. Принцип равенства сторон на всех стадиях разбира­тельства стал соблюдаться более последовательно. Был разрабо­тан дополнительный протокол к ЕКПЧ, предоставляющий частным лицам право обжаловать выводы Комиссии в Суде. Он вступил в силу и стал действовать в отношении тех государств-участников, которые его ратифицировали. В функционирова­нии контрольного механизма произошли очень существенные сдвиги. Однако для его подлинной демократизации и приспо-

собления к обслуживанию растущего числа государств — чле­нов Совета Европы этого было мало.

Многолетние дебаты и переговоры по поводу масштабной реформы контрольного механизма, санкционированной в ито­ге Первым саммитом Совета Европы в 1993 г., завершились одобрением Протокола № 11 к ЕКПЧ. Провозглашенные цели реформы заключались в том, чтобы упростить механизм, сде­лать его менее затратным, сократить сроки разбирательства дел. Поначалу казалось, что это получится. Другая группа це­лей состояла в том, чтобы превратить механизм в подлинно су­дебный, для чего нужно было пересмотреть полномочия его квазисудебных органов — Комиссии и КМСЕ. Предлагалось несколько интересных вариантов, в том числе наделить Ко­миссию правом выносить окончательные решения или превра­тить ее в суд первой инстанции. В конечном счете выбор был сделан в пользу слияния Комиссии и Суда в единый Европей­ский Суд по правам человека и передачи ему квазисудебных полномочий КМСЕ.

С 1 ноября 1998 г. контрольный механизм функционирует в его нынешнем виде (Протокол № 14 призван лишь повысить его эффективность). Вновь избранному составу ЕСПЧ удалось быстро адаптироваться к работе в новых условиях. При помо­щи секретариата, бережно сохранившего опыт и традиции Ко­миссии, он сумел в сжатые сроки отладить процедуру разбира­тельства, провести рационализацию своей работы, выйти на пик производительности.

С 1998 г. нагрузки на ЕСПЧ неизмеримо возросли. За первые 44 года своего существования (до 1998 г.) Суд вынес 38 389 ре­шений и постановлений. В том числе примерно 800 по существу дела, т. е. в среднем по 20 в год. За последующие пять — 61 633. За 10 — 188 тыс. решений о неприемлемости и около 10 тыс. по­становлений по существу дела. В 1990 г. в него было подано 5279 жалоб. В 1994 г. — 10 335, на 96% больше. К 1998 г. про­изошел новый скачок — до 18 164 жалоб. Рост составил 76%. В 2002 г. число поданных жалоб достигло 34 546, на 90% боль­ше. В 2003 г. — 39 тыс. К 2010 г. превысило 50 тыс. в год. ЕСПЧ был перегружен из-за обилия вновь поступающих и рассматри­ваемых длительное время дел. И это при том, что он вышел на фантастические результаты. В 2008 г. им было вынесено почти 1900 постановлений и 30 тыс. решений. В 2009 г. он преодолел планку в 2000 постановлений по существу дела. И тем не менее

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

к концу 2008 г. число рассматриваемых длительное время дел превысило 100 тыс., а к началу 2010 г. — 120 тыс. со всеми выте­кающими отсюда последствиями. В 2004 г. их было 65 тыс. Ос­ложнилось и положение КМСЕ. Он столкнулся с ситуацией, когда от государств необходимо требовать проведения структур­ных, системных реформ. В ином случае ЕСПЧ будет завален по­вторяющимися делами (делами-клонами), как это случилось в конце 1990-х гг. из-за лавины исков против Италии о наруше­нии судами этой страны разумных сроков разбирательства уго­ловных, административных и гражданско-правовых дел и в на­стоящее время происходит из-за многих десятков тысяч дел против России, Украины, Турции и Румынии. А сроки разбира­тельства превысят допустимый уровень. Но проблема не только в перегрузке. Львиная доля времени уходит у ЕСПЧ на отсев неприемлемых заявлений (более 90% общего количества) и ру­тинное разбирательство повторяющихся дел (намного больше половины). Основные силы расходуются ЕСПЧ непроизводи­тельно. На разбор дел, обладающих юридической новизной, ос­тается все меньше времени и сил.

Эти тенденции носят долгосрочный характер. Количество индивидуальных заявлений, поступающих на рассмотрение ЕСПЧ, и в дальнейшем, судя по прогнозам, будет увеличивать­ся. Поэтому к 2004 г. государства-участники договорились о но­вой серии реформ, необходимых для обеспечения эффективно­сти деятельности ЕСПЧ и всей европейской системы. Они за­фиксированы в Протоколе № 14 к ЕКПЧ, дополненном серией специальных деклараций КМСЕ, адресованных Совету Европы и национальным властям. Обобщающий характер придан Дек­ларации, касающейся обеспечения эффективности соблюдения ЕКПЧ на национальном и европейском уровнях. Государствам-участникам предложено ужесточить контроль за соответствием национального законодательства, действующего и вновь прини­маемого, а равно правоприменительной практики прецедентно­му праву ЕСПЧ. Подчеркнута необходимость дальнейшего со­вершенствования национальных судебных систем. Перед Сове­том Европы поставлена задача содействовать проведению в государствах-членах структурных реформ, необходимых для предотвращения повторяющихся нарушений прав человека. С конца 2009 г. ввиду безысходности складывающейся ситуации начались переговоры о стратегическом видении реформ. Про­межуточный итог им подвела конференция министров ино-

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 373

странных дел и юстиции государств — членов Совета Европы, созванная 17—18 февраля 2010 г. в г. Интерлакене по инициати­ве тогдашнего председательства в КМСЕ — Швейцарии. Итого­вой конференцией Интерлакена предусмотрен большой ком­плекс мер, который адресован государствам — участникам ЕКПЧ, ЕСПЧ и КМСЕ. Часть из них потребует внесения новых изменений в ЕКПЧ. Обзор реализации первой группы мер на­мечен на середину 2011 г., второй — на его конец.

Протокол № 14 выдержан в традиционном для европейской системы прагматическом ключе. На данном этапе европейского строительства отвергнуты выдвигавшиеся при его подготовке идеи создания региональных судов по правам человека, подчи­ненных ЕСПЧ, наделения ЕСПЧ преюдициальной юрисдикци­ей отвечать на запросы национальных судов, предоставления ему дискреционных полномочий отбирать по своему собствен­ному усмотрению, какие жалобы принимать в производство, а какие нет. (Все они вновь всплыли в рамках Интерлакенского процесса.) Найден разумный баланс между обязанностью ЕСПЧ откликаться на любые поступающие в него жалобы и принци­пом субсидиарности. С одной стороны, Протокол уменьшает давление на ЕСПЧ, оказываемое «недобросовестными» заявите­лями, которые засыпают его малозначимыми жалобами, с дру­гой — повышает его производительность. Он упрощает процеду­ру отбраковки неприемлемых заявлений, ускоряет рассмотрение повторяющихся дел, усиливает гибкость внутренних структур ЕСПЧ и его персонального состава, вводит дополнительное ус­ловие приемлемости заявлений, открывает путь для привлече­ния к ответственности государств за затягивание исполнения вынесенных против них судебных решений.

В соответствии с Протоколом внутренняя организация ЕСПЧ пополняется новой структурой — судебным присутстви­ем в составе одного судьи. Оно наделяется полномочиями при­нимать окончательные решения о неприемлемости заявлений, т. е. закрывать их рассмотрение. Комитетам в составе трех су­дей доверяется выносить постановления по делам-клонам, в от­ношении которых имеется хорошо разработанная устоявшаяся практика Суда. Основанием для отбраковки жалоб становится их квалификация по значимости для возможных потерпевших. Обжалование указанных решений и постановлений не допуска­ется. Эти меры способны серьезно разгрузить ЕСПЧ, перерас­пределить нагрузку внутри него, нацелить его в первую очередь

374 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

на обоснование постановлений, которые могли бы в будущем служить ориентиром для национального судьи. Однако они на­чали применяться только в 2010 г., и то в части, касающейся судебного присутствия в составе единоличного судьи и «троек», и только в отношении небольшой группы пошедших на это го­сударств. Они воспользовались возможностями частичного раз­блокирования Протокола № 14, предоставленными Мадрид­ским соглашением и Протоколом № 14-бис.

Согласно ряду других поправок КМСЕ поручается осущест­влять надзор за выполнением условий дружественного урегули­рования, достигнутого заявителем и государством, обвиняемым в нарушении ЕКПЧ. Он наделяется чрезвычайно весомыми полномочиями судебного преследования государств-участников за нарушение своих обязательств по выполнению вынесенных против них постановлений ЕСПЧ. Это серьезное усиление кон­трольного механизма.

Но принципиальные установки европейской системы, ее структуру и характер ее функционирования, как и общий поря­док производства дел в ЕСПЧ, Протокол № 14 не затрагивает. Гораздо большего ждут от Интерлакенского процесса, в рамках которого обсуждается в том числе, какими должны стать ЕСПЧ и европейская система в целом к 2020 г.