Статус Европейского совета

Одно из важнейших изменений в институциональной систе­ме ЕС — наделение Европейского совета статусом института Союза.

Европейский совет — высший орган политического руковод­ства ЕС. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст. 4 Договора о ЕС «Ев­ропейский совет дает Союзу необходимые для его развития по­будительные импульсы и определяет для него общие политиче­ские ориентиры». Европейский совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он не только принимает ре­шения, ориентирующие развитие Союза, но и разрешает возни­кающие политические коллизии, в частности между института­ми или если решение не было найдено в рамках Совета. Пока­зательна в этом отношении формула, содержавшаяся в ст. 40а Ниццского договора, относящаяся к концепции продвинутого сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потре­бовать передачи спорного вопроса в Европейский совет как высшую инстанцию¹. Конечно, речь здесь идет скорее о поли­тическом арбитраже, но использованная формула тем не менее весьма показательна. Особенно если принять во внимание трансформацию статуса Европейского совета в соответствии с ДР.

¹ См.: Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. С. 21.

146 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Весьма важны структурные изменения. Главное из них — уч­реждение поста Постоянного председателя Европейского совета. Он избирается членами Европейского совета сроком на два с по­ловиной года с правом однократного переизбрания. Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифицирован­ного большинства голосов. Пост Постоянного председателя не совместим с национальным мандатом. Возможна также досроч­ная вакансия поста главы Европейского совета. Она имеет место как в силу естественных причин, так и в том случае, если конста­тируются серьезные упущения в его деятельности. На основе до­говорных текстов трудно, конечно, судить о реальной роли По­стоянного председателя. Тем не менее его уже до ведения в силу Лиссабонского договора стали именовать в литературе главой ЕС. Политическая борьба, развернувшаяся вокруг замещения этого высокого поста, свидетельствует о том, насколько важное значение ему придают государства — члены ЕС.

Полномочия Постоянного председателя определены в учре­дительном договоре в самой общей форме. Он собирает два раза в семестр очередные сессии Европейского совета. Возможен также созыв внеочередных сессий по инициативе как Председа­теля, так и государств-членов. Глава Совета председательствует на его заседаниях. Он обеспечивает их подготовку, при этом важно, что эта функция в действительности может иметь очень большое значение для организации работы Европейского сове­та, поскольку достижение консенсуса при принятии его реше­ний в значительной мере будет зависеть от активности и способ­ностей Постоянного председателя.

Выборы этого высокого должностного лица ЕС состоялись в ноябре 2009 г. Они были закрытыми, хотя позиции отдельных государств и круг кандидатов были определены заранее. В итоге победу одержал представитель Бельгии, занимавший ранее пост премьер-министра этой страны. Пока главной его заслугой по­считали умение находить компромиссные решения по спорным вопросам.

С учетом изменений, предусмотренных Договором о рефор­ме, можно определить состав этого высшего политического орга­на ЕС. В него входят Постоянный председатель, главы государств и (или) правительств государств — членов ЕС, являющиеся либо носителями исполнительной власти, либо возглавляющие ис­полнительную ветвь власти. В состав Европейского совета входит также председатель ЕК. Евросовет решает сам, могут ли сопро-

Глава 10. Европейский совет

вождать главу государства или правительства министр, ответст­венный за внешнюю политику или ведающий в составе прави­тельства вопросами ЕС. В работе Европейского совета участвует также Высокий представитель по ИДПБ.

Решение о проведении периодических встреч глав госу­дарств и (или) правительств членов Европейских Сообществ было официализировано в 1974 г. на саммите в г. Фонтенбло (Франция). Руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ. Регулярность проведе­ния таких встреч мотивировалась прежде всего необходимостью координации и согласования внешнеполитических усилий, по­скольку вопросы внешней политики находились за пределами ведения Сообществ. Решение саммита формально не носило юридически обязательного характера. Принимаемое на основе консенсуса, оно лишь сообщалось в коммюнике о встрече. Та­кая процедура была использована для придания саммиту осо­бого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Офи-циализация статуса периодических встреч руководителей госу­дарств — членов Сообществ и председателя Комиссии была осуществлена в 1986 г. путем включения соответствующего по­становления в ЕЕА. Формула ЕЕА была повторена и несколько расширена в Договоре о Европейском Союзе и воспроизведена в консолидированном тексте. Современный статус Европейско­го совета регулируется положениями ст. 15 ДЕС.

Решения Европейского совета — это формально-юридиче­ски обязывающие акты. Однако пока они скорее напоминают директивные указания, которым должны следовать и которыми должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов и институты ЕС.

Реальные полномочия Европейского совета могут быть оп­ределены не столько на базе нормативных текстов, сколько в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверж­дает, что в рамках Европейского совета принимаются все наи­более важные политические решения по чрезвычайно широко­му спектру вопросов. Это относится ко всем сферам ведения Союза. Европейский совет решает вопросы, связанные с пере­ходом к тому или иному этапу развития, принимает решения, необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, рассматри-

148 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

вает и одобряет (или не одобряет) намечаемые программы раз­вития, решает вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза, осуществляет верховное руко­водство общей внешней политикой и политикой безопасности, а также общей политикой безопасности и обороны. Именно на уровне Европейского совета принимаются все важнейшие ре­шения по проблемам преодоления последствий мирового фи­нансового и экономического кризиса, разразившегося в 2008 г. Практически Европейский совет может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедея­тельности и эволюции Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского со­вета передаются все спорные проблемы, возникшие на ином уровне, в том числе на уровне Совета ЕС. Не препятствуют та­кому порядку строгие правила соблюдения каждым из институ­тов закрепленной за ним компетенции. Применительно к Ев­ропейскому совету она определяется не предметом, а значимо­стью решаемой проблемы.