ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

В главе рассматриваются основные принципы построения и функ­ционирования институциональной структуры ЕС: единство, сба­лансированность, субсидиарность и пропорциональность. Раскры­ваются их роль и значение в условиях построения правового сооб­щества

Основные принципы институциональной структуры изна­чально оказались в центре внимания при построений Европей­ских Сообществ. Порядок формирования и внутренняя органи­зация институтов, их место и роль в системе, круг полномочий и порядок их осуществления получили закрепление в учреди­тельных договорах и специальных нормативных актах, издан­ных в их развитие. Среди последних особо важное место зани­мают внутренние регламенты, структурирующие и регламенти­рующие деятельность каждого из институтов.

Первый опыт формирования институтов был получен с об­разованием Европейского объединения угля и стали. Централь­ная роль в ЕОУС была отведена наднациональному по своей природе институту в лице Высшего руководящего органа. Од­нако в рамках ЕЭС¹ и Евратома, образованных на основе Рим­ских договоров 1957 г., структура институтов претерпела суще­ственные изменения. Согласно этим договорам институтами Сообщества провозглашались Совет, Комиссия, Парламентская ассамблея и Суд. Главным институтом, наделенным правом принятия решений, стал Совет. С появлением трех Сообществ

С 1992 г. именуется «Европейское Сообщество»

140 Часть II.Институциональная структура Европейского Союза

сразу же были объединены такие институты, как Суд и Парла­мент, а в 1965 г. на основе Договора о слиянии и для всех трех Сообществ созданы единый Совет и единая Комиссия.

ЕЕА добавил к числу институтов Счетную палату. Этим же актом подтверждены существование и деятельность Европей­ского совета. Договор о ЕС, закрепивший создание Союза, пре­дусмотрел функционирование единой институциональной структуры Сообществ и Союза. Отныне одни и те же институты могли выступать в двух ипостасях. В зависимости от выполняе­мых функций они действовали либо в качестве институтов Со­обществ, либо в качестве институтов Союза. В этих случаях их статус и объем полномочий были неодинаковы. Каждый новый учредительный договор — Амстердамский 1997 г. и Ниццский 2001 г. — вносил определенные изменения в статус и порядок функционирования институтов. Один из наглядных примеров таких изменений дает предусмотренная Ниццским договором реформа судебной системы. Институтом ЕС фактически высту­пает судебная система ЕС, или суд в широком смысле слова (Соиг с!е ]ш1лсе, Сот! от^изйсе). Эта система включала Суд ЕС, выполняющий функции верховного, кассационного и консти­туционного суда; Суд первой инстанции, обретающий статус самостоятельного судебного органа, и специализированные су­дебные палаты при СПИ.

Дальнейшую реформу институциональной структуры преду­сматривала Конституция для Европы. Она включала в число институтов Европейский совет и уточняла его полномочия. Из перечня институтов исключалась Счетная палата, менялся по­рядок принятия решений в Совете, пересматривались состав и структура ЕК, расширялись полномочия Парламента и вводи­лась в действие парламентская законодательная процедура. Уточнялась судебная система ЕС.

Структура институтов ЕС основывается на некоторых общих началах и принципах. Они определяют их место, роль и назна­чение в реализации задач и целей интеграции. Европейские ин­теграционные образования квалифицируются учредительными договорами в качестве правовых сообществ. Они образуют в со­вокупности пространство свободы, демократии и законности. Соответственно, институты ЕС должны строиться и функцио­нировать согласно этим целям. Первым важнейшим принципом конструирования механизма ЕС становится приоритетность

Глава 9. Общие принципы институциональной системы

правовых предписаний и следование нормам европейского права. Учредительные договоры одной из главных целей интеграции и деятельности ее институтов провозглашают необходимость уп­рочения правового достояния Союза, которое охватывается (единой) общей формулой асцшБ соттипаи1а!ге. Опора на это правовое достояние должна служить обеспечению «эффектив­ности механизмов и институтов Сообществ» (ст. 2 Договора о ЕС).

Вторым важнейшим принципом построения механизма ЕС яв­ляется единство и целостность институтов ЕС. Проблема един­ства институтов возникла еще в 50-е гг. XX в., когда на основе учредительных договоров создавались самостоятельные инсти­туциональные системы в рамках каждого из Сообществ. После­дующее объединение институтов, осуществленное на основе Договора 1965 г., привело к их слиянию и утверждению органи­зационно единой системы для всех трех Сообществ. Однако при номинально единых институтах их правовые основания и ком­петенция оставались различными в зависимости от того, выпол­няли ли они функции ЕОУС или Европейских Сообществ. В еще большей степени проблему осложнило создание Союза. Договор о ЕС наделял институты Сообществ статусом институ­тов Союза. Однако и в этом случае правовые основы их деятель­ности, а соответственно полномочия и компетенция весьма су­щественно различались в зависимости от того, действовали ли они в рамках Сообществ или ЕС.

Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяли статус институтов в рамках Сообществ, их конкретную компе­тенцию, порядок формирования и принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Союза, обладали иным ста­тусом, иным объемом полномочий. Их решения принимались и реализовались в ином порядке. Таким образом, предусмотрен­ные договорами институты, имеющие одинаковое наименова­ние, различались по своему статусу и роли в системе в зависи­мости от того, являлись ли они институтами Сообществ или институтами Союза. Проблема возможных коллизий решалась в основном на политическом уровне. Это находило выражение в том, что основные ориентиры деятельности всех институтов определял Европейский совет. И хотя акты этого органа не яв­ляются юридически обязательными, на практике директивы, указания и рекомендации Европейского совета становятся тем

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

I лава 9. Общие принципы институциональной системы

основным политическим стержнем, который позволяет объеди­нить и направить в единое русло деятельность институтов. По­этому при изучении конкретных институтов, их статуса, поряд­ка деятельности и принятия решений необходимо различать, в каком именно качестве действовал тот или иной институт. Ли­квидация существующих правовых различий и достижение ре­ального единства связаны прежде всего с ликвидацией разли­чий в правовом режиме составных частей Союза. Лиссабонский договор ликвидировал систему трех опор, наделил Союз стату­сом юридического лица, полномочия которого будет осуществ­лять единая система институтов Союза.

Третий важнейший принцип конструирования механизма ЕС — обеспечение сбалансированности институтов и органов межнационального (межгосударственного) и наднационального характера. К числу органов межнационального сотрудничества относятся Европейский совет и Совет ЕС. Они состоят из официальных представителей государств-членов и действуют по их уполномочию. Межнациональные по своей природе ор­ганы и институты обеспечивают, с одной стороны, согласова­ние национальных интересов в ходе европейского строитель­ства, с другой — принятие и реализацию таких нормативных предписаний, которые, отвечая интересам европейской инте­грации, не ущемляли бы интересы отдельных государств-чле­нов. Характерно, что чем более чувствительные сферы нацио­нальных интересов затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно межнациональных органов. Достаточно показательна в этом отношении деятельность, осуществляемая в рамках ОВПБ и ОПБО. Основные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского совета и Со­вета ЕС.

Наднациональными по своей юридической природе являют­ся такие институты, как ЕК, Европейский парламент, Суд ЕС и ЕЦБ. Все названные институты формально независимы от госу­дарств-членов. Даже в тех случаях, когда национальные го­сударства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независимость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Даже партийные группы в Европарламенте формируются на политической, а не на нацио­нальной основе. В своей деятельности все эти органы обязаны

руководствоваться интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. Государства-члены обязаны воз­держиваться от дачи указаний и направления инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах. Регламентар-ные акты устанавливают ряд правил, призванных гарантировать эту независимость, начиная от принесения соответствующей присяги и кончая досрочным прекращением полномочий. Ко­нечно, на практике независимость носит в значительной мере условный характер. Достаточно указать, что возможность по­вторного занятия должности судьи или члена Комиссии в боль­шой степени зависит от решения национальных властей. Тем не менее статус соответствующего органа, объем и порядок осуще­ствления им своих полномочий должны способствовать утверж­дению принципа сбалансированности институтов (например, Совет принимает решение, а его проект разрабатывается и вно­сится Комиссией, которая обеспечивает его исполнение).

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между те­ми или иными институтами, создавая подобие системы сдер-жек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничест­во между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.

Четвертый принцип, которому уделяется особое внимание при построении и деятельности институтов ЕС, — это принцип пропорциональности и субсидиарности. Он закреплен непосред­ственно в учредительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарно­сти, который приложен к Амстердамскому договору 1997 г. Показательно, что этот Протокол в редакции 2007 г. прилага­ется также и к тексту ДР. Принцип пропорциональности имеет два существенно важных аспекта. Во-первых, согласно этому принципу ЕС должен осуществлять свои полномочия для до­стижения тех целей и задач, которые перед ним стоят и кото­рые закреплены в учредительных договорах. Второй важней­ший аспект заключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, оп­ределяемой учредительными актами и нормами вторичного

права. Нарушение компетенции является безусловным основа­нием для признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую не менее важную проблему. Практически его назначение — обес­печить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Сою­за. Суть его состоит в том, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмешательства в реше­ние возникших проблем. И напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим успехом мо­жет быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть переда­но на уровень европейских интеграционных образований. При­меняемая в этом случае процедура зависит от того, о какой именно области деятельности ЕС идет речь.

В ходе практического функционирования институциональ­ного механизма были выработаны и закреплены еще ряд прин­ципов. К ним относится, например, коллегиальность в обсуж­дении и принятии решений, особенно если речь идет о мерах законодательного порядка. Общая тенденция, наблюдаемая в целом ряде сфер ведения ЕС, состоит в постепенном переходе к принятию ответственных решений квалифицированным большинством голосов. Расширяется, хотя и очень медленно и далеко не всегда последовательно, применение принципа боль­шей открытости и прозрачности в принятии решений. Закреп­ляется требование мотивирования принимаемых решений. Ак­тивизируется участие в принятии решений и осуществлении контрольных полномочий со стороны представительных орга­нов. Все это свидетельствует о некотором расширении демо­кратических начал в формировании и функционировании ин­ститутов ЕС.

Вместе с тем на сегодняшний день степень бюрократизации аппарата, находящегося в ведении институтов ЕС, и прежде всего ЕК, остается чрезвычайно высокой. В работе этого аппа­рата еще существует немало сбоев и упущений, а сам аппарат нередко работает в условиях закрытости, строгой секретности и недопущения представителей общественности к контролю за

его деятельностью. Критическое отношение к «евробюрокра-гии» весьма широко распространено в общественном мнении стран — членов ЕС. С этим связано зачастую неприятие многих инициатив «со стороны Брюсселя» и определенный скептицизм по отношению к ЕС.