Европейского Союза

Суммарная юрисдикция судов ЕС, ее основания и пределы определяются природой ЕС. Конкретная юрисдикция и право­мочия судебных органов определяются учредительными актами и специальными актами вторичного права.

Договор о реформе вносит ряд новелл в юрисдикционную сферу. Подтверждается и уточняется трехзвенная судебная сис­тема. Пересматривается порядок регулирования организации и деятельности судебных органов. В процесс судопроизводства

Глава 5. Юрисдикционная защищенность

вводятся ускоренная и упрощенная процедуры, подтверждает­ся, что юрисдикция Суда не распространяется на ОВПБ.

Все виды дел, рассматриваемых судами ЕС, принято подраз­делять на дела прямой и косвенной юрисдикции.

Рассмотрение дел прямой юрисдикции судами ЕС имеет ме­сто в строго определенных случаях, которые установлены непо­средственно в учредительных договорах. Главными разновид­ностями исков, рассматриваемых судами ЕС, являются иски о неисполнении обязательств, иски о бездействии, иски о закон­ности (иначе, иски об аннулировании) и иски из причинения вреда. Иски о неисполнении обязательств могут быть предъявле­ны Комиссией или государством — членом (государствами) ЕС в случае, если они полагают, что то или иное государство — член ЕС не исполняет своих обязанностей или недостаточно полно или недостаточно добросовестно исполняет свои обязанности, налагаемые на него учредительными актами и нормативными правовыми актами вторичного права. Правом вчинения иска пользуются только привилегированные истцы, к которым отно­сятся государства-члены и институты ЕС. Судебному рассмотре­нию предшествует административная стадия, цель и назначение которой — найти урегулирование спора, не доводя дело до судеб­ного разбирательства. Однако в случае, если подготовленное Ко­миссией мотивированное заключение не принимается во внима­ние соответствующим государством, Комиссия может передать дело в Суд. В том случае, если Комиссия этого не делает, подоб­ное право за собой сохраняет государство-член, возбудившее со­ответствующее производство. Статистика подтверждает, что примерно от 40 до 50% рассматриваемых исков по делам прямой юрисдикции составляют иски о неисполнении обязательств¹.

Иски о бездействии, предусмотренные ст. 265 ДФЕС, имеют в виду возможность предъявления соответствующих исковых притязаний Европейскому совету, Европейскому парламенту, Совету или Комиссии, а равно ЕЦБ в случае, если они не при­нимают решений и мер, непосредственно требуемых учреди­тельным актом или актами вторичного права. Такого рода иски могут быть предъявлены не только привилегированными истца-

¹ Согласно годовым отчетам Суда ЕС за 2009 г. Судом ЕС в 2008 г. было вы­несено 207 постановлений по делам о неисполнении обязательств. Больше выне­сено решений лишь по делам, рассмотренным в преюдициальном порядке. 2009 г. — соответственно 142 по делам о неисполнении обязательств и 1 об ан­нулировании против 302 решений, рассмотренных в преюдициальном порядке.

членов. Применимость нормы права ЕС всеми государствами-членами является безусловным императивом. Исключения, ко­торые из этого общего правила могут устанавливаться, связаны с осуществлением довольно сложной процедуры и касаются только конкретных и специфичных вопросов. Они устанавлива­ются решением, принятым компетентными институтами ЕС (Советом и Комиссией) в связи с чрезвычайными обстоятельст­вами. Такого рода отступления от общего правила должны но­сить исключительно временный характер и способствовать вос­становлению общих начал и принципов. В любом случае в том, что касается деятельности национальных судебных органов, для 'Щ них остается безусловно обязательным соблюдение принципа верховенства права ЕС, его интегрированное™ в национальные правовые системы и прямое действие норм права Сообществ.

Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это тре­бование напрямую вытекает из принципа верховенства права ЕС. Европейская правовая норма, применяемая национальным судом, — составная часть национальной правовой системы. Из этого вытекает требование применения нормы права ЕС на тех же условиях, что и применение нормы национального права, при условии соблюдения верховенства права ЕС. Соответствен­но, никакая, даже более поздняя по времени, национальная норма не может противостоять праву ЕС. Право ЕС подлежит не только безусловному и обязательному применению, но и должно отвечать требованиям реализации принципа прямого действия. В этом случае применение данной правовой нормы не может быть обусловлено решениями, принимаемыми на на­циональном уровне. Отсутствие прямой применимости может устанавливаться только учредительным актом (например, в сфере ОВПБ). Право ЕС подлежит применению всеми нацио­нальными органами; монополизация этого применения только высшими или специализированными судебными инстанциями исключена.

В том, что касается подлежащего применению права ЕС, его материальное содержание определяется учредительными акта­ми или актами вторичного права. В случае если национальный суд сомневается в содержании данной нормы права или дейст­вительности акта вторичного права ЕС, он разрешает проблему, обращаясь с соответствующим запросом к Суду ЕС (в некото­рых случаях к СОЮ. Их число крайне невелико).

Иначе решаются проблемы, связанные с применением про­цессуальных правил и требований. По общему правилу подле­жащие применению национальным судом процессуальные пра­вила устанавливаются национальным законом. Иначе говоря, в том, что касается применяемого процессуального права, оно носит сугубо национальный характер и устанавливается нацио­нальными источниками права. Соответственно, процессуальное право не обязательно является идентичным во всех государст­вах — членах ЕС. Ни Суд ЕС, ни какие-либо иные институты не вправе устанавливать и предписывать правила осуществле­ния национального судопроизводства. Единого процессуально­го порядка рассмотрения дел, возникающих на основе или в связи с применением права ЕС, не существует. Однако на уров­не ЕС могут быть установлены и на практике уже сформулиро­ваны некоторые общие начала и принципы, которые связаны с обеспечением процессуальной защищенности субъектов евро­пейского права в тех случаях, когда они обращаются за защи­той в национальные судебные учреждения.

В отличие от норм материального права ЕС, на основе кото­рых возникают подлежащие защите права и интересы и которые регулируют возникающие правоотношения по существу, про­цессуальные нормы, применяемые в ходе рассмотрения дела в национальных судебных органах, имеют своим источником на­циональное законодательство. Порядок рассмотрения дела, вы­несение решений и обеспечение исполнения — все это находит­ся в исключительном ведении государств-членов. Право ЕС не знает каких-либо общих постановлений, направленных на гар­монизацию или унификацию норм процессуального права. Правда, соответствующие пожелания высказываются представи­телями юридической науки, но они не получили пока сколько-нибудь реального отражения ни в учредительных актах, ни в ак­тах вторичного права. Это, однако, не означает, что европейское право полностью безразлично к тому, как решаются в процессу­альном плане проблемы защиты прав и интересов субъектов ев­ропейского права на национальном уровне. Соответственно Су­дом ЕС были сформулированы некоторые принципы, которые призваны обеспечить максимальную эффективность примене­ния права ЕС и исключить какую бы то ни было его дискрими­нацию со стороны национального процессуального права. Это-му способствуют два важнейших принципа. Во-первых, макси-

94 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

мальная эффективность применения права ЕС и его должная защищенность. Во-вторых, недопустимость дискриминации при защите прав и интересов, основанных на праве ЕС. Они призва­ны придать национальному процессуальному праву направлен­ность, обеспечивающую должную защиту прав, основанных на праве ЕС.

В соответствии с принципом эффективности национальное право должно обеспечить тяжущимся сторонам при примене­нии права ЕС тот же объем процессуальных гарантий, который предоставляется при возбуждении дела на основе национально­го права. Соблюдение этого правила должно предупредить ка­кую бы то ни было дискриминацию как в отношении права ЕС, так и в отношении прав сторон по делу. Правило эквива­лентности судебной защиты рассматривается Судом ЕС как не­обходимое условие эффективной гарантии прав всех участни­ков процесса. Оно распространяется как на граждан ЕС, так и на бипатридов, апатридов и граждан третьих государств. Это правило подлежит также применению при определении и при­менении санкций, инкриминировании виновных действий и определении наказания.

Концепция, сформулированная Судом в деле Симменталь, подтверждающая необходимость эффективных мер для реали­зации предписаний права Сообществ, послужила основанием для признания за национальным судом компетенции по приня­тию мер по обеспечению иска (превентивных, или предвари­тельных, мер по терминологии актов ЕС) в целях предупреж­дения непоправимого ущерба интересам, основанным на праве ЕС. В связи с запросом британской Палаты лордов относитель­но возможности применения подобных мер, не предусмотрен­ных общим правом, Суд ЕС в деле Факторейм дал весьма об­стоятельный развернутый ответ. «Национальный суд, который при таких обстоятельствах предоставил бы промежуточное средство правовой защиты, если бы не норма национального права, имеет право не применять эту норму. Любое установле­ние национальной правовой системы или любой администра­тивной или судебной практики, которые имеют следствием снижение или умаление эффективности права Сообществ в силу отказа компетентного судьи применить полномочие со­вершить все необходимое для устранения законодательного по­ложения, создающего потенциальное препятствие, даже вре-

менное, для обеспечения полной эффективности норм права Сообществ, квалифицируется как неприменяемое»¹.

К этому следует добавить, что полная эффективность права ЕС согласно Суду будет умалена, если норма национального права способна помешать судье, рассматривающему спор, к ко­торому применимо право Сообществ, принять предваритель­ные меры в целях обеспечения полной эффективности эвенту­ального судебного решения, основанного на правах, порождае­мых правом Сообществ.

В данном конкретном случае Суд ЕС несколько расширил пределы своей компетенции, вторгшись в сферу национального процессуального права, автономность которого считалась до этого почти аксиомой. Но зато Суд ЕС, следуя логике требова­ния единообразия, вынужден был признать и возможность вре­менного приостановления действия наднациональных мер по применению того или иного акта вторичного права, действи­тельность которого оспаривается. Правда, последнее сопряжено с целым рядом условий, поскольку национальный суд должен принять во внимание требование единообразия применения права и обеспечить защиту интересов ЕС.

Во всех тех случаях, когда норма права Сообществ наделяет правами и накладывает обязанности на всех субъектов права, она подлежит полному и всестороннему применению. Ограни­чение по кругу субъектов, обладающих процессуальной право­способностью, зависит от того, кому данная норма адресована. Если адресатом является только государство-член, возможно рассмотрение спора только «вертикального» характера, сторо­нами в котором выступают государство (в расширительной трактовке — публичные юридические лица) и частные физиче­ские и юридические лица.

Наделение правами частных лиц открывает дорогу рассмот­рению споров о предполагаемом нарушении права Сообществ «горизонтального» характера, сторонами в котором могут высту­пать частные лица. Не вполне однозначно решен вопрос о том, должен ли национальный суд поднимать ех оШсю² вопрос о при­менении нормы права ЕС, если это требование не заявлено од­ной из тяжущихся сторон. Современная позиция Суда ЕС сво-

' Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 273. По обязанности (лат.).

дится к тому, что национальное процессуальное право не долж­но создавать тому препятствий. Уточняя свою позицию, Суд ЕС пришел к выводу, что в тех случаях, когда национальное процес­суальное право требует вмешательства ех оШсю суда во внутрен­нем праве, т. е. предполагает обязательность собственной ини­циативы суда, это правило должно быть применено и к праву ЕС. Но зато когда национальное право не регулирует эту про­блему или запрещает судье использовать соответствующую про­цедуру, право ЕС не может предписывать национальному суду иное решение.

Одним из центральных вопросов обеспечения юрисдикци-онной защиты является установление ответственности государ­ства за нарушение права ЕС. Лица, пострадавшие в результате такого нарушения, обладают правом на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями. Это особенно оче­видно в тех случаях, когда имеет место констатация невыпол­нения обязательств государством-членом, установленная Су­дом ЕС. Этот принцип ответственности был безоговорочно подтвержден Судом ЕС в ряде его решений. «Государства-чле­ны обязаны возместить вменяемый им в вину ущерб, причи­ненный частным лицам в результате нарушения права Сооб­ществ»¹. Таким образом, право на возмещение ущерба основа­но непосредственно на праве ЕС. Подобная ответственность государства наступает при наличии трех условий: 1) норма права ЕС, применимая в данном случае, должна предполагать наделение правами частных лиц; 2) соответствующее право поддается идентификации на основе права Сообществ; 3) су­ществует причинная связь между нарушением обязательства государством и ущербом, понесенным лицом, пострадавшим в результате противоправного деяния.

К трем названным условиям добавляется также указание на то, что право на возмещение со стороны государства не зависит от того, по вине какого именно государственного органа (зако­нодательного, судебного или иного) этот ущерб причинен.

Тем не менее возможность реального возмещения ущерба в силу установлений, содержащихся в национальном, прежде всего конституционном, праве ряда государств-членов, натолк­нулась на серьезные препятствия, связанные с ограничением

Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 307.

ответственности государства за действия отдельных государст­венных институтов. Суд ЕС ответил на это указанием на то, что право на возмещение ущерба, причиненного нарушением права ЕС, не зависит от того, по вине какого государственного органа оно причинено. Подобное заключение напрямую вытекает из договоров, требующих единообразного применения права ЕС. Правила процессуального порядка, относящиеся к ответствен­ности государства за причиненный ущерб, вызванный наруше­нием права Сообществ, сохраняют свое «национальное проис­хождение». Однако запрет или ограничение возможности заяв­лять такое требование само по себе носит противоправный характер и может служить основанием для предъявления к го­сударству-нарушителю в Суде ЕС иска о неисполнении обяза­тельств по договору.

В соответствии с правом ЕС решение Суда ЕС может сопро­вождаться соответствующими финансовыми санкциями. Так, согласно ст. 260 ДФЕС в случае, если Суд ЕС констатирует неис­полнение каким-либо из государств-членов обязательства, выте­кающего из Договора, нарушение должно быть устранено в уста­новленные сроки. Если это не имеет места, Комиссия может просить Суд о наложении штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению. Суд также выносит окон­чательные решения в случае обжалования штрафных санкций, налагаемых Комиссией при нарушении правил конкуренции.

Базовые принципы, установленные Судом ЕС, обязательны для всех государств-членов и должны определять их общую по­зицию. Сохраняя детальное процессуальное регулирование за государствами-членами, Суд ЕС выработал некоторые принци­пиальные требования, связанные с применением права ЕС. Со­ответственно процессуальное регулирование предъявления и рассмотрения иска об ответственности, основанного на праве ЕС, должно осуществляться с применением национального ре­жима. Это значит, что оно ни в чем не должно уступать про­цессуальным гарантиям, предоставляемым при аналогичных исках по национальному праву (принцип эквивалентности). Применяемая процедура предъявления иска не должна а рпоп¹ делать невозможным или затруднительным возмещение ущерба (обеспечение минимума эффективности). Государства-члены в случае констатации незаконности возложенных на частные ли-

¹ Независимо от опыта (лат.). > '

98 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

ца финансовых обязательств не могут устанавливать а ройегюп¹ новые меры регулирования возмещения, ухудшающие или со­кращающие возможную компенсацию.