Надзор за исполнением законодательства

Надзор за исполнением законодательства (общий надзор) составляет ведущую отрасль прокурорского надзора, как по количеству задач, поднадзорных объектов, так и объему и характеру полномочий прокурора.

Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подчиненными Правительству Республики Беларусь республиканскими органами государственного управления, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями, другими юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами, в том числе и индивидуальными предпринимателями.

Существует ряд ограничений при осуществлении надзора за исполнением законодательства: при проведении надзора прокуратура не вмешивается в предпринимательскую, хозяйственную (экономическую), организационно-распорядительную деятельность поднадзорных объектов. Общенадзорные проверки исполнения законов проводятся на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

При осуществлении общенадзорной деятельности прокуроры принимают меры к выявлению нарушений правовых норм, а также причин и условий, способствующих нарушениям, привлечению лиц, виновных в нарушениях, к ответственности и восстановлению нарушенных прав для чего прокуроры наделяются соответствующими полномочиями.

Основными направлениями надзорной деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод граждан (приоритетное направление), законностью правовых актов, исполнением законодательства в сфере экономики и экологии, социальной сфере, а также предупреждение правонарушений. В социальной сфере надзор сосредотачивается за соблюдением трудовых, имущественных, жилищных и иных прав и свобод граждан, а также за исполнением законодательства, гарантирующего права и законные интересы граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране (пожилых людей, инвалидов, сирот, малоимущих граждан и др.).

Предметом надзораза исполнением законодательства является надзор за законностью актов, издаваемых перечисленными органами, и надзор за точным исполнением законов должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор осуществляется в отношении не только нормативных актов, но и индивидуальных актов. Прокуратурой может и должен быть опротестован акт любого министерства, государственного комитета и другого подведомственного Совету Министров органа, местного представительного и распорядительного органа, предприятия, учреждения, общественного объединения. Правовые акты, которые проверяются в порядке надзора за исполнением законодательства, должны носить исполнительно-распорядительный характер (прокурор вправе требовать предоставления постановлений, приказов, решений, распоряжений и других актов для проверки их соответствия закону).

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства можно классифицировать на 3 группы:

1) полномочия, направленные на выявление нарушений закона;

2) устранение нарушений закона;

3) предупреждение нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем:

непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия);

истребования и изучения необходимых документов;

получения информации от физических лиц;

использования информации специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения обеспечивается прежде всего правом прокурора беспрепятственного входа на территорию и в помещения объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор.Для прохода на территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Право на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными локальными актами. Такого рода акты должны незамедлительно опротестовываться прокурором. Однако следует иметь в виду режимы государственных секретов, служебной и коммерческой тайны, а также ограничения, устанавливаемые законодательными актами и международными договорами.

Основными методами выявления нарушений закона являются:

просмотр проектов правовых актов, которые поступают в прокуратуру с точки зрения соответствия их закону;

участие прокурора в заседаниях коллегий, государственных органов, общественных организаций;

изучение и обобщение следственной и прокурорской, анализ судебной практики, практики работы контролирующих органов;

требование прокурора к должностным лицам, гражданам представить личные объяснения по поводу нарушений закона, чтобы выяснить причины, прежде всего, и решить вопрос об ответственности лиц, виновных в данных нарушениях;

проверки исполнения законов, которые проводятся прокуратурой. Например, с учетом экологической обстановки проводятся проверки исполнения законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, уделяя особое внимание надзору за соблюдением земельного и водного законодательства. Постоянный надзор осуществляется за исполнением законодательства о ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в наиболее пострадавших регионах Гомельской, Могилевской и Брестской областей. На других территориях соответствующие проверки проводятся периодически.

Прокурор в зависимости от выявленных нарушений вправе возбуждать уголовное дело, дисциплинарное производство, выносить постановление о материальной ответственности, составлять протокол об административном правонарушении, передавать материалы для принятия по ним мер общественного характера. Принимает меры к возмещению материального ущерба (подает иски). Он также вносит в государственные органы, общественные организации, должностным лицам акты прокурорского реагирования.

В общенадзорной практике заключение прокурора чаще всего используется в заседаниях местных исполнительных распорядительных органов (администраций), комиссий министерств, там, где обсуждаются проекты решений. Он дает заключение на предмет соответствия закону. Заключение – правовое средство предупреждения принятия решений, несоответствующих закону. Например, согласно ст. 114 Избирательного кодекса Генеральная прокуратура дает заключение о соответствии вопроса (проекта решения), выносимого на республиканский референдум, и соблюдения порядка образования инициативной группы требованиям законодательства.

В предмет надзора за исполнением законодательства включается и осуществление надзора за законностью административного задержания граждан, а также применения к ним административного взыскания, которые были наложены несудебными органами.

Проверяя правомерность и обоснованность возбуждения дел об административных правонарушениях, прокурор должен выяснить: все ли требования, предусмотренные ст. 10.2 Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях (ПИКоАП), соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела; надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в ПИКоАП конкретными нормами (ст. 3.30); соблюдены ли положения Кодекса о предоставлении физическому лицу или законному представителю юридического лица возможности ознакомления с протоколом об административном правонарушении и представлялись ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола; не допускались ли нарушения предусмотренных сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его для рассмотрения в соответствующий орган; соблюдены ли установленные ограничения при назначении административного наказания без составления протокола; всегда ли соответствующими должностными лицами принимались меры для полного и всестороннего выяснения всех требуемых обстоятельств по делу; собраны ли должностными лицами и зафиксированы ли в установленном порядке доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения; в полной ли мере соблюдены права и обязанности участников административного производства; во всех ли случаях обеспечено выполнение требования о том, что представитель допускается к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица адвокат допускается к участию в производстве по делу с момента административного задержания; выполнены ли должностными лицами требования об обстоятельствах, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Особое внимание уделяется проверке законности мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях (статья 8.1 ПИКоАП). Выясняются следующие обстоятельства: применялись ли должностным лицом меры обеспечения производства по делу, не предусмотренные ПИКоАП; правомочным ли лицом, определенным ст. 8.3 ПИКоАП, произведено доставление, административное задержание; был ли составлен протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в отделение милиции и содержал ли он все необходимые реквизиты; не превышен ли 3-часовой срок административного задержания, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки (ст. 8.4 ПИКоАП); удовлетворены ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы и оповещены ли родители или лица, их заменяющие, о задержании несовершеннолетних (ст. 8.2 ПИКоАП); на законных ли основаниях проводился личный обыск и досмотр вещей задержанного, присутствовали ли при этом понятые; были ли изъяты какие-либо вещи и документы без составления протокола; организован ли учет и обеспечена ли сохранность изъятых у задержанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения владельцам; не допускались ли случаи унижения человеческого достоинства граждан при задержании, приводе, доставлении и личном досмотре (противоправное применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, грубость и т.п.); соблюдены ли требования закона о порядке досмотра транспортных средств, осмотра помещений, изъятия вещей и документов и при применении других мер.

Прокурор и его заместитель вправе санкционировать производство процессуальных действий (осмотр жилища) и мер по обеспечению административного процесса (сроки административного задержания).

К мерам прокурорского реагирования на нарушения законодательства в административном процессе относятся, прежде всего, различные акты (в том числе и постановление об освобождении незаконно задержанного гражданина).