Концепция развития законодательства о науке

В основе работы над новой редакцией закона о науке должна лежать соответствующая концепция развития законодательства, регулирующего отношения между субъектами научной деятельности, органами власти и потребителями научной продукции. Очевидно, что концепция развития законодательства о науке должна определяться государственной научно-технической политикой и представлять собой систему основных направлений правового обеспечения этой политики. Однако внутренняя противоречивость проводимой в последнее десятилетие политики в области науки существенно затрудняет разработку концепции ее правового обеспечения. В концентрированном виде эти противоречия проявились в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу*(99) (далее - Основы). С одной стороны, в этом документе государственная научно-техническая политика представлена как важнейшая составная часть более общей стратегии социально-экономического развития, направленной на переход от экспортно-сырьевой ориентации экономики страны к инновационному пути развития. В соответствии с таким подходом развитие науки отнесено в Основах к числу высших приоритетов российского государства, а фундаментальная наука признана одним из стратегических национальных приоритетов Российской Федерации. Однако ряд положений Основ (и сопроводительных к ним документов) не согласуется с этим тезисом.

Прежде всего следует отметить явное несоответствие между заявленной в Основах стратегией научно-инновационного развития и крайне низким уровнем предлагаемого ресурсного обеспечения этой стратегии. Так, согласно приложению к Основам, средства на финансирование науки (т.е. исследований и разработок гражданского назначения*(100)) предполагается довести до указанных в ст. 15 Закона о науке 4% расходной части федерального бюджета только к 2010 г. Между тем, когда в 1996 г. принимался указанный Закон, законодатель установил здесь цифру в 4%, имея в виду лишь создание нормальных условий для функционирования государственного научного комплекса, а вовсе не экстраординарные усилия по научному обеспечению в короткие сроки структурной перестройки экономики и переводу ее на инновационный путь развития. А если учесть, что максимальная цифра реального финансирования науки составила лишь 2,47% от расходной части бюджета (этот "пик" был достигнут в 1997 г.), то станет ясно, что для восполнения потерь науки за эти годы нужны средства иного порядка, чем те, что обещаны к 2010 г.

Как отмечается в Сводном аналитическом докладе Счетной палаты РФ "Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала" (утвержденном коллегией Счетной палаты РФ 27 декабря 2002 г.), планируемый в настоящее время рост объемов финансирования науки из федерального бюджета "не может обеспечить своевременные и кардинальные изменения условий функционирования научной сферы, а также решение задач социально-экономического прогресса страны"*(101). Более того, остается неясным, какие именно параметры финансирования науки будут необходимы. Проверки Счетной палаты показали, что "основной проблемой концептуального обеспечения развития науки является отсутствие в нем определения требуемых для России масштабов развития науки и уровня ее государственной поддержки посредством анализа соответствующих экономических пропорций, в первую очередь наукоемкости ВВП, и определения их пороговых значений"*(102). Очевидно, что масштабы задач по модернизации российской экономики с учетом той роли, которая отводится науке в этом процессе, требуют не только выполнения (причем сейчас, а не к 2010 г.), но и существенного перевыполнения тех объемов бюджетного финансирования, которые предусмотрены действующим Законом о науке.

Не согласуется с тезисом о приоритетном развитии науки и ряд иных положений Основ. Прежде всего речь идет о предполагаемом лишении научных организаций льгот по уплате налогов на имущество и землю. Обещание компенсировать эти потери из бюджета (подп. 3 п. 28 Основ) не может успокоить научное сообщество, умудренное горьким опытом последних лет: по мнению лидеров научных профсоюзов, на практике "величина компенсации будет рассчитываться по оценкам БТИ и земельных кадастров, а реальные налоги местные власти устанавливают по рыночной стоимости. То есть суммы могут различаться в разы"*(103). Благодаря усилиям руководства РАН и представителей научного сообщества в Государственной Думе 17 октября 2003 г. принят Федеральный закон, который ввел в Налоговый кодекс РФ гл. 30 "Налог на имущество организаций" и предоставил научным организациям академий наук, имеющим государственный статус, двухгодичную отсрочку по уплате налога на имущество. Однако это временное послабление не распространяется на отраслевую и вузовскую науку. Кроме того, остается нерешенным вопрос о льготах по уплате налогов на землю (принятый недавно Земельный кодекс РФ предполагает, что научные организации должны платить за пользование земельными участками, однако соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ еще не внесены).

Обращает на себя внимание расплывчатость и нечеткость тех формулировок Основ, которые касаются ресурсного обеспечения предлагаемой научно-технической политики. Так, остается не ясным, распространяется ли тезис о необходимости "концентрации бюджетных ресурсов на реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники..." (абз. 4 подп. 1 п. 28 Основ) только на прикладную науку или он относится также и к фундаментальным исследованиям. И хотя в Основах нигде прямо не говорится о том, что государственная поддержка фундаментальной науки будет сконцентрирована на приоритетных направлениях, есть все основания полагать (учитывая параметры финансового обеспечения научной деятельности), что авторы Основ придерживались именно такого подхода.

В данной связи необходимо иметь в виду, что действующее законодательство не содержит правовых оснований для ограничения государственной поддержки фундаментальной науки лишь сферой приоритетных направлений. Согласно ст. 17 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство "обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки". По смыслу этого положения государство в лице Правительства берет на себя обязанность поддерживать всю фундаментальную науку, а избирательный подход (т.е. поддержка только приоритетных направлений) применим лишь к прикладным исследованиям. Именно в этом смысле следует понимать и соответствующие положения ст. 11 Закона о науке. Данный подход, разумеется, не исключает целесообразности выделения в рамках фундаментальной науки приоритетных направлений; из него лишь следует, что государственная поддержка этих исследований не должна осуществляться в ущерб остальной науке.

Но при всей важности формально-правовой стороны вопроса основная проблема связана с тем, что предполагаемая ориентация на сокращение исследовательского фронта фундаментальной науки и концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях лишь на первый взгляд соответствует неким современным тенденциям по специализации научных потенциалов различных стран в условиях глобализации. На самом деле подобная практика, по мнению специалистов, по существу еще не сложилась. Даже в развитых странах выбор приоритетов в сфере фундаментальных и прикладных исследований сводится к тому, что "составляются некие перечни приоритетов, но поневоле они формулируются так широко, настолько в общем плане, что фактически любую отрасль науки и любое ее ответвление не так уж трудно под этот перечень подвести"*(104). Там же, где удается достаточно четко выделить приоритетные направления исследований, повышенное внимание именно к этим направлениям отнюдь не означает перекрытия "финансового кислорода" остальной "неприоритетной" науке. При этом речь по преимуществу идет о прикладных исследованиях, так как в сфере фундаментальной науки государства, имеющие развитую науку, стремятся сохранять целостность сложившегося исследовательского фронта, руководствуясь историческим опытом, который показывает, что в сфере фундаментальных исследований "прорывы бывают как раз там, где их не ожидали"*(105).

Эта размытость приоритетов, позволяющая сохранить объективное единство и взаимосвязь научных направлений, для науки как самостоятельного социального института является позитивным фактором, ограждающим ее от излишнего давления со стороны политических и экономических институтов. Если же Россия из-за недостатка средств уже в ближайшее время пойдет по пути жесткого фиксирования научных приоритетов в области фундаментальных исследований и ограничит государственную поддержку фундаментальной науки этими приоритетами, то такой подход будет иметь разрушительные последствия для всего отечественного научно-технического комплекса. Тем более, что имеющийся у страны опыт отбора национальных научно-технологических приоритетов пока трудно назвать обнадеживающим*(106).

Поэтому в настоящее время государственная политика в данной сфере должна быть направлена на приоритетную поддержку фундаментальной науки при максимально возможном сохранении всего объективно сложившегося научного комплекса; на отработку эффективных механизмов отбора и периодической корректировки научных приоритетов как на федеральном, так и на региональном уровнях; на дополнительную государственную поддержку приоритетных направлений научных исследований.

С позиций такого подхода совершенствование законодательства о науке должно включать в себя, прежде всего, следующие направления работы.

1. Усиление правовых гарантий выполнения государством своих обязательств по финансированию фундаментальной науки и имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки. Главное направление государственной поддержки науки на данном этапе должно быть связано с принятием государством надлежащих обязательств по финансированию науки и жестким контролем за их выполнением. В этой связи представляется целесообразным введение ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц за неисполнение бюджетных обязательств перед наукой. Кроме того, заслуживают внимания предложения расширить соответствующие полномочия Счетной Палаты РФ: речь идет о распространении предварительного контроля на стадию составления проекта федерального бюджета, о наделении Палаты полномочиями по реализации результатов ее контрольных мероприятий, о придании Палате функций по контролю за эффективностью бюджетной политики страны и т.п.*(107).

2. Разработка правовых форм и механизмов дополнительного финансирования науки. Предложенный в Основах подход к финансированию научно-технической сферы, ориентирующий на "совершенствование финансирования государственного сектора науки и высоких технологий преимущественно путем расширения масштабов перехода на конкурсной основе к адресному финансированию научных исследований и экспериментальных разработок" (п. 17), представляется недостаточным. Ясно, что при заданных Основами рамках бюджетного финансирования конкурсное распределение весьма ограниченных средств на практике повлечет за собой лишение финансирования тех научных проектов, которые не окажутся в числе победителей конкурсов. Но специалистам хорошо известно, что даже эффективная система конкурсного отбора в сфере исследований и разработок (до которой нам еще явно далеко*(108)) имеет ряд существенных дефектов, которые могут привести к стратегическим просчетам. Главным из них является то обстоятельство, что конкурсное распределение средств, как справедливо отмечает Ж. Алферов, ориентирует на экстенсивный путь развития науки, так как конкурс обычно проводится в сфере уже известной тематики, а принципиально новые идеи по природе своей не могут быть объектами конкурсного отбора. "Чрезвычайно важно, - продолжает он эту мысль, - ставить работы, которые диктуются внутренней логикой развития данной узкой области науки. Для этого просто нужно иметь хорошее финансирование"*(109). Поэтому конкурсный подход должен сочетаться с сохранением и совершенствованием исторически сложившейся в нашей стране системы сметного финансирования науки. В противном случае стремление добиться успеха на некоторых прорывных направлениях неизбежно приведет к подрыву объективно сложившейся системы научных исследований

При этом, исходя из весьма ограниченных возможностей прямого бюджетного финансирования науки, на данном этапе необходимо сконцентрировать усилия на поиске косвенных механизмов финансирования (таких, как налоговые льготы, нормы амортизации и ставки амортизационных отчислений*(110)). Проводимая в настоящее время налоговая реформа не обеспечивает стимулы для научно-инновационного развития экономики страны.

Одновременно с этим целесообразно использовать опыт развитых стран по "экономическому понуждению промышленников к техническому перевооружению производства на базе современных высоких технологий"*(111). Исходя из этого опыта, некоторые крупные организаторы отечественной науки предлагают ввести обязательные отчисления коммерческих организаций (в разных вариантах это отчисления либо от прибыли, либо с оборота), которые целевым образом направлялись бы на развитие науки, одновременно способствуя и запуску инновационных механизмов в экономике*(112).

Наряду с совершенствованием косвенных механизмов бюджетного финансирования научно-технической деятельности важно стимулировать приток в данную сферу внебюджетных средств. В этой связи необходимо создать правовые условия для более эффективного функционирования внебюджетных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, для повышения эффективности деятельности федеральных, межрегиональных и региональных фондов научного, научно-технического и технологического развития, для страхования инвесторов от риска, связанного с внедрением новых технологий, для стимулирования малого наукоемкого бизнеса и т.д.

Нуждается в правовом упорядочении такая форма финансирования российской науки, как гранты, получаемые научными организациями и отдельными исследователями. Несмотря на все большую распространенность данной формы финансирования, ГК РФ не определяет понятие гранта и вообще не использует этот термин. Между тем договор, которым на практике опосредуется получение гранта, не охватывается в полной мере ни одним из видов обязательств, предусмотренных ГК РФ. В данной связи следует отметить, что обсуждавшаяся ранее в Минпромнауки России идея разработки и принятия специального федерального закона о грантах на научные исследования и разработки заслуживает поддержки.

3. Усиление правовых форм государственной поддержки науки, связанных с реализацией конституционного принципа свободы научного творчества. Необходимо преодолеть узкую трактовку данного принципа в действующем Законе о науке, где понятие свободы научного творчества связывается лишь с предоставлением субъектам научной и научно-технической деятельности права выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок (ч. 2 ст. 3). Очевидно, что свобода научного творчества включает весь комплекс прав субъектов научной деятельности, гарантированных Конституцией РФ и действующим законодательством. В соответствии с фундаментальным конституционно-правовым принципом, согласно которому человек, его права и свободы - это высшая ценность, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод - обязанность государства, ч. 1 ст. 44 Конституции РФ гарантирует свободу человека в такой важнейшей сфере самореализации личности, как научное и техническое творчество. Данная гарантия подкрепляется другими положениями Конституции РФ и, прежде всего, нормами закрепляющими свободу информации (ч. 4 ст. 29), право на защиту от недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34), право на защиту интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44). Этот комплекс взаимосвязанных прав и свобод - свобода научного творчества, право на защиту его результатов, свобода информации - признан мировым сообществом и закреплен в ряде ратифицированных Россией международно-правовых актов.

Наиболее значимой в современных условиях формой обеспечения свободы научного творчества является усиление правовой защиты интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности. Главное направление, по которому государству и науке предстоит выработать взаимоприемлемые подходы, связано с определением надлежащих правовых границ участия результатов научной деятельности в гражданском обороте. В связи с отказом законодателя от идеи введения в ГК РФ самостоятельного раздела, посвященного интеллектуальной собственности, существенно затрудняется решение целого ряда вопросов, касающихся защиты интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности. Недавнее внесение изменений и дополнений в Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г., в Закон РФ от 23 сентября 1992 г. "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных" и Закон РФ от 23 сентября 1992 г. "О правовой охране топологий интегральных микросхем" не сняло всех проблем в этой сфере. По-прежнему сохраняются серьезные пробелы в области охраны произведений науки авторским правом. Факторами, сдерживающими научно-инновационное развитие, являются несовершенство законодательства о государственной тайне и о коммерческой тайне, отсутствие четкого законодательного определения объектов интеллектуальной собственности военного, специального и двойного назначения и порядка их использования в гражданском обороте и т.п. То обстоятельство, что в настоящее время вхождение науки в рынок зачастую идет теневыми путями, в значительной мере обусловлено неразвитостью отечественного гражданского законодательства, его несоответствием реалиям российской экономической жизни.

Заметный вклад в реализацию принципа свободы научного творчества и создание дополнительных механизмов поддержки фундаментальной науки могла бы внести разработка оптимальной правовой модели сочетания методов государственного регулирования и самоуправления в деятельности научных организаций с учетом их коммерческой активности. В условиях вхождения науки в рынок, с характерной для этих процессов правовой неупорядоченностью способов, форм и пропорций перераспределения результатов рыночного использования научной продукции внутри исследовательских коллективов законодательная трактовка понятия "самоуправление научной организации" представляется явно недостаточной*(113). Становится все более очевидной необходимость законодательного закрепления таких организационно-правовых форм самоорганизации научных коллективов, которые позволили бы коллективам в сотрудничестве с администрацией участвовать в распределении средств, поступающих от рыночного использования результатов труда членов научного коллектива. В русле такого подхода представляет интерес сложившаяся в некоторых научных институтах практика создания финансовых комиссий при ученых советах. В данной связи актуализируется проблема восполнения правового пробела, связанного с отсутствием в действующем законодательства определения правового статуса ученого совета научной организации.

Другой важный аспект проблемы оптимального сочетания методов государственного регулирования и самоуправления в научной сфере связан с разработкой особого правового статуса государственных академий и государственных научных фондов как самоуправляемых организаций, имеющих государственный статус. Если в готовящемся сейчас федеральном законе о специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях эта проблема не получит своего разрешения, то данный пробел должен быть восполнен путем внесения соответствующих дополнений в Закон о науке, либо (что более правильно) путем принятия специальных федеральных законов об академиях наук, имеющих государственный статус, и о государственных научных фондах.

4. Разработка правовых мер, способствующих повышению социального статуса науки и престижа научной деятельности. О значении данного направления работы говорит то обстоятельство, что по итогам расширенного заседания Совета Безопасности РФ, на котором были приняты Основы, дано поручение Правительству РФ подготовить "предложения по совершенствованию законодательства о науке, предусмотрев меры по повышению престижа научной деятельности". Очевидно, что главным фактором повышения престижа научной деятельности в сложившихся условиях является рост оплаты научных работников. Однако применительно к этому вопросу в Основах речь идет лишь об "изменении системы оплаты труда работников бюджетных научных учреждений, включая предоставление права руководителям государственных научных организаций устанавливать работникам, внесшим значительный вклад в развитие российской науки, разработку и освоение наукоемких технологий и техники, должностные оклады без ограничения их максимального размера" (подп. 2 п. 28).

Такой подход демонстрирует намерение решить проблему оплаты труда в науке главным образом за счет мобилизации внутренних резервов научных коллективов. Наряду с этим здесь прослеживается весьма опасная тенденция к повышению зависимости работников от администрации научных организаций. Между тем, как показывает анализ практики работы государственных научных организаций, в условиях их активного участия в рыночных отношениях рядовые работники зачастую оказываются в неоправданно большой материальной зависимости от руководителей научных организаций, весьма произвольно распоряжающихся результатами коммерческой деятельности трудовых коллективов. Поэтому важно, чтобы оценка и признание значительности вклада научных работников в развитие российской науки и техники были бы опосредованы надлежащими процедурными механизмами самоуправления. Очевидно, что эти проблемы нуждаются в правовой регламентации.

Другой актуальной задачей совершенствования законодательства в данной области является определение общих принципов привязки оплаты труда научного работника к уровню средней оплаты труда по экономике и закрепление обоснованной дифференциации оплаты труда научных работников в зависимости от ученых степеней и званий (без этого размеры увеличения доплат за ученую степень лишаются надлежащей обоснованности). Очевидно, что оплата труда научного работника без степени должна быть существенно выше средней оплаты по промышленности, поскольку научный труд предполагает высшее образование и соответствующую ему высокую квалификацию труда. При этом соотношение оплаты труда научного работника без степени, кандидата наук и доктора наук должно быть таково, чтобы стимулировать научный рост.

В плане конкретизации принципа свободы научного творчества было бы целесообразно также разработать и закрепить в новом законе о науке специальный правовой статус работников, осуществляющих фундаментальные исследования, установить для них особый правовой режим регулирования труда, создать дополнительные гарантии пенсионного обеспечения и т.п.