Полномочия Совета Европейского Союза

Совет ЕС наделен весьма широкими полномочиями. В обоб­щенном виде они изложены в ДЕС и в определенной мере де­тализированы в установлениях ДФЕС. «Совет совместно с пар­ламентом, — гласит ст. 16 ДЕС, — осуществляет законода­тельные и бюджетные функции. Он определяет политики и координирует их осуществление в соответствии с условиями, предусмотренными Договорами». Приведенная формула носит действительно самый общий характер, но она достаточно четко определяет сферу ведения Совета, его предназначение и круг его основных полномочий. Для того чтобы раскрыть их содер­жание, необходимо обратиться к ДФЕС, к законодательству и практике их реализации.

Формула, согласно которой Совет и Европарламент совме­стно осуществляют законодательные функции, отвечает реаль­ному положению дел лишь отчасти. Действительно, в рамках общей законодательной процедуры проект законодательного акта считается принятым, если он одобрен в идентичной ре­дакции каждым из созаконодателей, т. е. Советом и Европар-ламентом. В рамках этой процедуры Совет как бы делит свои полномочия с Европарламентом. Иначе обстоит дело при при­менении специальной законодательной процедуры. Основани­ем для ее применения служит указание, содержащееся непо­средственно в учредительных договорах. Однако ознакомление

Глава 11. Совет Европейского Союза

с этим указанием позволяет сделать вывод, что применение специальной законодательной процедуры Парламентом пред­ставляет собой исключение. Во всех иных случаях, когда речь идет о применении этой процедуры, фактически законодате­лем выступает сам Совет.

В рамках общей и специальной законодательной процедуры немаловажное значение имеет определение того, в каком по­рядке проводится голосование в'Совете. Единого общего кри­терия нет. Конкретное указание на форму и условия принятия решений устанавливается на постатейной основе учредитель­ными договорами. Во всех случаях, когда имеет место голосова­ние на основе принципа единогласия, каждое государство, представленное в Совете, имеет один голос. Единогласие счи­тается достигнутым, если никто из членов Совета не голосовал против. Каждый член Совета обладает правом делегирования своего голоса другому члену Совета, однако возможности тако­го делегирования ограничены одноразовым его использовани­ем. Относительное большинство исчисляется от количества присутствующих и участвующих в голосовании. Принятым счи­тается решение, собравшее наибольшее количество голосов. Посредством такого голосования принимается внутренний рег­ламент Совета, решаются различные процедурные вопросы, связанные с функционированием Совета. Более сложно реша­ется проблема при использовании квалифицированного боль­шинства. В его основе лежит принцип двойного большинства. Порядок его применения закрепляется в ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС и детализируется в протоколе о переходных постановле­ниях, который приложен к ДР.

На первом этапе реформирования ЕС согласно Лиссабон­скому договору используется система взвешенных голосов в том виде, в котором она была одобрена Ниццским договором 2001 г. Каждое государство-член наделялось на основе этого акта определенным и строго фиксированным количеством взвешенных голосов. Для получения необходимого одобрения требовалась поддержка абсолютного большинства государств-членов, обладающих суммарно не менее чем 55% взвешенных голосов. Такой порядок временно сохраняется и после вступле­ния ДР в силу вплоть до 1 ноября 2014 г.

После этой даты вводится в действие принципиально новая схема. Двойное большинство выглядит здесь иначе. С одной стороны, сохраняется требование определенного минимума

154 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

числа голосов членов Совета, однако взвешенные голоса боль­ше не применяются. Вместо них используется в качестве не­обходимого критерия численность населения каждого из го­сударств — членов ЕС. Для получения соответствующего большинства необходима поддержка 55% членов Совета, участ­вующих в голосовании, и представлять они должны не менее чем 65% населения. После непродолжительного переходного периода (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.) новая система определения подсчета квалифицированного большинства с 1 апреля 2017 г. окончательно вступает в силу. Приведенные календарные сроки описаны непосредственно в ДФЕС и уточ­нены в Протоколе. Следует, однако, иметь в виду, что Евро­пейскому совету предоставлено право вносить необходимые технические коррективы, в частности в отношении определе­ния дат, непосредственно до и после принятия и вступления в силу Лиссабонского договора.

Весьма важное значение для определения численных пока­зателей имеет оговорка, ставящая порядок принятия решения квалифицированным большинством голосов в зависимость от того, кто является субъектом права законодательной инициати­вы. Это право закрепляется за ЕК и совместно за Комиссией и Высоким представителем по ИДПБ при рассмотрении вопро­сов в рамках ОВПБ. Правом законодательной инициативы в строго ограниченной сфере наделяется также ЕЦБ. В том слу­чае, если законопроект вносится институтом, наделенным со­ответствующими полномочиями, сохраняются цифровые пока­затели, установленные еще на основе Ниццского договора. Требуется, чтобы в поддержку решения, принимаемого на ос­нове квалифицированного большинства, выступало абсолютное большинство государств-членов, представляющих не менее чем 65% населения ЕС. Во всех иных случаях, когда это требова­ние, предъявляемое к субъекту законодательной инициативы, не соблюдено, для принятия положительного решения необхо­димо, чтобы оно было поддержано в Совете не менее чем 75% членов Совета, участвующих в голосовании.

Совет ЕС не является постоянно действующим органом. Его заседания в зависимости от рассматриваемого вопроса со­бираются в различных формациях. Практика предшествующих лет подтверждает, что такого рода заседания, как правило, весьма непродолжительны (один-два дня) и собираются по ме­ре необходимости или в заранее запланированные сроки.

Глава 11. Совет Европейского Союза

Председатель Совета может собирать его чрезвычайные заседа­ния в случае особо острой необходимости. Компетенция Сове­та в рамках ЕС носит почти универсальный характер. Он мо­жет рассматривать и принимать необходимые решения по всем вопросам внутренней и внешней политики, отнесенным к компетенции ЕС. Важно, однако, что в зависимости от пред­мета рассмотрения Совет обязан консультироваться и действо­вать совместно с другими институтами. Такого рода контакты и взаимные консультации, осуществляемые, как правило, на уровне руководителей, имеют место в отношениях между Со­ветом, Комиссией и Европарламентом. Порядок такого сотруд­ничества урегулирован специальными межинституциональны­ми соглашениями.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках ОВПБ. Совет принимает решения, необходимые для определе­ния и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, опираясь на постановления Европейского сове­та. Этому последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей стратегии и принимает меры по ее осуществ­лению путем выработки общей позиции и осуществления со­вместных действий. Именно Совет должен обеспечивать един­ство и эффективность действий Союза. Принимая решение о совместных действиях, Совет определяет как операциональную активность Союза, так и направленность деятельности в кон­кретных областях и в связи с конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели совместных действий, сферу их применения, а равно средства, которые необходимо предо­ставить в распоряжение Союза для достижения этих целей. Со­вет также принимает решение о приостановке совместных дей­ствий или об их изменении, если такая необходимость возни­кает.

Решения, принимаемые Советом, обязывают все государ­ства-члены. Эти последние должны в обязательном порядке предоставлять Совету всю необходимую информацию, связан­ную с осуществлением совместных действий. Совет может так­же запросить Комиссию о предложениях, которые необходимы для проведения ОВПБ. В случае принятия государством-чле­ном каких-либо чрезвычайных мер в области внешней полити­ки и безопасности оно обязано немедленно информировать об этом Совет. Если какое-либо государство — член Союза стал­кивается с особо серьезными трудностями в осуществлении со-

156 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

вместных действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. В любом случае действия, предпринимаемые государством-чле­ном, не должны приходить в столкновение с целями совмест­ных действий или отрицательно сказаться на их эффективно­сти.

Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и политики безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внешне­политических акций и внешней политики государств-членов в целом применительно к отдельным географическим регионам или к отдельным проблемам международных отношений. В рамках Совета государства — члены ЕС призваны согласовы­вать свои позиции и свою политику по вопросам общей внеш­ней политики и политики безопасности. Целью такого рода взаимных консультаций и обмена информацией является поиск наиболее эффективных решений, обеспечивающих единство совместных действий.

Осуществление целей ОВПБ и ОПБО включает решение за­дач гуманитарного, спасательного и миротворческого характе­ра, а также действия ударных сил, направленные на урегулиро­вание кризисов и восстановление мира. Статьей 37 ДЕС Совет наделяется правом заключать соглашения по вопросам ОВПБ с третьими государствами или международными организациями. Решение принимается в Совете на основе единогласия, если оно касается вопросов, для которых необходимо единогласие при принятии внутренних решений. Если речь идет о совмест­ных действиях или выработке общей позиции, решение прини­мается квалифицированным большинством голосов. Необходи­мую помощь Совету оказывает Комитет по вопросам политики и безопасности, состоящий из соответствующих высших долж­ностных лиц государств-членов. Он следит за общим состояни­ем обстановки в сфере ОВПБ и направляет свои заключения и рекомендации Совету. Он может на основе делегирования прав осуществлять стратегическое руководство операциями по урегу­лированию споров. При необходимости Совет назначает своих уполномоченных.

При рассмотрении полномочий Совета в области внешней политики следует обратить особое внимание на положения разд. V ДЕС и части пятой ДФЕС.

Глана 11. Совет Европейского Союза