Акты вторичного права

" Договор о реформе подтверждает ранее существовавшую но­менклатуру нормативных правовых актов, принимавшихся в Рамках Сообщества. Их суммарная характеристика давалась в ст. 249 Договора о Сообществе, которую заменила ст. 288 ДФЕС.

К числу источников права ЕС отнесены регламенты, директивы и решения.

Регламент — нормативный правовой акт общего характера, который во всех своих элементах обязателен для всех субъектов права ЕС и является актом прямого действия. Он подлежит применению властями и судебными учреждениями всех госу­дарств-членов независимо от того, выступало ли данное госу­дарство за их принятие или нет. Все регламенты подлежат обя­зательной публикации в «Официальном вестнике Европейского Союза». Они вступают в силу, если иное не установлено в са­мом акте, на 20-й день после их опубликования. При публика­ции сообщается, каким институтом (или институтами) акт при­нят, каковы примененная процедура и все ее участники. Пря­мое действие регламента непосредственно оговорено в учредительных актах.

Директива отличается от регламента тем, что в ней, как пра­вило, указываются цели и результаты, которые должны быть достигнуты применением этого акта, однако национальным властям предоставляется право самим определять, в какой фор­ме или посредством каких процедур и механизмов эти цели мо­гут быть достигнуты. Директивы, таким образом, связывают го­сударство только в том, что касается достижения определенных результатов и сроков их достижения. Детальной регламентации они содержать не должны. Наметившаяся было тенденция к де­тализации директив не получила поддержки.

Одной из сфер, в которой директивы используются особен­но широко, является осуществление мероприятий по гармони­зации национального права. В этом случае указывается, какие именно цели и результаты должны быть достигнуты, с тем что­бы устранить столкновение (коллизию) норм национального права различных государств-членов в той или иной области. Однако при этом не указывается, каким образом эта цель должна быть достигнута национальными властями.

Директивы могут быть адресованы как всем государствам — членам Союза, в этом случае они обязательно публикуются в «Официальном вестнике Европейского Союза», так и отдель­ным государствам — членам Союза. В этом случае достаточна их нотификация. Директивы вступают в силу в зависимости от даты их опубликования или нотификации, а не с момента исте­чения срока, установленного для их осуществления. Это осо-

Глава 7. Структура и источники европейского права

бенно важно иметь в виду в связи с краткостью сроков исковой давности по искам об аннулировании.

Отличительная особенность решений заключается в том, что это акты индивидуального, а не общего характера. Они обяза­тельны для своих адресатов во всех своих составных частях. Впрочем, практика знает и некоторые исключения, устанавли­ваемые рамочными решениями. Решения обязательны для тех субъектов европейского права, которым они адресованы. Адре­сатом не обязательно должно выступать государство. Это могут быть определенные институты, те или иные категории юриди­ческих лиц либо даже отдельные юридические лица. Решения нотифицируются (сообщаются) тем субъектам европейского права, которых они непосредственно касаются и которые вы­ступают в качестве исполнителей соответствующих предписа­ний.

Правом издания нормативных правовых актов ЕС пользуют­ся Совет, Совет совместно с Европарламентом, Комиссия, а также ЕЦБ в пределах своей специальной компетенции.

Статья 288 ДФЕС предусматривает возможность принятия еще двух видов правовых документов: рекомендаций и заключе­ний. Однако эти последние не являются нормативными право­выми актами и не имеют обязательной юридической силы. Вместе с тем следует иметь в виду, что сама процедура приня­тия решений в рамках ЕС построена таким образом, что неред­ко для принятия нормативного правового акта, особенно обще­го характера, требуется предварительное получение заключения со стороны консультативно-вспомогательных органов. Так, при издании регламентов, относящихся к сфере экономического и социального сотрудничества, соответствующие институты ЕС Должны в обязательном порядке запрашивать заключение ЭСК, а при принятии нормативных правовых актов, относящихся к осуществлению региональной политики, необходимо запросить заключение Комитета регионов. Сами по себе заключения этих консультативных органов обязательными для институтов, при­нимающих регламент или директиву, не являются. Однако если такое заключение не будет запрошено, это может служить ос­нованием для оспаривания принятого нормативного правового акта в судебном порядке в связи с существенным нарушением Процедуры. В преамбуле нормативного правового акта должно

124 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

быть обязательно указано, запрашивалось ли заключение кон­сультативных органов и насколько оно учтено.

Нормативные правовые акты Сообществ образуют основную и наиболее многочисленную часть источников европейского права. За годы существования Сообществ их принято многие и многие тысячи. Впрочем, очень многие регламенты и директи­вы ЕС касаются чисто технических вопросов и никак не затра­гивают основ регулирования общественных отношений в на­циональных суверенных государствах — членах ЕС.

Реформа, предлагаемая Лиссабонским договором, сущест­венно изменяет структуру источников вторичного права.

Согласно новым постановлениям правовой статус норматив­ного правового акта зависит в решающей степени от процедуры его принятия. Регламент, директива и решение, принятые на основании законодательной процедуры общего или специаль­ного характера (ст. 289 ДФЕС), приобретают статус законода­тельного акта Союза. К этой же категории относятся прирав­ненные к ним акты делегированного законодательства (ст. 290 ДФЕС). Регламенты, директивы и решения, которые приняты вне рамок этой процедуры, имеют статус подзаконных актов.

Предусмотренная реформа придает определенную строй­ность и четкость системе источников права ЕС, уточняет их правовой режим. Однако она не ликвидирует полностью суще­ствования специальных процедур, что во многом снижает ее эффективность.

К числу источников европейского права, активно используе­мых Судом ЕС, относятся общие принципы права ЕС. Общие принципы права представляют собой правовые установления, в которых находят концентрированное выражение самые важ­ные, сущностные черты и ценности данной правовой системы. В них отражаются и закрепляются наиболее важные демократи­ческие ценности, свойственные правовому государству и разде­ляемые демократическими государствами или их сообщества­ми. Первоначальные договоры об учреждении Сообществ до­вольно туманно говорили об общих принципах права. Последующие учредительные акты, особенно Договор о ЕС, а затем и другие внесли несколько большую ясность в истолкова­ние того, что понимается под общими принципами права инте­грационных образований.

В доктринальном плане необходимость вычленения общих принципов права связывают обычно с тем, что суд не может

Глава 7. Структура и источники европейского права

отказать в праве на правосудие, даже если отсутствует соответ­ствующая правовая норма, регулирующая возникшее отноше­ние или спорную ситуацию. Этот подход особенно характерен для англосаксонского права. В ряде континентальных стран принято проводить различия между принципами права и фун­даментальными основами права. Причем во Франции, напри­мер принципы права — это, по сути дела, принципы судопро­изводства, а фундаментальные основы права — это прежде все­го права и свободы, которые лежат в основе существования любого демократического общества. Суд ЕС в решениях по различным конкретным делам неоднократно указывал на то, что он опирается на общепризнанные принципы права, напри­мер такие, как принцип недискриминации, принцип пропор­циональности или адекватности и ряд других. Однако, пожа­луй, наибольшее значение имеет то обстоятельство, что само понятие общих принципов права раскрывается теперь в учре­дительных договорах, которые не только уточняют понимание общих принципов права, но и указывают на некоторые кон­кретные правовые акты, в которых эти принципы формулиру­ются.

Согласно ст. 2 ДЕС Союз основан на таких ценностях, как уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, ра­венство и утверждение прав человека и основных свобод, а рав­но принцип правового государства, которые являются общими для всех государств — членов Союза. Под общими принципами права ЕС понимаются основные права и свободы в том виде, как они закреплены в ЕКПЧ и как они вытекают из общих де­мократических конституционных традиций государств-членов. Аналогичная формула воспроизводится в ст. 6 ДЕС.

Конвенция содержит в разд. I постатейное изложение ос­новных прав и свобод, дополненных в ряде протоколов к Кон­венции и получивших развитие и истолкование в решениях ЕСПЧ. Что касается принципов правового государства и об­щих демократических традиций, то речь может идти, очевидно, об общепринятых и общепризнанных положениях, многие из которых выступают скорее как обычай. В данном случае ДР практически оставляет их выяснение на усмотрение непосред­ственно Суда. Тем не менее чрезвычайно важно, что посредст­вом прямой отсылки к Европейской конвенции 1950 г. опреде­ляется весьма конкретно, что именно понимается под общими принципами права ЕС. Ими обязаны руководствоваться судеб-

126 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

ные органы ЕС при рассмотрении конкретных споров и выне­сении судебных решений. Отсылки к решениям ЕСПЧ все ча­ще встречаются в практике судов ЕС. Заслуживает также вни­мания и указание ДР о том, что ЕС присоединяется к ЕКПЧ в качестве коллективного члена.

Правда, не совсем ясным остается решение вопроса о месте общих принципов права в иерархии источников европейского права. В правовой литературе по-прежнему широко распростра­нено мнение, что общие принципы выражают господствующие обычаи. Это соответственно определяет их место и роль в систе­ме источников права. Однако в исследованиях, посвященных праву ЕС, нередко высказывается мнение, что по своей юриди­ческой силе и значимости они смыкаются с учредительными актами. В подтверждение этого мнения обращают внимание на то, что все нормативные правовые акты, принимаемые институ­тами ЕС, не должны противоречить общим принципам права, в ином случае они подлежат безусловному аннулированию суда­ми ЕС. Действительность нормативных правовых актов ЕС в ре­шающей степени определяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого несоответствия в случае возбуждения дела об аннулировании служит бесспорным основанием для отмены соответствующих нормативных право­вых актов, принятых институтами ЕС.

7.2.3. Судебные решения

В рамках интеграционного процесса сформировались два вида судебных органов: ЕСПЧ и Суд ЕС. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная судебная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важ­ную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на ос­нове Европейской Конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод. Его главное назначение — обеспечить соблюдение ; всеми государствами — участниками Конвенции принятых ими ! на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиар- ! ную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рассмотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толко­вание основных положений Конвенции. В результате особо

Глава 7. Структура и источники европейского права

значимые судебные решения приобретают прецедентный ха­рактер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, такое решение становится на деле самостоятельным источни­ком права.

Российская Федерация с вступлением в Совет Европы и присоединением к ЕКПЧ (начала действовать для Российской Федерации с 5 мая 1998 г.) признала обязательную юрисдик­цию Европейского Суда по правам человека в том, что касается толкования Конвенции и ее применения. Постановление Пле­нума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О приме­нении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» подчеркивает, что применение ЕКПЧ «должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвен­ции о защите прав человека и основных свобод». Правда, ого­ворка о выполнении постановлений «в случае необходимости» (п. 11) вызывает некоторые сомнения. Тем не менее важно под­черкнуть, что, признавая обязательность применения Конвен­ции российскими судами общей юрисдикции, Верховный Суд РФ соглашается в целом с нормотворческой ролью ЕСПЧ. Обращает на себя внимание и пожелание Верховного Суда РФ о регулярном анализе источников «международного и европей­ского права» и необходимости совершенствования знаний и об­разовательного процесса в этой области.

Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС по состоянию на 2009 г. включает Суд ЕС, Суд общей юрисдик­ции и специализированные судебные органы. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняю­щий функции верховного, конституционного и кассационного суда ЕС. Благодаря преюдициальный процедуре Суд ЕС, а от­части и СОЮ толкуют основные положения учредительных до­говоров и иных нормативных правовых актов и формулируют автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточ­няют положения нормативных правовых актов и вводят в дей­ствие новые принципиально важные для развития интеграци­онного права положения. Таковы, например, концепция пря­мого действия, верховенства и интегрированности права ЕС;

126 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

ные органы ЕС при рассмотрении конкретных споров и выне­сении судебных решений. Отсылки к решениям ЕСПЧ все ча­ще встречаются в практике судов ЕС. Заслуживает также вни­мания и указание ДР о том, что ЕС присоединяется к ЕКПЧ в качестве коллективного члена.

Правда, не совсем ясным остается решение вопроса о месте общих принципов права в иерархии источников европейского права. В правовой литературе по-прежнему широко распростра­нено мнение, что общие принципы выражают господствующие обычаи. Это соответственно определяет их место и роль в систе­ме источников права. Однако в исследованиях, посвященных праву ЕС, нередко высказывается мнение, что по своей юриди­ческой силе и значимости они смыкаются с учредительными актами. В подтверждение этого мнения обращают внимание на то, что все нормативные правовые акты, принимаемые институ­тами ЕС, не должны противоречить общим принципам права, в ином случае они подлежат безусловному аннулированию суда­ми ЕС. Действительность нормативных правовых актов ЕС в ре­шающей степени определяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого несоответствия в случае возбуждения дела об аннулировании служит бесспорным основанием для отмены соответствующих нормативных право­вых актов, принятых институтами ЕС.

7.2.3. Судебные решения

В рамках интеграционного процесса сформировались два вида судебных органов: ЕСПЧ и Суд ЕС. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная судебная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важ­ную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на ос­нове Европейской Конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод. Его главное назначение — обеспечить соблюдение ; всеми государствами — участниками Конвенции принятых ими ! на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиар- ! ную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рассмотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толко­вание основных положений Конвенции. В результате особо

Глава 7. Структура и источники европейского права

значимые судебные решения приобретают прецедентный ха­рактер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, такое решение становится на деле самостоятельным источни­ком права.

Российская Федерация с вступлением в Совет Европы и присоединением к ЕКПЧ (начала действовать для Российской Федерации с 5 мая 1998 г.) признала обязательную юрисдик­цию Европейского Суда по правам человека в том, что касается толкования Конвенции и ее применения. Постановление Пле­нума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О приме­нении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» подчеркивает, что применение ЕКПЧ «должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвен­ции о защите прав человека и основных свобод». Правда, ого­ворка о выполнении постановлений «в случае необходимости» (п. 11) вызывает некоторые сомнения. Тем не менее важно под­черкнуть, что, признавая обязательность применения Конвен­ции российскими судами общей юрисдикции, Верховный Суд РФ соглашается в целом с нормотворческой ролью ЕСПЧ. Обращает на себя внимание и пожелание Верховного Суда РФ о регулярном анализе источников «международного и европей­ского права» и необходимости совершенствования знаний и об­разовательного процесса в этой области.

Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС по состоянию на 2009 г. включает Суд ЕС, Суд общей юрисдик­ции и специализированные судебные органы. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняю­щий функции верховного, конституционного и кассационного суда ЕС. Благодаря преюдициальный процедуре Суд ЕС, а от­части и СОЮ толкуют основные положения учредительных до­говоров и иных нормативных правовых актов и формулируют автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточ­няют положения нормативных правовых актов и вводят в дей­ствие новые принципиально важные для развития интеграци­онного права положения. Таковы, например, концепция пря­мого действия, верховенства и интегрированности права ЕС;

130 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

же и то, что вновь вступающие в ЕС государства обязаны при­вести национальные законодательства в соответствие с правом ЕС. Практика показывает, что государства, претендующие на вступление в ЕС, всеми средствами добиваются денонсации соглашений, которые несовместимы с членством в ЕС. Зани­маемая в этом случае институтами ЕС позиция носит доста­точно жесткий и бескомпромиссный характер (например, от­мена безвизового проезда в страны ЕС). Ситуация, которая подтверждает, что меры правовой безопасности в отношениях с ЕС должны прорабатываться третьими государствами более тщательно и жестко. Принцип замещения Союзом государств-членов в их международных правах и обязанностях не получил подтверждения. Однако ЕС полагает, что заключенные ранее Сообществами договоры в принципе сохраняют свое действие и после их упразднения, поскольку согласно ДР Союз замеща­ет и наследует Сообществу.

К источникам права ЕС можно отнести и некоторые разно­видности соглашений, которые близки по своему статусу к международным договорам. Это закрытые конвенции, заклю­чаемые между государствами-членами в развитие предписаний учредительных договоров в целях детализации сотрудничества в отдельных областях. Заключение соответствующих конвен­ций используется в качестве метода правового регулирования в отдельных специализированных областях. К источникам права по значению относятся и межинституциональные до­говоры.

Близки по своему статусу к данному кругу источников акты, издаваемые органами ассоциаций, учрежденных на основе до­говоров с участием ЕС, предусмотренных ст. 217 ДФЕС. К этой же категории близки обязательные акты, принимаемые между­народными организациями, членами которых является ЕС (ФАО, ВТО и др.). Однако прямого действия по общему прави­лу они не имеют, и их обязательность для ЕС требует под­тверждения со стороны компетентных органов.