Виды договоров с участием Европейского Союза и государств-членов

Теория и практика функционирования интеграционных ор­ганизаций привела к вычленению трех категорий договоров, предусмотренных правом ЕС. Они сложились в условиях, когда

только Сообщества, замещаемые отныне ЕС, наделялись стату­сом юридического лица и международной правосубъектностью.

Первую категорию образуют договоры, заключаемые Сооб­ществами (ныне ЕС) с третьими государствами и (или) между­народными организациями. Такого рода договоры подписыва­лись от имени Сообществ по вопросам, относящимся к сфере их ведения. Предложения о заключении таких договоров вно­сит на рассмотрение Совета Комиссия; Совет принимает реше­ние об открытии переговоров квалифицированным большинст­вом голосов. Единогласие требуется в том случае, если оно не­обходимо при издании по аналогичному вопросу внутреннего акта. Решение о подписании соглашения принимается Советом на основе той же процедуры голосования, что и при открытии переговоров.

Одобрению договора и его вступлению в силу предшествуют консультации с Европарламентом. На начальных стадиях функ­ционирования Сообществ речь шла действительно о консульта­тивной процедуре, причем заключение Парламента не имело обязательной силы. Практика, а затем договоры о ЕС внесли изменения в эту процедуру. Так, при заключении договоров, относящихся к областям, в рамках которых внутренние акты принимаются на основе законодательной процедуры общего или специального характера, одобрение не ограничивается только консультацией. Особо важные соглашения, например об ассоциации, предусматривающие создание совместных инсти­тутов и организацию сотрудничества, соглашения, имеющие серьезные бюджетные последствия, одобряются только при на­личии апробации со стороны Парламента. Для принятия такого решения достаточно большинства голосов парламентариев. В случае если речь идет о принятии в ЕС новых членов, согла­шение о присоединении должно быть одобрено абсолютным большинством голосов всего состава Парламента. При наложе­нии санкций на государство-член требуется квалифицирован­ное большинство голосов, представляющих большинство спи­сочного состава парламентариев. Отказ в апробации в отличие от консультативного заключения делает невозможным приня­тие положительного решения.

Вторую категорию международных договоров образуют так называемые смешанные соглашения, которые относятся к сфе­ре ведения как ЕС, так и государств-членов. Таковы, например, все соглашения о партнерстве и сотрудничестве, включая Со-

глашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в 1994 г. с Российской Федерацией. Основное их отличие состоит в том, что стороной в соглашении с третьими государствами или международной организацией являются совместно ЕС и государства-члены.

Общая процедура инициации и проведения переговоров совпадает с рассмотренной выше применительно к договорам Сообществ. Однако подписание и последующее введение в дей­ствие смешанных соглашений зависят не только от институтов ЕС, но и от государств-членов. Наиболее отчетливо это находит выражение в том, что эти соглашения подлежат не только одобрению Советом ЕС, но и ратификации всеми государства­ми-членами в соответствии с их конституционными правила­ми. Учитывая сложность и длительность такой процедуры, пре­дусмотрена возможность досрочного введения в действие сме­шанного соглашения на основе решения Совета. Во всяком случае, это касается той части, которая относится к исключи­тельной компетенции Сообществ. Решение выносится Советом квалифицированным большинством голосов по рекомендации Комиссии. Если речь идет о соглашениях об ассоциации, пре­дусмотренных ст. 217 ДФЕС, или если внутренние акты, отно­сящиеся к той же сфере, принимаются на основе единогласия, аналогичный принцип применяется в Совете.

Соглашения первой и второй групп, заключаемые в пределах ведения Союза, образуют составную часть права ЕС. В рамках этой системы они занимают место, непосредственно следую­щее за учредительными договорами. Постановления этих согла­шений имеют по общему правилу прямое действие. Реальное его достижение обусловлено не сущностными параметрами, а соответствием таким критериям, как применимость судом (по­рождают права и обязанности для частных лиц), ясность, не­противоречивость и безусловность. Для их реализации и при­менения судом не требуется каких-либо дополнительных актов.

Третью категорию образуют договоры, которые заключаются государствами-членами, но правовые последствия которых мо­гут затрагивать непосредственно Союз. Общее требование, сформулированное, в частности, в ст. 4 ДФЕС, состоит в том, что государства-члены обязаны обеспечивать реализацию целей и принципов интеграции и не создавать препятствий для их осуществления. Тем самым определяются общие рамки, в пре-

108 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

делах которых возможно заключение международных соглаше­ний, затрагивающих интересы Союза.

Отнесение таких актов к источникам европейского права предопределяется наличием прямого уполномочия со стороны ЕС в том, что касается их юрисдикции, или признанием юриди­ческой значимости такого акта для ЕС со стороны Суда ЕС. Осо­бенно это касается таких международных многосторонних актов, в которых ЕС не может участвовать в силу формальных препятствий и как бы поручает представительство государствам-членам. Согласно ДР защита общей позиции Союза в сфере внешних сношений возлагается на государства-члены. В случае если лишь часть членов ЕС участвует в международной органи­зации или конференции, они обязаны представлять и защищать общие интересы членов ЕС. Общая позиция государств-членов в международной организации излагается представителем страны, осуществляющей председательствование в Союзе. Общая пози­ция, сформулированная и одобренная в рамках Совета, предо­пределяет и единую позицию при голосовании. Специально это­му аспекту проблемы, в том числе применительно к Совету Безопасности ООН, посвящена ст. 34 ДЕС.

Международные договоры и соглашения, заключаемые в рамках ОВПБ, если иное не оговорено специально в таком до­говоре, обязывают только государства-члены и институты. Эти договоры не имеют прямого действия и, следовательно, не по­рождают напрямую прав и обязанностей для частных лиц. При­меняемый правовой режим в значительной мере напоминает дуалистическую систему, принятую во многих национальных государствах.

Характеризуя международную правосубъектность ЕС, следу­ет отметить его возрастающее участие в международных орга­низациях. Причем если в прошлом Сообщества участвовали в некоторых узкоспециализированных организациях (или их инициировали), то теперь ситуация начинает меняться. Об этом говорит, в частности, факт их вхождения в ФАО и ВТО, статус наблюдателя при ООН и многих иных международных организациях МОТ, ВОЗ и др.). ДР предусматривает вступле­ние ЕС в число участников ЕКПЧ в качестве коллективного члена.

Последние годы свидетельствуют о возрастающей диплома­тической активности Союза, активизации его посреднических

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право 109

и миротворческих усилий. Все это создало предпосылки для нарастающего заимствования норм и концепций международ­ного права со стороны ЕС и усиления его сотрудничества с ООН и в ряде случаев с НАТО, особенно это относится к ми­ротворческим операциям.

Статья 218 ДФЕС предусматривает возможность на стадии, предшествующей заключению любого международного согла­шения, со стороны ЕС применить процедуру своеобразного конституционного контроля. Европарламент, Совет, Комиссия, государства — члены ЕС и Европейский совет могут запросить Суд ЕС о соответствии намечаемого к подписанию соглашения учредительным договорам. В случае если Суд ЕС констатирует несоответствие таких соглашений учредительным актам, они не могут быть одобрены и введены в действие впредь до внесения соответствующих изменений в сами учредительные акты. Учи­тывая сложности такого пересмотра, можно полагать, что отри­цательное заключение Суда практически делает маловероятным введение в действие такого рода соглашений. Можно, однако, сослаться и на иной пример. Отрицательное заключение дал Суд ЕС в прошлом относительно присоединения ЕК к ЕКПЧ. Лиссабонский договор, учитывая заключение Суда, вносит не­обходимое изменение в текст учредительного договора (ст. 6 ДЕС и ст. 218 ДФЕС).

В соответствии с новым подходом, закрепленным в ДР, в нем особо подчеркивается необходимость взаимодополняемо­сти действий в различных областях внешних связей, их согла­сованность с другими сферами политики ЕС. Ответственность за единство внешних действий несут Совет и Комиссия, кото­рым помогает Высокий представитель по ИДПБ, выступающий одновременно и в качестве представителя Совета, и ех огпсю заместителя Председателя ЕК. Решения Европейского совета принимаются по рекомендации Совета в соответствии с про­цедурами, установленными для различных областей зарубеж­ной деятельности. С предложениями могут выступать в этих случаях либо Высокий представитель по ИДПБ, либо Комис­сия, либо оба института совместно.

Определенные изменения вносит ДР и в статус заключаемых ЕС международных договоров. С исчезновением Сообществ их полным правопреемником становится Союз. Он наделяется ста­тусом юридического лица и международной правосубъектно-

110 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

стью. Европейский совет, всегда игравший важнейшую роль в сфере ОВПБ, становится институтом ЕС, а его решения приоб­ретают юридически обязательный характер.

Согласно общей процедуре Совет ЕС наделяется полномо­чиями по открытию переговоров, выработке директив по их проведению, принимает решение о подписании и заключении договоров. Инициатива внесения предложений принадлежит Высокому представителю по ОИПБ, Комиссии или им совме­стно. Все особенности, касающиеся процедуры принятия реше­ний и участия и роли Парламента, определяются в зависимости от предмета договора. Во многом они воспроизводят положе­ния, уже фигурировавшие в договорах о Сообществе и Союзе. Представительства Делегации Комиссии в третьих странах или при международных организациях преобразуются в представи­тельства Союза и переходят в ведение и подчинение Высокого представителя по ИДПБ. При нем создается необходимый внешнеполитический аппарат. (Подробнее об изменениях в правовом механизме организации и осуществления общей внешней политики ЕС см. в части IV учебника.))