Цели и принципы Европейского Союза г«э

Одна из фундаментальных основ существования, функцио­нирования и стабильности ЕС — приверженность государств-членов общим идеалам, началам и принципам, образующим политический, моральный и правовой фундамент интеграции. К числу таких основных ценностей действующие учредитель­ные акты относят уважение человеческого достоинства, прав и свобод, принципов демократии, равноправия, а равно принци­пов правового государства. Они закреплены в ст. 2 ДЕС. К их числу отнесены также формирование и утверждение в странах, входящих в ЕС, плюралистического общества, терпимости (то­лерантности), справедливости и правопорядка, солидарности и недискриминации, равноправия женщин и мужчин. Союз ос­нован на принципах свободы, демократии, правового государ­ства, соблюдения прав человека и основных свобод, равенст­ва — принципов, общих для всех государств-членов. Конечно, такого рода основополагающие принципы формулируются в самом общем виде, однако многие из них конкретизируются затем в постановлениях учредительных договоров и иных нор­мативных правовых актах. Так, нарушение принципов свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а так­же принципов, свойственных правовому государству и находя­щих выражение в господстве права, может повлечь принятие мер со стороны ЕС по пресечению подобного развития ситуа­ции, складывающейся в том или ином государстве-члене. При­верженность основополагающим принципам и их реализа-

Глава 2. Правовая природа Европейского Союза

ция — одно из непременных и обязательных условий членства в ЕС.

Исходя из основополагающих ценностей в ст. 3 ДЕС форму­лируются основные цели ЕС. Следует обратить внимание на то, что по мере эволюции Европейских Сообществ и ЕС заметно расширяются и порой изменяются постановления, относящи­еся к формулированию как ценностей Союза, так и целей и за­дач, которые перед ним стоят. Применительно к действующим учредительным актам они обычно излагаются в преамбуле, ко­торая содержит мотивацию заключения данного договора и вы­текающие из этого обязательства государств-членов, а также в отдельных статьях учредительных договоров. Относительно скупые постановления первых учредительных актов существен­но дополняются каждым из последующих учредительных до­говоров, особенно в том, что касается целей и задач, стоящих перед интеграционным образованием.

К числу целей ЕС отнесены наиболее существенные направ­ления его деятельности. Это, во-первых, содействие утверж­дению мира, общих ценностей и благосостояния народов. Союз призван обеспечивать своим гражданам свободу, безопасность, законность, которые утверждаются на всем пространстве ЕС независимо от внутренних границ. В отношениях с внешним миром ЕС провозглашает целью продвижение и защиту своих ценностей и интересов. Во-вторых, построение единого внут­реннего рынка и обеспечение прогрессивного и устойчивого развития, обеспечивающего сбалансированный экономический подъем, построение социальной рыночной экономики, содей­ствие занятости и социальному прогрессу, защита и улучшение качества окружающей среды, обеспечение научного и техниче­ского прогресса. В-третьих, преимущественно в сфере социаль­ной к числу целей, отстаиваемых ЕС, отнесены борьба против социального отчуждения, дискриминации, содействие справед­ливости и социальной защите, обеспечение равноправия муж­чины и женщины, солидарность поколений и защита прав ребенка. Среди важнейших целей Союза фигурируют экономи­ческая, социальная и территориальная сплоченность и солидар­ность между государствами-членами. Союз призван также ува­жать богатство и разнообразие национальных культур и языков и обеспечивать защиту и развитие общеевропейского культур­ного достояния.

60 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Исходя из поставленных целей формулируются и конкрет­ные задачи, которые решаются Союзом: построение общего и единого внутреннего рынка; создание ЭВС; экономическое и социальное сплочение; содействие исследованиям в научной сфере и технологическому прогрессу; осуществление ряда задач в социальной сфере, в частности таких, как повышение занято­сти; вклад в достижение высокого уровня здравоохранения и образования; профессиональное обучение и развитие культуры; меры по защите окружающей среды и защите прав потребителя и ряд других. В том числе предусмотрены меры по усилению социальной защиты, содействию исследованиям и развитию новейших технологий, мероприятиям в области энергетики и ряд других. Каждая такого рода задача конкретизируется в со­ответствующих долгосрочных программах и финансируется из структурных фондов, образуемых за счет средств бюджета ЕС. Нередко общая сумма таких расходов достигает весьма внуши­тельных размеров. Например, на осуществление общей сель­скохозяйственной политики расходуется почти половина всех средств союзного бюджета. Порядок реализации намечаемых программ и решения задач, как правило, более или менее дета-лизированно регламентируется в тех постановлениях, которые непосредственно посвящены осуществлению общих политик в сфере экономики и социального сплочения.

С созданием ЕС на первый план выдвигается ряд больших и сложных задач в рамках проведения общей внешней политики и политики безопасности, дополняемой ОПБО, и сотрудниче­ства полиций и судов в уголовно-правовой сфере. В частности, повышается активность и самостоятельность ЕС в решении за­дач гуманитарного характера и принятии мер по поддержанию мира. Осуществлению общей оборонной политики должно спо­собствовать создание Европейской группы военного планиро­вания, учреждение которой было предусмотрено еще решением Европейского совета, проходившим в г. Брюсселе в декабре 2003 г. Этим же целям должно отвечать создание коллективных вооруженных сил ЕС. Координации и активизации действий ЕС и государств-членов в области борьбы с организованной преступностью призваны служить создание Европола, Евро-юста (последний объединяет в основном представителей на­циональных прокурорских органов государств-членов) и Евро­пейской прокуратуры. Этим же задачам отвечает образование

Глава 2. Правовая природа Европейского Союза '•/,",?-! ! ., :- 61

Европейского агентства по управлению оперативным сотрудни­чеством на внешних границах ЕС. Благодаря совместным уси­лиям разработан такой важный документ, как единый общий европейский ордер на арест, который должен повысить эффек­тивность оперативного сотрудничества соответствующих орга­нов государств-членов и снять проблему экстрадиции. В рамках ЕС принято решение о создании агентства, которое будет обес­печивать безопасность в Интернете. Это новое Европейское агентство по безопасности сетей и информации. Практически реализация каждой из задач, сформулированных в учредитель­ных актах, влечет принятие конкретных мер в форме выработ­ки соответствующих программ и выделения материальных ре­сурсов и принятия соответствующих нормативных правовых актов. Особые меры принимаются ЕС по борьбе с террориз­мом.

Договор о реформе заметно расширяет задачи Союза в об­ласти безопасности и обеспечения коллективной защиты чле­нов ЕС, подвергшихся нападению, или поддержки в чрезвы­чайных ситуациях (клауза солидарности).

Одна из задач Союза — гармонизация национального зако­нодательства. Условия и порядок ее осуществления подробно регулируются учредительными актами. Обязательства, возлагае­мые на государства-члены, институты и органы ЕС правом ЕС, носят императивный характер. В свою очередь, государства-члены обязаны принять все меры для их последовательного и лояльного выполнения. В соответствии с действующим правом государства-члены должны предпринимать все надлежащие ме­ры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполне­ние обязательств, вытекающих из учредительных актов или из актов, принимаемых институтами ЕС. Все государства-члены должны содействовать выполнению задач Союза, воздержи­ваться от принятия любых мер, способных поставить под угро­зу достижение целей ЕС.

Характеризуя осуществление целей и задач ЕС, необходимо принять во внимание, что они реализуются при соблюдении принципов субсидиарности и пропорциональности. Это зна­чит, что ЕС при осуществлении своих полномочий, если он действует вне сферы исключительной компетенции, должен принимать на себя реализацию необходимых мер только в том случае, если они не могут быть должным образом и эффектив-

62 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

но осуществлены на уровне государств-членов. В соответствии с принципом пропорциональности интеграционное объедине­ние претворяет в жизнь свои полномочия только в том объеме и в тех пределах, которые необходимы для достижения целей объединения.

г!Н

2.5. Членство в Европейском Союзе ^

Согласно действующим учредительным договорам доступ в ЕС открыт для всех европейских государств, разделяющих об­щие с ЕС ценности и стремящихся к достижению его целей. Однако наличие такого одностороннего желания может слу­жить лишь одним из условий вступления, но не предрешает вхождения изъявившего к тому желание государства в состав членов ЕС. Существует ряд условий и требований, суммарно изложенных в решениях саммитов в г. Копенгагене (Дания), которые определяют условия доступа в ЕС государств — пре­тендентов на вступление. Прежде всего участниками этих инте­грационных образований могут быть лишь европейские госу­дарства. Речь в данном случае идет, как считают многие авто­ры, о чисто территориальном понятии, а не о политическом. Соответственно, заявка Турции о возможном вступлении в ЕС не была отклонена. Более того, было принято решение об от­крытии переговоров с этой страной. Впрочем, продвижение по­ка не очень заметно.

К числу важнейших условий вхождения в состав ЕС отно­сятся следование демократическим началам и принципам об­щественного и государственного устройства, а равно обеспече­ние построения и функционирования свободной рыночной экономики. На практике выполнение подобного рода требова­ний сопряжено с проведением соответствующего мониторинга институтами ЕС, а со стороны государства-члена — с работой по реформированию властных структур и административного аппарата, искоренению коррупции, внедрению демократиче­ских начал и принципов судопроизводства. Решению этой за­дачи призвано содействовать приведение национальной право­вой системы в соответствие с требованиями ЕС. Речь идет о чрезвычайно кропотливой работе, в результате которой все нормативные правовые установления государства-кандидата должны быть проверены на предмет соответствия положениям

Глава 2. Правовая природа, Европейского Союза

права ЕС и приведены в соответствие с этими последними. Так, при проведении этой работы с кандидатами на вступление в 2004 и 2007 гг. мониторинг проводился примерно по 720 по­зициям, что влекло рассмотрение и при необходимости пере­смотр чрезвычайно большого числа нормативных правовых ак­тов.

Констатирует приверженность демократическим ценностям и традициям, целям и принципам ЕС Комиссия. Она также проводит всю необходимую подготовительную работу организа­ционного и аналитического характера, представляя свои реко­мендации Совету ЕС по поводу решения о приеме того или иного кандидата. При выработке этих рекомендаций не только принимаются во внимание факторы чисто правового характера, но и оценивается уровень состояния экономического развития страны. Это значит, что только следование принципам свобод­ной рыночной экономики является недостаточным, необходи­мо также достижение определенного минимального уровня экономического развития, обеспечивающего жизнеспособность национальной экономики в условиях интеграции. Как следст­вие, ведутся весьма трудные переговоры о вступлении, прини­маются оговорки и ограничения, в основном на переходный период, которые имеют место при подписании соглашений о присоединении (сумма дотаций, трудоустройство и некоторые другие).

Сравнительно подробно регулируется процедура вступления в ЕС. Она предусматривает, что каждое государство, намереваю­щееся вступить в состав Союза, направляет соответствующую просьбу в Совет ЕС. О наличии такой просьбы информируются Европарламент и национальные парламенты государств-чле­нов. Совет принимает решение на основе принципа единогла­сия и после консультации с Комиссией и одобрения Парламен­том. Переговоры по вопросу о вступлении проводит ЕК. Соот­ветствующее соглашение и приложения к нему определяют условия и процедуры ратификации и вступления в состав ЕС. Соглашение о присоединении, одобренное Советом, передается на ратификацию государствам-членам, которая осуществляется на основе конституционных процедур, действующих в соответ­ствующих государствах. Решение считается принятым, если оно было одобрено как в рамках ЕС, так и государствами — канди­датами на вступление. Одновременно с подписанием соглаше-

64 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

ний о присоединении определяется и дата официального при­ема государства-кандидата в состав ЕС. Вновь принятое госу­дарство обязуется выполнять все обязательства членов ЕС, проистекающие из членства в ЕС, а равно получает право на участие в руководстве и управлении его делами.

В учредительных договорах специальные постановления, от­носящиеся к выходу из состава ЕС, до последнего времени отсут­ствовали. Они ограничивались лишь регулированием процедуры наложения санкций и приостановки обладания теми или иными правомочиями. Заметно изменилась ситуация с принятием ДР. В соответствии со ст. 7 ДЕС Совет ЕС, принимая решение ква­лифицированным большинством в 4/5 его членов по предложе­нию не менее чем 1/3 государств-членов, или Европарламента, или ЕК и после одобрения Европарламентом, может констати­ровать существование определенной и ясно выраженной угрозы тяжелого нарушения данным государством ценностей ЕС. Преж­де чем такое решение будет принято, необходимо заслушать объ­яснения и мотивы соответствующего государства. Ему могут быть адресованы необходимые рекомендации для исправления положения. Если, однако, эти рекомендации не были приняты и исполнены, Европейский совет по предложению не менее чем 1/3 государств-членов или ЕК и после одобрения Европар­ламентом может принять решение, констатирующее сохранение такого опасного нарушения и приостанавливающее право голо­са государства-правонарушителя в Совете. Подобное решение практически равнозначно временному исключению из состава ЕС, но предполагает, что государство, на которое наложены санкции, обязано по-прежнему соблюдать все обязательства, вытекающие из учредительных актов.

Новелла, предлагаемая ДР, касается прежде всего добро­вольного выхода из состава Союза. Любое государство-член в соответствии со своим национальным законодательством и конституционными процедурами может принять решение о вы­ходе из состава ЕС. Оно сообщается Европейскому совету, ко­торый принимает решение о проведении переговоров, относя­щихся к определению условий выхода из состава ЕС. Решение по существу вопроса принимается от имени ЕС Европейским советом, выносящим постановление квалифицированным большинством голосов после одобрения со стороны Европей­ского парламента. Учредительные акты не подлежат примене-

Глава 3. Содержание и сфера действия европейского права

нию на территории государства, покидающего Союз, с момента его выхода, а если соглашение о дате выхода не было достиг­нуто, то по истечении двух лет после подачи заявления заинтере­сованным государством в Европейский совет. Изменение срока возможно, если только по этому вопросу будет достигнуто спе­циальное соглашение между Европейским советом и государст­вом, подавшим заявление о выходе. Государство, вышедшее из состава ЕС, в случае, если им выражено желание о возвраще­нии в Союз, никакими специальными льготами располагать не будет. Выход из состава Союза означает прекращение не только действия на территории данного государства права ЕС, но и его участия в органах и учреждениях ЕС. По состоянию на 2009 г. никаких конкретных ситуаций, связанных с возможностью вы­хода из состава ЕС, на практике не возникало.