Европейское право как правовая система

Европейское право объединяет правовые установления евро­пейской системы защиты прав человека и интеграционное пра­во ЕС. Сложный и поэтапный процесс формирования наложил свой отпечаток на каждую из его составляющих. Создание евро­пейской системы защиты прав человека связано с образованием СЕ, разработкой, подписанием (1950 г.) и введением в действие (1953 г.) ЕКПЧ и образованием соответствующего контрольного механизма. Правовой режим Конвенции и ее правовой меха­низм — ЕСПЧ претерпели за минувшие десятилетия значитель­ную эволюцию. Сегодня она действует в редакции 1998 г., закрепленной в Протоколе №11. Участниками Конвенции в 2009 г. были 47 государств. Дальнейшая реформа Суда преду­смотрена Протоколом № 14.

Европейское интеграционное право формируется и получает развитие с образованием ЕОУС, ЕЭС и Евратома и последую-

66 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

щим созданием ЕС (подробнее об этом см. в гл. 2 учебника). Право Европейских Сообществ и право ЕС образовали веду­щую и наиболее многоплановую составляющую европейского права. Одновременно европейская конвенционная система за­щиты прав и свобод человека все теснее смыкается с правопо­рядком ЕС. Эта тенденция получила давнейшее развитие в ДР.

Главным системообразующим фактором, объединяющим названные выше правовые установления, является то, что все они связаны с интеграционными процессами и служат их кон­солидации и эволюции. Влияние на формирование этой систе­мы оказали правовые концепции и принципы, свойственные национальному праву государств-участников, а равно начала и принципы международного права. Речь идет главным образом об использовании определенных правовых подходов, которые трансформируются применительно к целям и задачам интегра­ции. В результате формируется своеобразная автономная пра­вовая система, которая по своим качественным параметрам не идентична ни национальным правовым системам государств-членов, ни международному праву. Самобытному характеру ин­теграционного процесса напрямую корреспондирует ориги­нальная природа правовой системы, действующей в рамках ин­теграционных образований.

Официальная позиция ЕС по вопросу о природе интеграци­онной правовой системы была сформулирована Судом ЕС еще в 60-е гг. XIX в. и поддержана в учредительных актах. Тем не менее вопрос о самостоятельности и автономии европейского права как особой правовой системы уже много лет дискутиру­ется в научной и учебной литературе. Нередко специалисты, исследующие правовые проблемы европейской интеграции, придерживаются мнения, что право ЕС — это лишь региональ­ная или субрегиональная разновидность международного пра­ва. Такая точка зрения сравнительно широко распространена в российской международно-правовой науке¹. Один из доводов, который приводится обычно в поддержку этой концепции, со­стоит в том, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод представляет собой международно-правовой акт, а Со­общества и ЕС учреждены на основе международных догово­ров. Действительно, учредительные акты Сообществ и Союза

¹ См., например: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2001.

Глава 3. Содержание и сфера действия европейского права

имеют форму международных договоров. Их предписания об­разовали первичное право Сообществ и Союза. Однако как по . своему сущностному содержанию и значимости, так и по кругу регулируемых отношений и важнейшим качественным пара­метрам эти учредительные акты во многом схожи с конститу­ционным законодательством национальных государств. По оп­ределению Суда ЕС, учредительные договоры образуют консти­туционную хартию Сообществ. Они определяют цели и задачи интеграции, круг ведения интеграционных образований и их природу, порядок формирования и деятельности институтов, а также принципы взаимоотношений интеграционных образова­ний с национальными государствами-членами и третьими госу­дарствами, равно как и с международными организациями. Практически эти акты определяют основы всей жизнедеятель­ности интеграционных образований. Это полностью подтверж­дает ДР. Трансформируемые им ДЕС и ДФЕС образуют право­вую основу ЕС. Самобытный и самостоятельный характер пра­вовой системы ЕС становится все более весомым.

При подходе к вопросу о характеристике европейского права необходимо прежде всего принять во внимание официальную позицию самого ЕС. Она была разработана и сформулирована в решениях Суда ЕС. В серии дел, среди которых можно выде­лить такие, как дело «Ван Генд», дело Коста, дело Франкович, дело Симменталь, а среди последних — дело «МОКС», Суд весьма недвусмысленно ответил на вопрос о том, является ли право Европейских Сообществ частью международного права или самостоятельной правовой системой. Суд, опираясь на чет­кую аргументацию, и в частности на характер созданных инте­грационных образований и их природу, пришел к выводу, что право Европейских Сообществ нельзя идентифицировать ни с национальным правом государств-членов, ни с международным правом. Суд констатировал в своих решениях, что это само­стоятельная правовая система, существование которой обуслов­лено наделением ЕС собственными, хотя и производными, полномочиями и созданием институтов по ее осуществлению. Подтверждая особую природу Европейского Сообщества и его правовой системы, Суд в решении по делу «Ван Генд» записал, что «государства-члены признают право Сообщества источни­ком, к которому их граждане могут обращаться в таких (нацио­нальных. — Лет.) судах». Из этого следовал вывод о том, что Сообщество представляет собой новый международный право-

порядок, в пользу которого государства ограничили свои суве­ренные права в определенных областях и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане. Еще более определенно по этому вопросу высказался Суд в после­дующих своих решениях. Так, в деле Коста записано, напри­мер, что «в отличие от обычных международных договоров До­говор о ЕС создал свою собственную самостоятельную право­вую систему...»¹.

Основные квалификационные принципы права ЕС, опреде­ляющие соотношение этой системы с национальным правом государств-членов, получили официальное подтверждение в ос­новополагающих актах Европейских Сообществ и ЕС. Так, в Протоколе о применении принципов субсидиарности и про­порциональности, который был одобрен при подписании Ам­стердамского договора и приложен к Договору о Сообществе, записано: «При применении принципов субсидиарности и про­порциональности уважаются общие положения и цели Догово­ра, особенно в том, что касается полного сохранения асяшз соттипаиЫге и поддержания баланса между институтами; при этом не затрагиваются развиваемые Судом принципы, касаю­щиеся соотношения национального права и права Сообщест­ва». Подтверждение этой позиции содержится в Декларации № 17, приложенной к ДР.

Таким образом, позиция, занимаемая ЕС и государствами-членами, носит, в том что касается статуса права ЕС, совер­шенно четкий и ясный характер.

Конечно, на доктринальном уровне, в научном плане пози­ция, занятая Судом и поддержанная ЕС в лице его институтов, может оспариваться различными исследователями. В конце концов, одна из задач науки — это анализировать и ставить под сомнение существующие гипотезы, точки зрения и концепции. Поэтому помимо констатации официальной позиции следует также уяснить основные квалификационные признаки евро­пейского интеграционного права. Это необходимо для того, чтобы установить, отличаются ли они от признаков, характери­зующих международно-правовой порядок и общее междуна­родное право. Отдельно ставить вопрос об отличии европей­ского права от национального права государств-членов, оче­видно, нет необходимости, поскольку никто, как правило, не

оспаривает различную правовую природу национального права государств-членов и права ЕС. Тем не менее можно сразу же заметить, что по порядку формирования правовых норм, по кругу их действия, а равно по субъектам европейского права имеет место безусловное отличие права ЕС от национального права государств-членов. Кроме того, право ЕС занимает иерархически более высокую ступень по отношению к праву государств-членов, и в случае коллизии соответствующих пра­вовых норм она решается по общему правилу в пользу нормы европейского права.

Европейское право имеет свой собственный объект регули­рования — европейский интеграционный процесс, свой пред­мет — общественные отношения, вызванные к жизни и связан­ные с развитием европейской интеграции, свою систему права, объединяющую ряд отраслей права ЕС. По ряду основопола­гающих параметров оно автономно и самобытно.

Европейское право может быть определено как система пра­
вовых норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и
регулирующих общественные отношения, связанные с этим про»
цессом. ^

(1*

•'-' *•

3.2. Предметная юрисдикция интеграционного права '•<

Европейские Сообщества и ЕС были учреждены на основе и в результате передачи в их ведение определенных прав и право­мочий государствами — участниками объединения. «Создав на неограниченный срок Сообщества, — записано в решении Суда ЕС от 15 июля 1964 г., — имеющие свои собственные институ­ты, статус юридического лица, собственную правоспособность и международную правосубъектность и, в частности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения компетенции или передачи полномочий Сообществу, государства-члены ограни­чили в строго определенных областях свои суверенные права и тем самым создали совокупность правовых норм, обязывающих как их граждан, так и их самих»¹.

Сфера ведения Европейских Сообществ и ЕС носит строго лимитированный характер. Два основополагающих принципа положены в основу распределения компетенции между ЕС и государствами-членами и осуществления компетенции Сою-

¹ Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 15. >>

70 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

зом. Во-первых, это принцип передачи полномочий. В соответст­вии с ним Союз обладает только той компетенцией, которая ему передана государствами-членами. Все иные полномочия, прямо не переданные учредительными актами, сохраняются за государствами-членами.

Во-вторых, это принцип субсидиарности и пропорциональности, определяющий условия и порядок осуществления компетенции ЕС. Субсидиарность означает, что за пределами исключитель­ной компетенции все предусмотренные полномочия осуществ­ляются Союзом, если они не могут быть должным образом осу­ществлены государствами-членами. Пропорциональность пред­полагает, что при осуществлении деятельности ЕС его акции ни по содержанию, ни по форме не должны выходить за пределы, требуемые для достижения целей ЕС.

Для того чтобы детально разобраться в предметной юрис­дикции права ЕС, необходимо, следовательно, в первую оче­редь выяснить, что именно отнесено к ведению ЕС, какие зада­чи он призван решать в ходе осуществления интеграционного процесса. В самом общем виде они были определены в преам­булах к учредительным договорам и в первых статьях ДЕС и ДФЕС. Опираясь на положения ДР, можно установить, что именно отнесено к ведению Союза, каковы основные его ком­петенции, и на этом основании сделать вывод о предметной юрисдикции права ЕС.

Раскрывая предметную юрисдикцию ЕС, следует иметь в ви­ду, что сфера ведения Сообществ и Союза неоднократно пере­сматривалась. В первые десятилетия существования Сообществ в этих целях был использован механизм, предусматривавший возможность создания Советом новых полномочий, если они необходимы для осуществления действий, обеспечивающих по­строение общего рынка. В определенной мере тем же целям служила и разработанная Судом ЕС концепция внешнего со­провождения, позволявшая Сообществу участвовать в междуна­родных переговорах и заключать международные соглашения, если они являются как бы продолжением внутренних полномо­чий Сообщества.

В установлениях ДФЕС (ст. 2—6) сравнительно четко и де­тально указывается, что именно относится к исключительному ведению интеграционных образований, а что является предме­том совместной (конкурирующей) или иной категории компе­тенции. Между тем сфера применения права ЕС, объем регули-

Глава 3. Содержание и сфера действия европейского права 71

руемых отношений и методы регулирования в решающей сте­пени зависят именно от категории компетенции ЕС.

К исключительной компетенции ЕС (ст. 3 ДФЕС) отнесены: право конкуренции; валютная политика зоны евро; общая тор­говая политика; таможенный союз; охрана биологических ре­сурсов моря, а равно заключение международных договоров, если оно предусмотрено законодательством ЕС, необходимо для осуществления внутренних полномочий или изменяет дей­ствующие внутри Союза акты.

Значительно более широка сфера совместного ведения ЕС и государств-членов (ст. 4 ДФЕС). Она включает: внутренний рынок; пространство свободы, демократии и законности; сель­ское хозяйство и рыболовство; транспорт и транспортные сети; энергетику; социальную политику; экономическую, социаль­ную и территориальную сплоченность; охрану окружающей среды; защиту прав потребителей; общие положения по охране здоровья. С некоторыми оговорками к этой сфере отнесены также проведение научных исследований, новейшие техноло­гии, исследование космического пространства, сотрудничество в целях развития и оказания гуманитарной помощи. Уточняет­ся в ДФЕС содержание компетенции ЕС по поддержке, коор­динации и дополнению действий государств-членов (ст. 5 и 6). Отдельно определяется компетенция в сфере ОИПБ (частично в ДЕС, частично в ДФЕС).

Сфера исключительной компетенции регулируется актами ЕС. В рамках совместной компетенции подлежит применению принцип субсидиарности. Однако правовое регулирование, осуществляемое на национальном уровне, должно иметь место, если отсутствует регулирование на европейском уровне.

Характеризуя предметную юрисдикцию ЕС, следует обра­тить внимание на особый механизм расширения сферы дейст­вия права ЕС. Учредительные договоры устанавливают, что в определенных случаях, если для достижения целей ЕС необхо­димо принятие акта или осуществление действий, которые прямо не предусмотрены учредительным актом, соответствую­щее решение может быть принято при условии единогласия Советом, действующим по рекомендации Комиссии и после одобрения Европейским парламентом. Применение этого ме­ханизма носит, однако, предметно ограниченный характер (ст. 352 ДФЕС).

72 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Существует и еще один важный момент. Решения, принятые в рамках концепции продвинутого сотрудничества, обязатель­ны только для его участников.