Предназначение, порядок формирования и состав Европейской комиссии

Европейская комиссия — ведущий институт Союза¹. Комис­сия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она призвана стоять на страже и добиваться осуществления задач и целей европейской интеграции. Одно из

¹ Прежнее наименование — Комиссия Европейских Сообществ, с чем свя­зана и часто встречающаяся в литературе аббревиатура КЕС.

164 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

главных предназначений ЕК — защищать интересы европей­ской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия Союза. Об этом, в частности, гово­рят учредительные договоры, согласно которым Комиссия вы­полняет функции стража европейской законности, добиваясь неуклонного осуществления постановлений как первичного, так и вторичного права.

Согласно ст. 18 ДЕС Комиссия отстаивает общие интересы Союза и предпринимает для этого все необходимые инициати­вы. Она осуществляет надзор за соблюдением учредительных договоров и актов, принимаемых институтами для их исполне­ния. Она следит, под контролем судебных органов ЕС, за при­менением права Союза. Она исполняет бюджет и руководит реализацией программ. Она осуществляет координационные, исполнительские и управленческие функции при соблюдении условий, установленных ДР. За исключением ОВПБ и некото­рых других сфер, она обеспечивает представительство Союза за рубежом. Комиссия инициирует ежегодное и долгосрочное программирование сотрудничества внутри механизма ЕС, необ­ходимое для достижения межинституциональных соглашений.

Комиссия играет решающую роль в управлении делами Союза. Под ее началом работает разветвленный администра­тивный аппарат, численность которого еще до расширения достигла 38 тыс. человек. ЕК обладает собственной распоряди­тельной властью. Комиссия — важнейший участник законода­тельного процесса. Она является распорядителем кредитов по бюджету ЕС. Все это, безусловно, сближает ЕК с таким инсти­тутом, как правительство в суверенных государствах. Согласно ДР именно ЕК становится носителем исполнительной власти, исполнительно-распорядительным органом ЕС.

Два фактора оказали решающее воздействие на определение порядка формирования ЕК. Во-первых, забота о должном представительстве в ЕК государств-членов, даже если эти пред­ставители формально являются независимыми международ­ными чиновниками и назначаются в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности ЕК и ее способности ре­шать те задачи, которые возникают в ходе построения и функ­ционирования ЕС. Прежде всего решался вопрос о квоте пред­ставительства государств-членов в составе ЕК и ее общей чис­ленности. Уже в первом учредительном договоре был закреплен принцип, в соответствии с которым каждое государство — член

I паи;) 12. Европейская комиссия

Г'.ОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Высшего руководящего органа, преемником которого 11 ала в последующем ЕК. Установленный еще в 1951 г. общий принцип изменился только с введением в действие Ниццского договора 2001 г. Реформа была обусловлена предстоявшим при­емом новых членов и численным ростом Союза.

Согласно Договору после принятия новых государств-членов и проведения парламентских выборов вводится в действие принцип, исходя из которого каждое государство-член может рекомендовать в состав ЕК не более одного гражданина своей страны. Число членов ЕК изменяется единогласным решением Европейского совета. Предполагалось, что в последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов ЕК, когда их число достигнет 27, будет введен принцип ротации членов ЕК. Усло­вия его применения были сформулированы в Протоколе о рас­ширении Европейского Союза.

Несколько иное решение предусмотрено в ДР. Временно со­хранен принцип «одно государство — один член ЕК», включая Председателя и Высокого представителя по ИДПБ. Намечает­ся, что число комиссаров будет равно 2/3 числа государств-чле­нов, однако окончательное решение передано в ведение Евро­пейского совета.

В соответствии с осуществляемой реформой изменяется не только численный состав, но и порядок формирования ЕК. До угого действовала формула, согласно которой члены ЕК назна­чались с общего согласия государствами — членами Союза. Не­которые коррективы в осуществление этого принципа были внесены еще ранее Амстердамским договором 1997 г. Им была изменена процедура выдвижения и назначения Председателя ЕК — его кандидатура подлежала согласованию до принятия решения о составе Комиссии в целом. По вопросу о кандидате па пост Председателя государства-члены должны были прийти к общему согласию и представить согласованную кандидатуру на одобрение Европейского парламента. Кандидат на пост Председателя, получивший поддержку Европарламента, стано­вился активным участником последующего формирования со­става ЕК. Эта процедура была применена при формировании ЕК в 1999 г., которую возглавил бывший итальянский премьер-министр Романо Проди.

Суть реформы, предусмотренной Лиссабонским договором, заключается в изменении порядка назначения как Председате-

166 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

ля, так и членов ЕК. Процедура, закрепленная в обновленных ДЕС и ДФЕС, предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя ЕК будет выдвигаться Европейским советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Таким образом, право выдвижения и окончательного назначения главы и членов ЕК осуществляется формально не государствами-членами, а институтом Союза. Передавая окон­чательное решение Европейскому совету, Договор фактически сохраняет присутствие высших руководителей государств-чле­нов, поскольку именно они принимают в данном случае реше­ние в рамках Европейского совета. Наконец, и это особенно важно, решение в Европейском совете принимается квалифи­цированным большинством. Это изменение действительно но­сит принципиальный характер. Решающее значение приобрета­ет определение квалифицированного большинства, т. е. число государств, поддерживающих решение, и то, какую именно часть совокупного населения ЕС они представляют. Принци­пиально важно, однако, то, что решение столь важного вопроса может состояться даже вопреки позиции отдельных государств. Тем не менее практика выдвижения нового кандидата в Пред­седатели в 2009 г. свидетельствует о стремлении добиться обще­го согласия, консенсуса всех при выборе будущего Председате­ля. Им вновь стал бывший премьер-министр Португалии Ж. М. Дуран Баррозу.

Кандидат на пост Председателя Комиссии, выдвинутый Ев­ропейским советом, с учетом результатов парламентских выбо­ров представляется на утверждение Европейскому парламенту. Кандидат, получивший поддержку абсолютного большинства списочного состава Парламента, считается избранным главой Комиссии на очередной пятилетний срок. Отказ в одобрении кандидатуры предполагает повторное рассмотрение вопроса о кандидате членами Европейского совета. Новый кандидат дол­жен быть назван в течение одного месяца. В случае одобрения предложенной кандидатуры на пост Председателя члены Евро­пейского совета совместно с вновь назначенным кандидатом на пост Председателя Комиссии решают вопрос о выборе канди­датов в члены Комиссии. Отклоненные кандидаты подлежат замене. После завершения данной процедуры ЕК в целом пред­стает перед Европейским парламентом, который призван одоб-

I л.чна 12. Европейская комиссия

рить или отклонить предложенный состав ЕК в качестве колле­гиального органа.

Председатель и члены ЕК должны удовлетворять целому ря­ду требований. Все они обязаны состоять в гражданстве ЕС. Они должны обладать высокой профессиональной квалифика­цией, практическим опытом и осуществлять свои функции ис­ключительно в интересах Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав ЕК особое внимание придается подтверж­дению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или дейст-шшать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независи­мость членов ЕК вряд ли достижима. Это, в частности, обу­словлено тем, что возможность нового назначения по истече­нии срока полномочий зависит прежде всего от национального правительства. Тем не менее формально во всей своей деятель­ности члены ЕК обязаны руководствоваться интересами инте­грационных образований и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в учредительных актах.

Члены ЕК, они именуются комиссарами, обязаны воздержи­ваться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей. Внутренний регламент ЕК делает особый упор на требование о добропорядочном и скромном поведении и подтверждает несо­нм естимость поста комиссара с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность, щепетиль­ность и добропорядочность вменяются в обязанность членам Г! К не только в период официального исполнения ими долж­ностных обязанностей, но и по уходе в отставку. Нарушение них обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, влечет принудительную от­ставку члена ЕК или лишение бывшего комиссара его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуще­ствлением этой должности. Потребовать ухода комиссара в от­ставку может также Председатель Комиссии.

Подтверждением высокого профессионализма служит пред­шествующая карьера назначаемого члена ЕК. По общему пра­вилу должности в ЕК занимают бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие значительный опыт политического руководства и административного управ-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 12. Европейская комиссия

ления. Однако на практике не всегда соответствующий опыт является гарантией должной квалификации либо соблюдения требований надлежащего управления. Об этом свидетельствует политический кризис, разразившийся в марте 1999 г. и связан­ный с целой серией скандальных разоблачений деятельности отдельных членов ЕК. Его результатом стала коллективная от­ставка ЕК во главе с Жаком Сантером.

Председатель и члены ЕК назначаются сроком на пять лет, который корреспондирует периодичности проведения пар­ламентских выборов. Досрочная вакансия замещается в том же порядке, в каком производится назначение членов ЕК при ее формировании. Вновь назначенный комиссар исполняет свои обязанности вплоть до истечения общего срока полномочий данного состава ЕК. Вакансия может иметь место в случае бо­лезни или смерти члена ЕК, при добровольной отставке и сло­жении полномочий, а также в результате принудительной от­ставки.

По истечении срока полномочий член ЕК может быть на­значен повторно. В истории ЕС примеров тому довольно мно­го. Известны также и случаи, когда прежний Председатель по завершении своего мандата становился ее членом. Преемствен­ность состава — обычное правило функционирования ЕК. Од­нако после кризиса 1999 г. из 20 членов ЕК только шестеро бы­ли назначены на новый срок.

Порядок формирования Комиссии, предлагаемый ДР, начи­нает приближаться к системе инвеституры правительства, при­нятой во многих государствах — членах ЕС. Его главный эле­мент — избрание Председателя и членов ЕК Европарламентом, которое, однако, осуществляется лишь по предложению Евро­пейского совета. Особая процедура устанавливается для назна­чения входящего в состав ЕК Высокого представителя по ИДПБ. Он становится ех ойюю вице-председателем ЕК, но его назначение — прерогатива Европейского совета.