Принцип прямого действия

Под принципом прямого действия понимается непосредст­венное действие и обязательная применимость норм права ЕС на всей территории Союза и относительно всех субъектов евро­пейского права. Это означает, что нормы права ЕС обязатель­ны во всей своей полноте для всех государств-членов, институ­тов ЕС, а равно физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств — членов ЕС.

Принцип прямого действия имеет два важнейших аспекта. Во-первых, он обязывает государства-члены, национальную ад­министрацию и судебные учреждения непосредственно приме­нять нормы права ЕС независимо от того, каково отношение национальной администрации к регулированию конкретных проблем, осуществляемому на уровне ЕС. Неприменение обя­зательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия предполагает, что нормы права ЕС наделяют непо­средственно напрямую правами и налагают обязанности на ча­стных физических и юридических лиц. Соответствующие пра­ва, основанные на норме права ЕС, подлежат обязательной за­щите со стороны национальных судебных органов. Любое физическое или юридическое лицо, полагающее, что его права и интересы нарушены в результате неприменения или недолж­ного применения нормы права ЕС, может обращаться за защи­той в компетентные национальные судебные органы. Эта защи­та должна быть оказана национальным судом на тех же услови­ях и основаниях, которые определяют действие суда при вчинении иска на основе внутригосударственного права.

Толкование и внедрение принципа прямого действия права ЕС — непосредственная заслуга Суда ЕС. Одним из первых ре­шений Суда в этой области стало постановление по делу «Ван Генд» от 5 февраля 1963 г. Рассмотрев это дело, Суд сделал ряд важных выводов, имевших принципиальное значение для по­следующего развития права ЕС. Компания «Ван Генд», импор­тер химикалиев, оспорила в судебном порядке решение о повы-

Глава 4. Квалификационные характеристики европейского права 79

шении таможенных пошлин на ввозимые ею продукты. Она ссылалась на ст. 12 Договора о Сообществе, которая запрещала такое повышение как противоречащее интересам построения общего рынка. Правительство Нидерландов, поддержанное правительством Бельгии, полагало, что за отсутствием акта им-плементации национальный судебный орган не вправе принять предъявленный иск к своему производству.

Суд установил, во-первых, что Договор о Сообществе «пред­ставляет собой не простое соглашение, создающее только вза­имные обязательства между договаривающимися государства­ми»; во-вторых, что субъектами правоотношений, возникаю­щих на основе учредительного договора, выступают не только государства, его заключившие; в-третьих, что деятельность ин­ститутов ЕС по реализации полномочий «оказывает воздейст­вие в равной степени как на государства-члены, так и на их граждан». Из сказанного был сделан обобщающий вывод о том, что «Сообщества представляют собой новый международный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в определенных областях и субъектами кото­рого являются не только государства-члены, но и их граждане. Право Сообщества вне зависимости от законодательства госу­дарств-членов не только налагает обязанности на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния. Эти права возникают не только в том случае, когда они прямо выражены в договоре, но также вслед­ствие обязательств, которые договор строго определенным об­разом налагает на частных лиц, равно как на государства-члены и институты Сообщества». По мнению Суда, сама природа ст. 12 Договора о Сообществе, о которой шла речь в данном де­ле, идеально приспособлена к прямому применению. Посколь­ку эта статья налагает конкретное негативное (запрещающее) обязательство на все государства-члены, то это, в свою очередь, предполагает, что и граждане могут воспользоваться такого ро­да обязательством. Окончательный вывод по этому вопросу, сделанный Судом, был совершенно категоричен. «В соответст­вии с духом, общим смыслом и буквой Договора о Сообществе статья 12 должна быть истолкована как оказывающая прямое Действие и порождающая индивидуальные права, которые под­лежат защите национальными судами»¹.

В& ' Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 1—10. ; *}

80 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Конечно, постановление по делу «Ван Генд» не решало всю проблему в целом. Речь шла о конкретном применении кон­кретной статьи, а сформулированное Судом более или менее общее правило касалось так называемых негативных обяза­тельств. Следует также иметь в виду, что речь шла о статьях До­говора о Сообществе и формально акты вторичного права не затрагивались. А между тем их прямая применимость вызывала ряд вопросов.

Статья 288 ДФЕС, воспроизводящая прежнюю ст. 249 До­говора о Сообществе, перечисляет и характеризует юридически обязательные акты, принимаемые институтами ЕС. При этом указывается на прямое действие только одного вида актов — регламентов, которые имеют особо важное значение, как пра­вило, носят общий характер, регулируют наиболее важные сфе­ры общественных отношений и являются обязательными и применимыми во всех своих составных частях. Однако в том, что касается других разновидностей нормативных правовых ак­тов ЕС, какое-либо указание на их прямое действие отсутству­ет. Соответственно перед Судом в ходе его практической дея­тельности неизбежно встал вопрос, насколько принцип прямо­го действия применим к актам, издаваемым институтами ЕС, помимо регламентов. В своей последующей судебной практике Суд дал в целом расширительное толкование понятия и приме­нения принципа прямого действия. В то же время он в опреде­ленной степени ограничивает его применимость, устанавливая определенные требования к возможному прямому применению нормативного правового акта.

В решении по делу № 39/72 «Комиссия Европейских сооб­ществ против Итальянской Республики» от 7 февраля 1973 г. Суд ЕС постановил, что все методы имплементации, которые препятствуют прямому действию регламента Сообщества и их одновременному и унифицированному применению во всем Сообществе, противоречат Договору. Идя по пути расшири­тельного применения принципа прямого действия, Суд опреде­лил, что необходимость принятия мер по имплементации нор­мативного правового акта ЕС не лишает его прямого действия. Это имело особенно важное значение применительно к такому виду нормативных правовых актов, как директива. Связано это с тем, что директива не устанавливает непосредственно кон­кретных правил регулирования тех или иных правоотношений. Она определяет лишь цели и задачи регулирования, оставляя за

Глава 4. Квалификационные характеристики европейского права 81

национальным государством выбор методов и средств их реали­зации. Директива также устанавливает срок, в течение которого она должна быть претворена в жизнь. Суд ЕС в серии своих ре­шений уточнил особенности прямого действия директивы. Главное из них состоит в том, что частные лица при предъявле­нии иска могут ссылаться на директиву в случае, если они по­лагают, что она не была реализована в срок или реализована ненадлежащим образом. Директива, которая адресуется госу­дарству — члену ЕС, порождает лишь «вертикальное» действие принципа. Это означает, что эффект прямого действия распро­страняется на взаимоотношения частного лица и государства, но не на отношения между частными лицами (горизонтальное применение).

Давая расширительное толкование применению принципа прямого действия, Суд ЕС увеличил как круг лиц, наделяемых правом оспаривания директивы, так и круг ответчиков. В него, в частности, были включены наряду с государством и публич­ные юридические лица. Суд сделал также вывод о том, что не­обходимость принятия мер по имплементации директивы не­равнозначна признанию обусловленности ее прямого действия. Иначе говоря, неприменение государством положений дирек-; тивы равнозначно нарушению права. В свою очередь, неправо-^ мерная практика или действия не могут служить оправданием допущенного нарушения. С этим связаны также разъяснения Суда о необоснованности ссылки на подобные нарушения иными государственными органами или отсылки к затягива­нию принятия акта имплементации тем или иным государст­венным органом (например, парламентом в силу длительности законодательной процедуры).

Наконец, Суд дал также расширительное толкование приме­нению принципа прямого действия относительно положений учредительных договоров. Им была сформулирована, в част­ности, концепция самодостаточности. Суд исходит из того, что ряд норм учредительных актов могут применяться напрямую, даже если отсутствуют изданные в их развитие акты вторичного права. Это касается, в частности, тех постановлений учреди­тельных актов, которые напрямую формулируют позитивное обязательство или запрет. В итоге обобщающая практика при­вела к признанию на концептуальном уровне прямого действия за правом ЕС в целом.

82 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Однако подобного рода вывод нуждается в определенной корректировке. Дело заключается в том, что нередко акты пер­вичного, а иногда и акты вторичного права содержат постанов­ления, излагающие принципы, которые указывают лишь рамки осуществляемых действий или содержат программные положе­ния. Поэтому при решении вопроса о возможности примене­ния такого рода постановлений необходимо принять во внима­ние положение о том, что норма права может иметь прямое действие только в том случае, если она обладает качествами и свойствами, необходимыми для ее реализации. Иначе говоря, правовая норма может быть применена только при условии, ес­ли она устанавливает конкретные права и обязанности, если она носит достаточно ясный и непротиворечивый характер или если ее применение не обусловлено изданием другой нормы права. Требования к исполняемости правовой нормы сформу­лированы, в частности, в деле Франкович и др. Это, конечно, не значит, что правовые нормы, имеющие своим источником акты Европейских Сообществ, но не отвечающие в полной сте­пени технико-правовым требованиям, не могут оказывать воз­действия на регулирование правоотношений. Такого рода нормы-принципы, рамочные нормы и другие аналогичные нормы зачастую могут служить основанием, используемым Су­дом для толкования применяемой нормы права. В этом их юридическая ценность и значимость. Однако по общему прави­лу прямое действие имеют нормы позитивного права. Именно эти положения легли в основу концепции, проводящей разли­чие между прямым действием и прямым применением. Прямое действие имеют все нормы права ЕС, прямое применение — лишь те, которые отвечают требованиям реализуемости.

Осуществлению принципа прямого применения призвано содействовать специальное положение, включенное в текст ст. 4 ДЕС. Оно обязывает все государства-члены «принять все меры общего или специального характера, необходимые для выполнения обязательств, вытекающих из Договоров, или яв­ляющихся результатом действия актов, принятых институтами».

4.3. Принцип интегрированное™

В соответствии с этим принципом нормы права ЕС рассмат­риваются как автоматически интегрированные в национальные правовые системы государств-членов. Принцип интегрирован-

Глава 4. Квалификационные характеристики европейского права 83

ности означает, что все нормы права ЕС автоматически инкор­порируются в их национальные правовые системы. Они подле­жат применению национальной администрацией и судами в том же порядке и в том же объеме, как и соответствующие нор­мы национального права. Значение этого принципа особенно важно для стран с дуалистическим режимом применения норм международного права. В таких странах, как Великобритания, Италия и др., даже ратификация международно-правового акта не означает его инкорпорации в национальное право. Соответ­ственно, на нем не может основываться вчинение иска, и он не будет в обязательном порядке применен судебным органом. Для этого необходимо принятие специального акта парламента. Так было сделано, в частности, в Великобритании для введения в действие ЕКПЧ. При вступлении Великобритании в ЕС Па­латой общин была одобрена в форме акта парламента Европей­ская Хартия, которая предусмотрела применение в стране пра­вовых установлений ЕС, как предшествующих вступлению в Сообщество, так и всех последующих. В сочетании с признани­ем верховенства норм права ЕС Великобритания весьма суще­ственно скорректировала неписаное конституционное право страны.

Характеризуя содержание и свойства принципа интегриро­ванное™, Суд ЕС в своем решении от 3 апреля 1968 г. записал, что «положения права Сообщества проникают (репе1ге) во внутренний национальный правопорядок без помощи мер на­ционального характера». Более развернутую характеристику со­держания и значения принципа интегрированности Суд дал в решении по делу Франкович и др. В нем, в частности, записа­но: «Необходимо, прежде всего, напомнить, что Договор о Со­обществе создал собственную интегрированную в правовые системы государств-членов правовую систему, которая обяза­тельна для их судебных учреждений и субъектами которой вы­ступают не только государства-члены, но также и частные ли-Ца, находящиеся под их юрисдикцией... Следует также напом­нить, что, как это вытекает из неизменной практики Суда ЕС, национальные судебные учреждения обязаны в пределах своей юрисдикции применять право ЕС, обеспечивать максимальную эффективность его норм и защищать права, которыми оно на­деляет частных лиц»¹.

Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 306—307.

',•.&»

Принцип интегрированное™ норм права ЕС в националь­ные правовые системы находит подтверждение также и непо­средственно в учредительных актах. При подписании Договора о ЕС по этому поводу была принята специальная Декларация. Она подчеркивает необходимость инкорпорации нормативных правовых актов ЕС в национальные правовые системы. Особое значение придается при этом инкорпорации директив, прямое действие которых не оговорено непосредственно в учредитель­ном акте. Соответственно требование инкорпорации директив в национальные правовые системы в значительной мере допол­няет судебную практику ЕС, поскольку инкорпорация делает бесспорным прямое применение правовых норм, имеющих своим источником директиву. В названной Декларации особо подчеркивалось, что «основным условием сплочения и единст­ва в процессе европейского строительства является полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресо­ванных ему директив Сообщества в пределах установленных ими сроков»¹. Принцип интегрированное™ призван обеспечить достаточно полное и максимально эффективное применение норм права ЕС непосредственно национальной администраци­ей, судебными учреждениями и всеми иными субъектами евро­пейского права.