Пенсионная реформа: программа и законодательство

Пенсионное законодательство входит в систему законодательства о социальном обеспечении. Правовое регулирование пенсионного обеспечения называют основным (генеральным, базовым) институтом отрасли права социального обеспечения, а некоторые авторы отводят ему статус подотрасли данного права. Безусловно, пенсионные права граждан являются социальными (по мнению некоторых авторов - социально-экономическими).

Эта отрасль законодательства известна широким кругом охватываемых лиц. Пенсии только из Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР) получают 38 млн. человек, из них трудовые - более 36 млн., в том числе более 29 млн. - трудовые пенсии по старости; для многих из них пенсия является основным (а иногда и единственным) источником средств к существованию. Поэтому от законодательства о пенсионном обеспечении сегодня в значительной мере зависят жизнь и здоровье нации, сохранение ее генофонда, выживание наименее слабых членов общества.

Право на пенсию - одно из основных прав, установленных Конституцией РФ. Наряду с нормами международного права она задает параметры и уровень пенсионного обеспечения. Общепризнанные нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Принципиально важно, что закрепленные в Конституции РФ гарантии социального обеспечения соответствуют положениям международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека (ст. 22 и 25); Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 9, ч. 1-3 ст. 10); Конвенции о правах ребенка (ч. 1 ст. 26). Эти акты ратифицированы СССР, и Россия как правопреемник последнего несет обязательства по их реализации. Так, согласно ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, а согласно ст. 11 этого Пакта - право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Необходимо обратить внимание также на положения Европейской социальной хартии (пересмотренной в 1996 г.), к которой Россия обязана присоединиться как полноправный член Совета Европы. Согласно положениям этого документа стороны признают целью своей политики достижение условий, при которых были бы эффективно реализованы перечисленные в ней права и принципы. Прямое отношение к социальному (в том числе и пенсионному) обеспечению как части социальной защиты имеют следующие права и принципы, перечисленные в ч. 1 Хартии: каждый имеет право на пользование благами, позволяющими обеспечить хорошее состояние здоровья (п. 11); все работники и члены их семей имеют право на социальное обеспечение (п. 12); каждый, не обладающий необходимыми материальными средствами, имеет право на медицинскую и социальную помощь (п. 13); нетрудоспособные лица имеют право на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества (п. 15); семья как основополагающая ячейка общества имеет право на соответствующую социальную, юридическую и экономическую защиту, призванную обеспечить ее полное развитие (п. 16); каждое пожилое лицо имеет право на социальную защиту (п. 23); каждый имеет право на защиту от бедности и социального остракизма (п. 30).

Хотя нормы российской Конституции и международно-правовых актов действуют непосредственно, представляется, что в интересах социально уязвимых категорий граждан было бы целесообразно закрепить наиболее важные положения этих актов (применительно к рассматриваемой сфере) непосредственно в отраслевом законодательстве.

В СССР пенсионное обеспечение осуществлялось в соответствии с союзным законодательством. Право на государственную пенсию и ее размер зависели от продолжительности трудового стажа и от заработка работника. Однако при этом устанавливались минимальный и максимальный размеры пенсий, ниже и выше которых они не назначались. Хотя предусматривалось отчисление взносов на государственное социальное страхование, они покрывали лишь незначительную часть средств на финансирование выплаты пенсий. Основная часть выплат (пенсии неработающим пенсионерам) финансировалась непосредственно из средств федерального бюджета.

20 ноября 1990 г. Российская Федерация, находясь еще в составе СССР, приняла самостоятельный пенсионный закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (Закон о пенсиях 1990 г.), действовавший (с изменениями и дополнениями) более 10 лет. Закон о пенсиях 1990 г. разрабатывался с учетом опыта других стран и был одобрен Международной организацией труда.

Как сказано в преамбуле Закона, он установил единую систему государственных пенсий, был призван обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышение его по мере роста благосостояния трудящихся. Основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признавался труд и его результаты. Это выражалось в установлении права на трудовую пенсию и определении ее размера в зависимости от длительности трудового стажа и среднемесячного заработка работника за последние 2 года или за любые 5 лет работы. Сохраняя в основном прежние (союзные) правила и нормы пенсионного обеспечения, российский законодатель предусмотрел существенные новеллы.

Согласно первоначальной редакции Закона минимальный размер государственной пенсии при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, устанавливался на уровне прожиточного минимума, который должен был ежегодно определяться Верховным Советом РСФСР. На 1991 г. он определен в сумме 100 руб. в месяц, что при введении Закона в действие привело к повышению ранее назначенных пенсий. Максимум пенсии равнялся трем ее минимумам.

На основании названного Закона был создан Пенсионный фонд РФ для финансирования выплаты пенсий за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета. При внесении в Закон изменений и дополнений, требующих увеличения расходов на выплату пенсий, в соответствующем федеральном законе должен был определяться источник финансового обеспечения дополнительных расходов.

Изменения, происшедшие в экономике страны вскоре после принятия Закона о пенсиях 1990 г., беспрецедентная инфляция и снижение уровня жизни населения (не только пенсионеров), массовая невыплата заработной платы, уклонение от уплаты налогов и страховых взносов во внебюджетные страховые фонды не позволили проявиться позитивным нормам этого Закона, рассчитанным на стабильную ситуацию. Минимально возможный уровень жизни пенсионеров поддерживался компенсационными выплатами на основании указов Президента РФ. На протяжении 1990-х гг. ставился вопрос о необходимости пенсионной реформы.

Первая официальная Концепция реформы системы пенсионного обеспечения была одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790. Среди основных целей пенсионной реформы назывались: реализация гарантированного Конституцией РФ права граждан на пенсионное обеспечение; обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы; создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования. Предусматривалось, что каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию, а финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики.

В Концепции отмечалось, что с введением в государственную систему пенсионного обеспечения так называемых социальных пенсий и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трехуровневой пенсионной системы. Далее излагаются основные положения Концепции.

По мере развития рыночной экономики будет расширяться контингент лиц, не имеющих трудового (страхового) стажа, но государство с социально ориентированной экономикой не может игнорировать проблемы материального обеспечения значительного круга нетрудоспособных, по разным причинам не охваченных социальным страхованием, поэтому роль социальных пенсий будет возрастать.

Первым уровнем системы государственных пенсий явится базовая пенсия, которая в перспективе должна заменить социальную. Базовые пенсии в принципе должны предоставляться всем гражданам Российской Федерации и обеспечивать материальные условия жизни человеку при наступлении инвалидности, или по достижении пенсионного возраста, или в случае потери кормильца независимо от наличия трудового стажа. Предполагалось, что такие пенсии будут назначаться в фиксированных размерах, определяемых с учетом прожиточного минимума пенсионера и в зависимости от степени утраты трудоспособности, и не станут выплачиваться работающим гражданам.

Второй уровень - трудовая (страховая) пенсия, которая должна соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда. Условия ее предоставления и размеры должны соответствовать продолжительности страхования и величине взносов каждого конкретного лица. Размер трудовой пенсии по старости будет зависеть от трудового (страхового) стажа и заработка, но с учетом требования социального страхования. Исходным критерием определения размера пенсии станет цена одного года страхового стажа, выраженная в процентах к заработку, из которого исчисляется пенсия. С учетом базовой пенсии эту цену можно установить на уровне 1% заработка за каждый год трудового (страхового) стажа. В результате средний совокупный размер вновь назначаемых базовой и трудовой пенсий составит 55-60% заработка работника вместо 45-47% (фактическое соотношение средней пенсии к средней заработной плате в период принятия Концепции). Это существенно выше, чем в странах с высокоразвитой экономикой. В будущем этот уровень может быть перекрыт путем создания дополнительных профессиональных пенсионных систем. По мере стабилизации экономического положения станет возможным переход к исчислению пенсии из заработка за весь период страхования.

В случае продолжения оплачиваемой работы пенсия выплачиваться не должна, по крайней мере, в полном объеме. Иное решение противоречит принципам социального страхования, базирующегося прежде всего на солидарности поколений, сменяющихся на рынке труда и передающих эстафету содержания людей, состарившихся и лишившихся вследствие этого заработка.

При этом согласно Концепции из пенсионной системы должны быть исключены все виды льготных пенсий. Достижение данной цели станет возможным с развитием негосударственных систем пенсионного обеспечения, которые и должны взять на себя сохранение ранее приобретенных прав на льготные пенсии. Пенсионные льготы как стимул для привлечения кадров, повышения рождаемости и решения других как локальных, так и общегосударственных задач будут заменены другими более действенными мерами (например, повышенной оплатой труда, налоговыми льготами), сообразуясь с конкретными производственными, региональными и иными условиями. По имеющимся данным, применение критериев для оценки условий труда на конкретных производствах позволит на 30-35% сократить предоставление пенсионных льгот и объективно определить сферу действия льготных пенсий (например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет, несмотря на научно-технический прогресс, не ожидается коренного улучшения условий труда). В переходный период (до формирования дополнительных профессиональных пенсионных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда (либо опасность для здоровья человека) сохраняются вне зависимости от научно-технического прогресса.

Третий уровень системы пенсионного обеспечения согласно Концепции должны составлять негосударственные пенсии как дополнительные по отношению к государственным. Они могут существовать как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, накопивших средства на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Отмечалось, однако, что в связи с трудным экономическим положением страны создание дополнительных профессиональных пенсионных систем для работников всех организаций на современном этапе не представляется возможным. Поэтому они будут формироваться постепенно, по мере готовности отдельных организаций и их групп, отраслей хозяйства или территорий, а также возможности государства предоставить соответствующие льготы. Однако после принятия решения о создании дополнительной профессиональной пенсионной системы она становится обязательной и не может быть ликвидирована по решению ее учредителей.

Решающим фактором нагрузки на пенсионную систему помимо пенсионных льгот является пенсионный возраст. Проблему его повышения предлагалось решить с учетом демографического развития в Российской Федерации, предусмотрев в законе постепенный переход на новые условия назначения пенсий, начиная со второго десятилетия XXI в.

Величину максимального размера пенсии предлагалось определять косвенным путем, ограничив заработок, с которого взимаются страховые взносы и на основе которого впоследствии исчисляются пенсии, полуторным размером средней заработной платы по народному хозяйству.

В Концепции отмечалась целесообразность сохранения комплексности обслуживания граждан всеми видами социальной защиты, включая пенсионное, и укрепления оправдавших себя органов социальной защиты, занимающихся пенсионными вопросами.

Отмечалось, что пенсионная система, освобожденная от несвойственных ей функций по стимулированию занятости на работах с неблагоприятными условиями труда, стимулированию занятости пенсионеров и по решению других задач, выходящих за сферу ее компетенции, будет полностью сосредоточена на проблеме обеспечения достойного уровня жизни пенсионеров. Развитие дополнительного добровольного пенсионного обеспечения негосударственного характера будет способствовать накоплению финансовых средств, их инвестированию в производство и структурной перестройке экономики.

Целый ряд мер, предлагавшихся Концепцией, судя по изложенному выше, был связан с ограничением прав граждан (повышение пенсионного возраста, отказ от выплаты пенсий в полном размере в период работы, отказ от пенсионных государственных льгот в связи с особыми условиями труда и по социальным критериям и др.). Ряд положений Концепции в пользу граждан (например, установление базовой (и социальной) пенсии на уровне прожиточного минимума за счет государственного бюджета) объективно не мог быть осуществлен*(150). Полностью данная Концепция не была реализована.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. N 463 была одобрена Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. В ней отмечалось, что за период, прошедший после одобрения Концепции, был разработан и принят ряд нормативных правовых актов, направленных на реализацию ее положений. Вступил в силу Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования", в соответствии с которым была создана основа новой инфраструктуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Введение персонифицированного учета создает предпосылки для последующих преобразований. В мае 1997 г. в Закон о государственных пенсиях были внесены изменения, предусматривающие установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" был предусмотрен переход на принципиально новый механизм, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Пенсионерам была предоставлена возможность либо сохранить ранее установленные льготы, но получать пенсию в пределах существующего максимального размера (3-3,5 минимума), либо рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента (при этом косвенное ограничение размера пенсии задается предельным соотношением зарплат), но без учета прежних льгот.

В Программе отмечался позитивный сдвиг в соотношении средней пенсии и средней заработной платы в стране: с 26% в 1992 г. до 35-39% в 1997 г. Однако сдвиг был достигнут за счет резкого сокращения дифференциации размеров максимальной и минимальной пенсий, составившей 1,4:1 вместо 3:1 по законодательству. Вследствие этого у населения ослабели стимулы к "зарабатыванию" пенсии. В период после принятия Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации выросло количество негосударственных пенсионных фондов, что создало предпосылки для формирования разветвленной системы дополнительного пенсионного обеспечения.

Несмотря на позитивные сдвиги, в целом период, прошедший после одобрения Концепции, характеризовался углублением финансового кризиса в системе пенсионного обеспечения, связанным с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в 1995-1997 гг. Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы, как отмечалось в Программе, являлись кризис неплатежей в народном хозяйстве и несоответствие этой системы изменившимся социально-экономическим условиям в стране. Когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства, в рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные для нее задачи. В частности, в целях привлечения лиц на работы, связанные с неблагоприятными условиями труда, а также в районы Крайнего Севера было предусмотрено снижение установленного пенсионного возраста (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин) на 5, 10, 15 лет. Пенсии за выслугу лет нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет (летный состав гражданской авиации, педагогические работники, работники учреждений здравоохранения, творческие работники театров и других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т.д.).

Развитие ситуации с пенсионным обеспечением за время, прошедшее с момента одобрения Концепции, по мнению авторов Программы, привело к необходимости корректировки отдельных направлений пенсионной реформы. В Программе отмечалось, что стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Предотвратить же углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий. Предполагалось, что формирование значительных пенсионных накоплений позволит снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров и тем самым существенно повысит ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями.

В Программе также отмечалось, что:

индексация пенсий должна осуществляться с учетом финансовых возможностей общества и не должна привести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы;

требуется конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов;

следует предусмотреть формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, при которых более продолжительная работа и соответственно сокращение ожидаемого срока пребывания на пенсии позволяют существенно увеличивать ее ежемесячный размер;

необходимо более четко определить правовой статус ПФР путем формирования Федеральной службы государственного пенсионного страхования, что позволило бы более эффективно выполнять функции государственного пенсионного обеспечения.

Предлагаемая Программой модель пенсионного обеспечения с поэтапным введением накопительных элементов, по мнению ее разработчиков, должна была обеспечить сбалансированность доходов и обязательств ПФР в течение всего переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в ПФР.

Основными факторами стабилизации финансового положения пенсионной системы в переходный период назывались:

реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию путем их перевода в профессиональные пенсионные системы;

определение размера пенсионных выплат в зависимости от величины поступлений в ПФР;

учет прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию через применение условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

обеспечение разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между ПФР и другими источниками, включая федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды;

законодательное закрепление перечня нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, а также определение принципов и размеров финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет средств федерального бюджета;

повышение собираемости страховых взносов в результате введения условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

частичное финансирование с 2005 г. вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.

Предполагалось, что в долгосрочной перспективе трудовая пенсия по государственному пенсионному страхованию должна будет формироваться по распределительному и накопительному принципам в равной пропорции.

В целях развития конкуренции, повышения эффективности инвестирования пенсионных резервов предполагалось в долгосрочной перспективе (после 2005 г.) предоставить гражданам возможность по своему выбору направлять часть обязательных страховых пенсионных взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые ими в уполномоченных негосударственных пенсионных фондах.

Для сокращения скрытого субсидирования через пенсионную систему отраслей, где был высокий удельный вес рабочих мест с вредными условиями труда, а также регионов с особыми природно-климатическими условиями следовало рассмотреть вопрос о введении для них дополнительного тарифа страховых пенсионных взносов.

Основным страховым показателем, на основе которого формируется часть будущей трудовой пенсии, финансируемой на распределительной основе, должен стать размер уплаченных страховых взносов.

Предусматривалось, что начиная с 2005 г. трудовые пенсии для большинства выходящих на пенсию по старости будут состоять из двух частей, назначаемых на распределительной и накопительной основах.

По мере роста пенсионных накоплений застрахованных лиц часть трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, будет возрастать и в долгосрочной перспективе может достигнуть величины, равной размеру трудовой пенсии, финансируемой на распределительной основе при постепенном уменьшении относительной величины части пенсии, назначаемой на распределительной основе.

По завершении переходного периода размер пенсии должен будет определяться путем деления суммы накопленных страховых взносов, включая величину условного капитала, на ожидаемую продолжительность жизни в месяцах после достижения пенсионного возраста.

Назначение пенсий по старости с уменьшением возраста в связи с особыми условиями труда, отмечалось далее в Программе, предполагается перевести в предмет деятельности профессиональных пенсионных систем. Для этого - рассмотреть вопрос о назначении досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда на основании применения действующих Списков N 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости) на льготных условиях, но с учетом критериев уровней профессиональных рисков. Эти критерии целесообразно применять как обязательное условие реализации прав на профессиональную пенсию, что позволит осуществить постепенный переход от формальных оснований признания права на льготную пенсию на основе Списков к установлению этого права в зависимости от степени фактического риска отдельных видов производственной (трудовой) деятельности для здоровья и трудоспособности каждого конкретного работника.

Предусматривалось, что с 1 января 2000 г. должно быть прекращено приобретение новых прав по государственным досрочным пенсиям в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Согласно Программе введение дополнительного тарифа страховых взносов за каждое застрахованное лицо, работающее в особых условиях труда и (или) в особых климатических условиях, должно быть синхронизировано с проведением налоговой реформы, предполагающей снижение общего уровня налогообложения фонда оплаты труда. Дополнительный тариф не должен вызвать общего повышения уровня налогообложения фонда оплаты труда, сложившегося до проведения налоговой реформы.

Страховые взносы по дополнительному тарифу перечисляются в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды. При этом необходимо обеспечить контроль со стороны ПФР в рамках персонифицированного учета плательщиков взносов и негосударственных пенсионных фондов.

Наиболее существенное отличие Программы от Концепции состояло в том, что ею предлагалось ввести в пенсионное обеспечение накопительную составляющую и исчислять пенсии из уплаченных за данное лицо пенсионных страховых взносов. В установленный срок - с начала 2000 г. - она также не была осуществлена.

Как пишет С.Ф. Вельмяйкин, соотношение среднего размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в 1998, 1999 и 2000 гг. составляло соответственно 79,7%, 77,8%, 82,1%. В сложившихся условиях стало очевидно, что потенциал существующей пенсионной системы себя исчерпал и для преодоления возникших проблем необходимы кардинальные изменения, которые инициировались ПФР совместно с Минтрудом России начиная с лета 2000 г. Выяснилось, отмечает автор, что для пенсионной реформы недостаточно внести изменения в Программу 1998 г. Требовалось принятие более кардинальных решений. 17 апреля 2001 г. Правительством РФ была одобрена принципиально новая Программа пенсионной реформы и параллельно началась подготовка необходимых для ее реализации законопроектов*(151). Поскольку новая Программа не была опубликована, о ее содержании можно судить по принятым законам. В этих законах отражены также отдельные положения Концепции 1995 г. и Программы 1998 г.

С 1 января 2002 г. вступили в действие федеральные законы, давшие старт пенсионной реформе. Главные из них: Закон о пенсионном страховании, Закон о пенсионном обеспечении, Закон о трудовых пенсиях. Соответственно с той же даты утратили силу Закон о пенсиях 1990 г. и Закон о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий. Другие принятые до 1 января 2002 г. федеральные законы, предусматривающие условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются лишь в части, не противоречащей Закону о трудовых пенсиях (п. 2 ст. 31 этого Закона). Иными словами, не все вопросы пенсионного обеспечения решаются абсолютно по-новому. Более того - часть норм старых законов в прежнем либо несколько измененном виде воспроизведена и в новых. Некоторые новые нормы сформулированы таким образом, чтобы большая часть пенсионеров получила пенсию в прежнем размере. В то же время новые законы содержат концептуально иные положения по сравнению с Законом о пенсиях 1990 г.

Признав необходимым принять вместо одного пенсионного закона 1990 г. два (Закон о пенсионном обеспечении и Закон о трудовых пенсиях), законодатель избрал критерием для этого источник финансирования пенсий, а именно то, выплачиваются ли они только из средств федерального бюджета либо также и за счет страховых взносов. Отметим, что новое деление пенсий - на трудовые и государственные - условное, поскольку трудовые пенсии не утратили характер государственных.

Закон о пенсионном обеспечении устанавливает условия назначения следующих видов пенсий перечисленным ниже отдельным категориям граждан:

по старости - лицам, пострадавшим от радиационных и техногенных катастроф, включая аварию на Чернобыльской АЭС;

по инвалидности - пострадавшим от тех же катастроф; лицам, проходившим военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин; участникам Великой Отечественной войны;

по случаю потери кормильца - нетрудоспособным членам семей перечисленных выше категорий граждан;

за выслугу лет - федеральным государственным служащим.

Тем же Законом установлена и социальная пенсия (ст. 11). Право на нее предоставлено детям-инвалидам, мужчинам с 65, женщинам с 60 лет, не имеющим права на другие пенсии, и иным категориям нетрудоспособных, ранее имевшим такое право. Однако отныне социальная пенсия работающим пенсионерам указанного выше возраста не выплачивается либо выплачивается в прежнем размере.

В том же Законе (п. 3 ст. 3) закреплено право на одновременное получение двух пенсий (в том числе трудовой и государственной) за всеми теми категориями граждан, которым такое право было предоставлено Законом о пенсиях 1990 г.

Подавляющее число пенсионеров (нынешних и будущих) подпадает под действие Закона о трудовых пенсиях, которым предусмотрены пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Для назначения пенсии инвалидам требуется подтвердить не группу инвалидности, а ограничение способности к трудовой деятельности III, II и I степени. Лишь до 1 января 2004 г. на равных основаниях пенсия устанавливалась инвалидам соответственно I, II и III групп.

Отсутствие трудовой пенсии за выслугу лет не означает, что лица, имеющие длительный профессиональный стаж, утратили право на пенсионное обеспечение. Но теперь такая пенсия именуется пенсией по старости (ст. 27, 28 Закона).

По общему правилу пенсия по старости назначается, как и ранее, по достижении женщинами 55, мужчинами - 60 лет. Необходимо также наличие не менее 5 лет страхового стажа. Однако законодатель предусматривает в ст. 28 сохранение права и на досрочные пенсии, в частности, за многодетными женщинами, матерями инвалидов с детства и другими лицами, названными в ст. 11 Закона о пенсиях 1990 г., а также за северянами. Для данных категорий установлены прежние условия пенсионного обеспечения, за одним существенным исключением. Во всех случаях, когда право на пенсию зависело от наличия общего трудового стажа, теперь необходим страховой стаж такой же продолжительности.

Что касается лиц, занятых на работах с особыми условиями труда (ст. 12 Закона о пенсиях 1990 г.), а также имевших право по этому Закону на пенсию за выслугу лет, то за частью из них (лица, занятые на работах с осужденными, спасатели, пожарники, педагогические, медицинские и творческие работники) сохранено право на досрочную пенсию на указанных выше условиях (ст. 28 Закона о трудовых пенсиях). Для других (помимо перечисленных выше) возможность назначения досрочной пенсии предусмотрена при дополнительном ограничении - если они по состоянию на 1 января 2003 г. проработали на соответствующих видах работ не менее половины требуемого срока. В противном случае речь может идти о профессиональных пенсиях, регулируемых соответствующим федеральным законом, который пока не принят (см. об этом ниже).

В страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной трудовой деятельности при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы (ст. 10). В страховой стаж засчитываются также периоды: прохождения военной и приравненной к ней службы; получения пособий по временной нетрудоспособности и по безработице; ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им полутора лет, но не более 3 лет в общей сложности; ухода трудоспособного лица за ребенком-инвалидом, инвалидом I группы или лицом, достигшим 80 лет; отбывания наказания в местах лишения свободы и ссылки граждан, впоследствии реабилитированных. Для зачета этих периодов в страховой стаж необходимо, чтобы им предшествовали либо за ними следовали периоды деятельности, за которые уплачивались страховые пенсионные взносы (ст. 11). Во всех случаях, в том числе и за периоды работы на Севере, страховой стаж исчисляется в календарном порядке (ст. 12).

Право на пенсию по инвалидности и по случаю потери кормильца от продолжительности страхового стажа не зависит. Важно лишь, чтобы инвалид или кормилец относились к числу застрахованных и за них хоть какой-то период уплачивались страховые взносы (ст. 9 Закона).

Круг лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, установлен Законом о пенсионном страховании.

Трудовая пенсия по старости и по инвалидности может состоять из трех частей - базовой (БЧ), страховой (СЧ) и накопительной (НЧ), а по случаю потери кормильца - из первых двух. Каждая часть определяется, индексируется и может выплачиваться по разным правилам.

Для самостоятельного финансирования каждой части пенсии трансформирована та доля единого социального налога, которая до 1 января 2002 г. направлялась на финансирование государственного пенсионного обеспечения в соответствии с гл. 24 Налогового кодекса РФ.

Законом о пенсионном страховании были введены страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в размере, составляющем половину от доли единого социального налога, направлявшегося ранее в ПФР. Для мужчин, родившихся до 1 января 1953 г., и женщин, родившихся до 1 января 1957 г., эти страховые взносы (как правило, 14 либо 10,3% по отношению к оплате труда) были предназначены для финансирования страховой части пенсии. Взносы, взимаемые за лиц более молодого возраста, делились на две доли, направляемые соответственно на финансирование страховой и накопительной частей их пенсий (ст. 22, 23 Закона). Согласно Налоговому кодексу РФ (в ред. от 31 декабря 2001 г.) единый социальный налог (взнос) в части, направлявшейся ранее в ПФР (как правило, в размере 28 и 20,6% налогооблагаемой базы), должен поступать в федеральный бюджет (ст. 241 Кодекса). При этом производится налоговый вычет: сумма социального налога (или авансового платежа по нему) уменьшается налогоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов (авансовых платежей по ним) на обязательное пенсионное страхование в соответствии с Законом о пенсионном страховании. С 1 января 2005 г. с 14 до 6% уменьшилась ставка единого социального налога, направляемого в ПФР через федеральный бюджет на финансирование базовой части пенсии. Одновременно увеличена база для начисления страховых взносов по наиболее высокому тарифу со 100 тыс. руб. на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года до 280 тыс. руб. При этом взносы на накопительную часть пенсии будут платиться только за лиц 1967 года рождения и моложе.

Базовая часть (БЧ) пенсии по старости устанавливается в твердой сумме и зависит от возраста пенсионера, тяжести инвалидности, а также от наличия у него иждивенцев. Наименьший размер БЧ составляет с 1 августа 2005 г. 954 руб. Он вдвое выше у лиц, достигших 80 лет либо имеющих I группу инвалидности (III степень ограничения способности к трудовой деятельности). Размер БЧ дифференцированно повышается при наличии у пенсионера от одного до трех и более нетрудоспособных иждивенцев (независимо от факта работы пенсионера).

Страховая часть (СЧ) пенсии по старости зависит от суммы уплаченных за данное лицо страховых взносов (кроме накопительных), именуемых расчетным пенсионным капиталом (ПК), а также от ожидаемого периода выплаты пенсии (т.е. числа месяцев, в течение которых в среднем живут пенсионеры после назначения пенсии), обозначаемого символом Т. Этот показатель был установлен на 1 января 2002 г. продолжительностью 12 лет (144 мес.) и с января каждого следующего года увеличивается на 6 мес., пока не достигнет 16 лет (192 мес.), а затем на 1 год до достижения 19 лет (228 мес.)*(152). СЧ = ПК : Т.

Лицам, работавшим до 1 января 2002 г., в расчетный пенсионный капитал включаются также приобретенные ими до этой даты пенсионные права в их денежном выражении. Они определяются исходя из расчетной пенсии, которую мог бы получить застрахованный с учетом имевшегося у него на эту дату трудового стажа, исчисленной с применением индивидуального коэффициента пенсионера, введенного Законом о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий. При этом применяются те же правила учета трудового стажа, установлено такое же предельное соотношение заработка пенсионера со средним заработком в стране за тот же период (1,2 по общему правилу и 1,4-1,9 - для лиц, проживающих в местностях, где установлены районные коэффициенты к заработной плате). Для определения полагавшейся застрахованному расчетной пенсии учитывается его заработок за два года - 2000-2001 гг., если сведения о нем имеются в Пенсионном фонде, либо за любые 60 месяцев работы до 1 января 2002 г., а также среднемесячная заработная плата в стране за период с 1 июля по 30 сентября 2001 г. для исчисления и увеличения размеров государственных пенсий. Она определена постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 720 в размере 1671 руб.

Накопительная часть (НЧ) пенсии будет определяться по формуле, аналогичной для СЧ (путем деления на Т суммы уплаченных за данное лицо взносов, предназначенных для финансирования НЧ, и полученного от них инвестиционного дохода). Однако, учитывая молодой возраст лиц, за которых такие взносы установлены, НЧ пенсии по старости - дело будущего.

Накопительные страховые взносы не расходуются на выплату пенсий нынешним их получателям, а копятся для выплаты пенсии тем будущим пенсионерам, за которых они взимаются. Чтобы спасти эти средства от обесценения, их нужно инвестировать. В целях реализации такой схемы принят Закон об инвестировании средств для финансирования НЧ трудовой пенсии. Хотя средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, ими управляют акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, именуемые управляющими компаниями (при наличии у них лицензии на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами) (ст. 3, 4 Закона).

Закон об инвестировании средств для финансирования НЧ трудовой пенсии предписывает, куда (в какие объекты) могут инвестироваться пенсионные накопления. Это государственные ценные бумаги Российской Федерации и ее субъектов; облигации российских эмитентов; акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с российским законодательством; денежные средства и депозиты в рублях в кредитных организациях; иностранная валюта в рублях на счетах в кредитных организациях (п. 1 ст. 26 Закона). При этом на период 2003-2009 гг. устанавливаются следующие максимальные ограничения доли в инвестиционном портфеле средств, размещаемых в ценные бумаги иностранных эмитентов: в 2003 г. - 0%, в 2004-2005 гг. - 5%, в 2006-2007 гг. - 10%, в 2008-2009 гг. - 15%, с 1 января 2010 г. - не более 20% (ст. 41, п. 4 ст. 28 Закона). Размещение средств пенсионных накоплений в иные, кроме перечисленных выше, объекты инвестирования не допускается (п. 2 ст. 26 Закона).

Застрахованные лица, за которых в соответствии с их возрастом уплачиваются обязательные пенсионные взносы на накопительную часть трудовой пенсии (НЧ), вправе начиная с 1 января 2004 г. отказаться от получения НЧ и передать свои накопления, учтенные ПФР, в негосударственный пенсионный фонд (НПФ) (ст. 32 Закона о пенсионном страховании). Таким правом можно воспользоваться до достижения возраста на 5 лет меньше того, в котором данному лицу полагается пенсия по старости. Эти застрахованные могут перевести свои накопления не только из ПФР в НПФ, но и наоборот, из НПФ - в ПФР. Кроме того, при наличии пенсионных накоплений в ПФР, застрахованный вправе выбирать инвестиционный портфель, т.е. любую управляющую компанию из тех, с которыми пенсионный фонд заключил договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений (ст. 10 Закона об инвестировании средств для финансирования НЧ трудовой пенсии). Воспользоваться правом выбора инвестиционного портфеля можно не чаще одного раза в год. Это делается путем подачи соответствующего заявления в ПФР. Если такой выбор был сделан и средства пенсионных накоплений переведены в определенную управляющую компанию, вновь поступающие за данное лицо страховые взносы направляются ПФР в ту же компанию до момента получения нового заявления о выборе инвестиционного портфеля (ст. 32 Закона).

Лицам, уже находившимся на пенсии, она была пересчитана с 1 января 2002 г. по новым законам. Для этого по специальной формуле получаемая трудовая пенсия была преобразована в состоящую из двух частей (БЧ и СЧ). Всем пенсионерам, в том числе и работающим, пенсия выплачивается в установленном размере. Однако пенсионер может отказаться от получения СЧ с тем, чтобы впоследствии она была установлена в более высоком размере.

Трудовая пенсия по старости при полном трудовом стаже не может быть менее 660 руб. Максимально возможная пенсия (при трудовом стаже 40-45 лет) составляла на 1 января 2002 г. 0,75 х 1,2 х 1671 = 1503 руб. 90 коп., а для северян - 0,75 х 1,9 х 1671 = 2381 руб. 18 коп.

Индексация пенсий зависит от величины инфляции, роста средней заработной платы в стране, а также от наличия в федеральном бюджете и бюджете ПФР дополнительных средств на ее проведение. Для переоценки пенсионных прав застрахованных постановлением Правительства РФ регулярно утверждается коэффициент индексации пенсионного капитала.

Анализ принятых пенсионных законов показал, что не все предусмотренные Концепцией и Программой меры реализованы. Так, не было предусмотрено увеличение пенсионного возраста (хотя бы в отдаленной перспективе), сохранились пенсионные льготы по досрочному пенсионному обеспечению, в том числе по социальным критериям, не предусматривается перевод в профессиональные пенсионные системы пенсий, назначаемых в связи с проживанием и работой в районах Крайнего Севера и в местностях, к ним приравненных, не были установлены ограничения при выплате пенсии в период работы. В то же время реализована идея об исчислении пенсии из страховых взносов, реально уплаченных за данное лицо. При этом размер пенсии (страховой и накопительной ее частей) выступает частным от деления этих взносов на ожидаемый период получения пенсии, т.е. на среднюю продолжительность жизни пенсионера после достижения пенсионного возраста. Таковая определена законодателем в 19 лет; тем самым установлено, что в среднем пенсионеры-мужчины доживают (будут доживать) до 79, женщины - до 74 лет.

Закон о трудовых пенсиях, как отмечалось, предусмотрел сохранение права на досрочное назначение пенсий за работу с особыми условиями труда. При этом для 15 категорий работников, перечисленных в ст. 27 (шахтеров, химиков, текстильщиц, железнодорожников, геологов, лесозаготовителей, работников морского транспорта, летчиков гражданской авиации и др.), такое право сохраняется при условии, если они проработали на соответствующих видах работ не менее половины требуемого срока по состоянию на 1 января 2003 г. Тем, кто работал на таких видах работ менее половины требуемого срока, а также принятым для выполнения этих работ после 1 января 2003 г., могут устанавливаться не трудовые, а лишь профессиональные пенсии, регулируемые специальным федеральным законом. 26 июня 2002 г. на заседании Государственной Думы были приняты в первом чтении проекты федеральных законов об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации и о страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем. Согласно их содержанию обязательная профессиональная пенсионная система (далее - профессиональная пенсионная система) создается путем заключения работодателем договора с ПФР или уполномоченным негосударственным пенсионным фондом (НПФ). Право на выплаты из профессиональной пенсионной системы имеют лица, работавшие на рабочих местах с особыми условиями труда, в пользу которых работодателем уплачивались взносы в соответствующую уполномоченную организацию. Законы распространяются на лиц, работавших на подземных и иных работах, перечисленных в ст. 27 Закона о трудовых пенсиях, по достижении ими установленной этой нормой возраста и при наличии требуемого ею профессионального стажа. Они могут приобрести право на выплаты из профессиональной пенсионной системы в течение досрочного пенсионного периода - с момента возникновения права на получение этой выплаты и до достижения обычного пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин). Однако право на указанные выплаты не распространяется на лиц, работавших в государственных и муниципальных учреждениях, финансируемых из бюджетов всех уровней.

Списки соответствующих рабочих мест (производств, работ, профессий и должностей) с особыми условиями труда при необходимости утверждаются Правительством РФ. На основании этих списков работодатель, в свою очередь, локальным актом утверждает перечень рабочих мест соответствующей организации, работа на которых дает право на выплату из профессиональной пенсионной системы. При этом рабочее место с особыми условиями труда может быть исключено из перечня по результатам аттестации, утвержденным коллективным договором. Коллективный договор может предусмотреть обязанность работодателя по выплате той или иной категории работников, занятых на рабочих местах с особыми условиями труда (кроме лиц, работавших на подземных работах, работах с вредными условиями труда и в горячих цехах), компенсационной надбавки к заработной плате, определяемой исходя из суммы взносов в профессиональную пенсионную систему. В отношении таких работников профессиональная пенсионная система не создается. Соответственно указанные работники вправе направлять средства, полученные в виде компенсационной надбавки к заработной плате, в качестве пенсионных взносов в негосударственный пенсионный фонд по своему выбору. Размер обязательной профессиональной пенсии рассчитывается ПФР и НПФ исходя из суммы пенсионных накоплений, сформированных в пользу застрахованного лица или участника НПФ, и фактической продолжительности досрочного пенсионного периода.

Страховой взнос на финансирование профессиональных пенсий должен был составлять 14,2% при занятости работников на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах и 6% - при занятости на остальных работах с особыми условиями труда.

Однако до настоящего времени эти законы не приняты. А поскольку работа с особыми условиями труда с 1 января 2003 г. может быть учтена для назначения пенсии при условии уплаты страховых взносов в обязательную профессиональную пенсионную систему, право лиц, занятых на таких работах и не отвечающих условиям досрочного пенсионного обеспечения, установленным Законом о трудовых пенсиях, фактически повисло в воздухе. Отметим, что отсутствие этих законов связано, в частности, с тем, что они потребуют значительного дополнительного финансового обременения организаций, применяющих труд работников с особыми условиями труда, а это не согласуется с политикой сокращения налогового бремени на фонд оплаты труда.

Представляется, что перевод льготных пенсий в профессиональные пенсионные системы одновременно по десяткам производств и тысячам профессий может привести к разбалансировке всей системы льготного пенсионного обеспечения и к непредсказуемым последствиям для работников, фактически нуждающихся по условиям труда в досрочном выходе на пенсию. Очевидно также и то, что установление в 1990 г. высоких - до 28% к оплате труда страховых взносов учитывало и нужды льготного пенсионного обеспечения. Поэтому следовало бы не увеличивать суммарные страховые взносы с работодателей, а сократить их для тех, у кого отсутствуют работы с особыми условиями труда. Введение накопительных взносов на финансирование профессиональных пенсий в дополнение к накопительным взносам на финансирование пенсий по старости фактически является двойным ударом и по нынешним, и по будущим работникам. Кроме того, поскольку значительная доля накоплений вкладывается в государственные ценные бумаги, при возвращении этих средств с процентами государство будет пользоваться бюджетным финансированием за счет налогов, в том числе и с пенсионеров.

Как отмечается в литературе, сложности с принятием законов о профессиональных пенсионных системах вызваны противоречиями между интересами работодателей, профсоюзов и негосударственных пенсионных фондов. Работодатели опасаются увеличения нагрузки на фонд оплаты труда. Для негосударственных пенсионных фондов большие затраты на создание таких систем и сложная система контроля за ними делают их участие малопривлекательным. Работники и представляющие их интересы профсоюзы не готовы к переходу к профессиональным пенсионным системам из-за отсутствия государственных гарантий и сложного финансового положения предприятий*(153).

Как уже отмечалось, законодатель поставил право на пенсию по инвалидности и ее размер в зависимость не от группы инвалидности, как это было ранее, а от степени ограничения способности к трудовой деятельности. Трудовая пенсия устанавливается (при наличии требуемых условий) в случае наступления инвалидности с ограничением способности к трудовой деятельности III, II или I степени, определяемой по медицинским показаниям.

Пунктом 4 ст. 31 Закона о трудовых пенсиях было предусмотрено переходное положение, согласно которому при установлении пенсий до 1 января 2004 г., полагающихся лицам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III, II и I степени, применяются соответственно I, II и III группы инвалидности.

Порядок признания органами государственной медико-социальной экспертизы гражданина инвалидом, порядок установления периода инвалидности и степени ограничения способности к трудовой деятельности утверждаются Правительством РФ. По утвержденному Правительством РФ плану подготовки нормативных правовых актов Минтруд России и Минздрав России должны были во II квартале 2003 г. представить проект соответствующего постановления. Однако до настоящего времени такое постановление не принято. В связи с этим Минтруд России и ПФР информационным письмом от 18 декабря 2003 г. предложили органам социальной защиты населения субъектов Российской Федерации поручить учреждениям государственной службы медико-социальной экспертизы по освидетельствованиям, производимым с 1 января 2004 г., одновременно с установлением группы инвалидности (по прежним критериям) определять степень ограничения способности к трудовой деятельности.

При этом (до утверждения постоянных критериев установления инвалидности) органы медико-социальной экспертизы руководствуются Классификациями и временными критериями, используемыми при осуществлении медико-социальной экспертизы, которые были утверждены 29 января 1997 г. постановлением Минтруда России N 1 и приказом Минздрава России N 30. Названный нормативный правовой акт содержит целый набор показаний для разграничения инвалидности в зависимости от ее тяжести. Среди них фигурирует и способность к трудовой деятельности.

Ограничение способности к трудовой деятельности подразделялось на 3 степени по следующим критериям:

I степень - способность к выполнению трудовой деятельности при условии снижения квалификации или уменьшения объема производственной деятельности, невозможности выполнения работы по своей профессии;

II степень - способность к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях с использованием вспомогательных средств, и (или) специально оборудованного рабочего места, с помощью других лиц;

III степень - неспособность к трудовой деятельности.

Очевидно, что изменение критериев определения тяжести инвалидности преследовало цель сократить число инвалидов, претендующих на пенсию, либо по крайней мере признать некоторых из них нуждающимися в меньшем уровне пенсионного обеспечения. Так, инвалидность I группы устанавливается безотносительно к наличию трудоспособности. Но если, например, слепой работает массажистом или музыкантом, в частности, по той же профессии и с тем же заработком, что и до потери зрения, вряд ли по новым правилам он будет признан инвалидом с наиболее тяжелой III степенью потери трудоспособности, хотя по ныне действующим правилам ему полагается самая тяжелая I группа инвалидности независимо от того, может ли он работать. Следовательно, при установлении таким лицам инвалидности после 1 января 2004 г. размер их пенсии уменьшается по сравнению как с неработающими инвалидами I группы, так и с лицами, признанными инвалидами I группы до указанной даты. Другой пример: учитель с ампутацией верхней конечности может быть признан инвалидом III группы из-за ограничения способности к самообслуживанию. Однако поскольку имеющийся у него дефект не мешает выполнению профессиональной функции, никакая степень ограничения к трудовой деятельности ему не может быть установлена, а соответственно и права на пенсию по инвалидности он иметь не будет.

До 1 января 2004 г. II группа инвалидности могла быть установлена при способности к трудовой деятельности и 2-ой, и 3-ей степени. Поскольку 3-я ее степень свидетельствовала о неспособности к трудовой деятельности и давала основание для более высокого размера пенсии, это привело к массовому обращению нетрудоспособных инвалидов II группы за установлением им такой степени.

Приказом Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 г. N 535 (зарегистрированном в Минюсте России 13 сентября 2005 г. за N 6998) утверждены Классификация и Критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы (РГ, 2005, N 210).

Попутно отметим, что своевременное получение инвалидами пенсии было затруднено и организационными преобразованиями. С 1 января 2005 г. служба медико-социальной экспертизы стала федеральной. Согласно новой редакции ст. 8 Закона о социальной защите инвалидов теперь медико-социальная экспертиза осуществляется соответствующими федеральными учреждениями. С 1 января 2005 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 16 декабря 2004 г. N 805 "О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы". Во исполнение названных предписаний за невероятно короткий срок нужно было произвести массу правовых и организационных шагов (например, переоформить здания, помещения и оборудование из региональной в федеральную собственность). В результате, как отмечает Е. Гонтмахер, мы имеем невыстроенную федеральную систему медико-социальной экспертизы. Во многих регионах прежние структуры работать уже не имеют права, а новые еще не функционируют. Гигантские очереди отнимают последние силы и нервы у миллионов весьма больных и слабо защищенных людей*(154).