Структура законодательства о науке и направления ее совершенствования

Законодательство о науке, которое в советский период в значительной мере тяготело к сфере административного права (поскольку рассматривалось главным образом как инструмент государственного управления научно-техническим развитием в целом*(93) и отношениями в сфере науки, в частности*(94)), в настоящий период представляет собой межотраслевой законодательный комплекс, развивающийся на стыке административного, гражданского, налогового, бюджетного, трудового и других отраслей законодательства.

В рамках этого законодательного комплекса можно выделить самостоятельный институт, включающий на федеральном уровне: нормы Конституции РФ, в которых заложены правовые основы как организации и осуществления научной деятельности, так и использования ее результатов; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(95), Закон о науке; Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации"; некоторые иные законодательные акты в части их положений, касающихся отношений в сфере науки*(96). На региональном уровне этот законодательный институт включает весьма обширное законодательство о науке. Во многих субъектах Российской Федерации (в Республике Саха (Якутия), Республике Башкортостан, Омской, Брянской областях и др.) приняты законы о науке и научно-технической политике; в ряде регионов вопросы регулирования отношений в научно-технической сфере отражены в законах об инновационной деятельности (в Кабардино-Балкарской Республике, Саратовской, Тверской, Орловской областях и др.); в некоторых регионах (Тульская, Мурманская области) пошли по пути принятия единого закона о научной, научно-технической и инновационной деятельности; в ряде случаев на региональном уровне принимаются законы об основах научно-технической политики (Закон г. Москвы "Об основах научно-технической политики города Москвы"); в Удмуртской Республике принят Закон "О применении Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" в Удмуртской Республике" и т.д. Наряду со специализированным к рассматриваемому комплексу относится целый массив норм и правовых институтов общеотраслевого (гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового и т.д.) законодательства, регламентирующих специфические отношения в сфере научной деятельности. Правовая практика складывается таким образом, что именно это законодательство в настоящее время несет на себе основную нагрузку по регулированию отношений в научной сфере.

Рассматриваемый законодательный комплекс, развивающийся в настоящее время без достаточно четких ориентиров, характеризуется отсутствием общей логики и внутреннего единства. Надежды на то, что роль координатора правовой регуляции в данной области возьмет на себя Закон о науке, не оправдались. По первоначальному замыслу данный Закон должен был стать системообразующим нормативным актом, в соответствии с которым принималось бы все остальное законодательство о науке. Такая позиция отражена в ст. 1 Закона, где сказано, что "законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Подобного рода формулировки, согласно которым правовое регулирование в определенной сфере отношений должно развиваться в соответствии с тем или иным законом, характерны для кодификационных актов, составляющих ядро самостоятельной отрасли законодательства. Но при этом обычно добавляется, что нормы, содержащиеся в иных нормативных актах и относящиеся к этой сфере правовой регламентации, должны соответствовать данному Закону, который таким образом приобретает статус кодификационного акта, задающего основные параметры правового регулирования в рамках самостоятельной законодательной отрасли. Отсутствие столь важного уточнения в Законе о науке лишает рассматриваемое положение регулятивного смысла.

На момент принятия Закона о науке его претензия на статус кодификационного акта и не могла быть реализована, поскольку правовое регулирование отношений в сфере науки не сложилось в самостоятельную отрасль. Однако и после введения в действие этого Закона развитие в данной сфере, к сожалению, не пошло по пути формирования самостоятельной законодательной отрасли, поскольку данный Закон не создал для этого необходимых предпосылок в силу своего низкого регулятивного потенциала. Прежде всего следует отметить, что Закон о науке, вопреки заявленной комплексной природе объекта правового регулирования (т.е. отношений между субъектами научной деятельности, органами государственной власти и потребителями научной продукции), в значительной мере тяготеет к сфере административного права, рассматривая науку как объект в первую очередь государственного управления. В результате такого подхода интенсивно развивающиеся в последние годы отношения, связанные с участием науки в рыночном обороте, не вошли в сферу регулирования данного Закона.

Кроме того, из предметной сферы Закона о науке практически выпал такой важный блок, как права и обязанности субъектов научной деятельности. Закон лишь определил основные понятия, относящиеся к правовому регулированию научной деятельности (гл. 1), субъектов научной и (или) научно-технической деятельности (гл. 2), правовые формы организации и принципы регулирования научной и (или) научно-технической деятельности (гл. 3), способы формирования и реализации государственной научно-технической политики (гл. 4). Правда, в главе, посвященной субъектам научной деятельности, законодатель перечислил их права и обязанности, однако эти перечни мало что добавили к уже действующему законодательству.

Так, согласно ст. 4 Закона, научный работник имеет право на: признание его автором научных результатов и подачу заявок на изобретения; получение доходов от реализации своих научных результатов, объективную оценку своей научной деятельности и получение соответствующего вознаграждения, осуществление предпринимательской деятельности; на подачу заявок на участие в различного рода научных мероприятиях в стране и за рубежом; участие в конкурсе на финансирование научных исследований; доступ к научной информации и на публикацию в открытой печати, мотивированный отказ от участия в научных исследованиях; повышение научной квалификации. Очевидно, что единственной новеллой данной статьи является норма о праве на мотивированный отказ от участия в научных исследованиях, но и эта важная норма не получила в Законе какой-либо конкретизации. Что касается прав и обязанностей научной организации, то хотя и здесь законодатель пошел в основном по пути отсылок к действующему законодательству, он, тем не менее, сделал ряд принципиальных исключений, ставших несомненной заслугой данного Закона. К их числу относятся: особый порядок реорганизации государственной научной организации (при котором должно обеспечиваться технологическое единство научной и научно-технической деятельности); норма о том, что за государственными научными организациями закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные в установленном порядке (ранее такой режим пользования земельными участками закреплялся за конкретными научными организациями актами исполнительной власти в индивидуальном порядке*(97)); ряд норм, определяющих правовой статус государственных академий наук. Показательно, что в последние годы в результате изменений налогового и бюджетного законодательства из этого небольшого перечня реальных достижений Закона о науке "выпали" такие ключевые нормы, как право всех государственных научных организаций на бессрочное безвозмездное пользование земельными участками и введенная в Закон позднее норма о том, что Российская академия наук, ее региональные отделения и отраслевые академии наук являются прямыми получателями и главными распределителями средств федерального бюджета.

В целом же следует сказать, что Закон о науке, не сумевший в силу ряда причин (в том числе и объективного характера) создать необходимые предпосылки для последующего приведения законодательства о науке в единую нормативную систему и взять на себя функцию координации законодательной политики в сфере науки, приобретает все более декларативный характер. В этой ситуации основным регулятором отношений между субъектами научной деятельности, государством и потребителями научной продукции в последние годы все в большей мере становится общеотраслевое (гражданское, налоговое, трудовое, таможенное и т.д.) законодательство. Однако встроенное в эти отрасли законодательство о науке, подчиняющееся логике развития соответствующей отрасли, зачастую не учитывает в должной мере специфику отношений в сфере науки. Так, общая установка налоговой реформы на отмену большинства налоговых льгот, лишившая научные организации целого ряда преференций, не согласуется не только с Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, но и с положениями Закона о науке*(98). Нормы бюджетного законодательства не соответствуют положению Закона о науке, согласно которому государственные академии наук являются прямыми получателями и главными распределителями средств федерального бюджета; в гражданском законодательстве не достаточно учитывается специфика участия науки в рыночных отношениях; в трудовом законодательстве не выделены особенности регулирования труда научных работников (хотя, применительно, например, к педагогическим работникам такие особенности закреплены в Трудовом кодексе РФ) и т.д.

Выход из сложившейся ситуации можно искать в разных направлениях. Можно, как нередко предлагают специалисты в области отраслевого правоведения, пойти по пути внесения изменений и дополнений в общеотраслевое законодательство с тем, чтобы полнее учесть в нем специфику отношений в научно-технической сфере. Такой подход в перспективе должен привести к окончательной утрате Законом о науке его регулятивного потенциала. Разумеется, его сохранение в системе действующего законодательства - не самоцель. Проблема в том, что подход, связанный с внесением изменений и дополнений в гражданское, налоговое, бюджетное, трудовое и т.д. законодательство, на практике встречает большое сопротивление и реализуется с существенными издержками.

Между тем актуальные потребности социальной практики в ускоренном и целенаправленном развитии научно-технической сферы обусловливают необходимость выработки единой, взаимосвязанной, внутренне непротиворечивой системы мер по правовому обеспечению научно-технической политики государства. От совершенствования нормативно-правовой базы развития науки по принципу "латания дыр" необходимо переходить к построению целостной системы законодательства о науке. Такая система должна строиться на базе четких нормативно закрепленных принципов (общих принципов налогообложения в сфере научной деятельности, защиты и охраны прав интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности, соотношения сметного финансирования и конкурсного распределения средств, регулирования труда научных работников и т.д.). Эти принципы целесообразно изложить в отдельном нормативном акте кодификационного характера и общеотраслевого (для науки) статуса. Такую нагрузку мог бы взять на себя Закон о науке.

Наряду с формулировкой в Законе о науке координирующих принципов правового регулирования данной сферы необходимо также и соответствующим образом откорректировать здесь те нормы гражданского, налогового, бюджетного, трудового и т.д. законодательства, которые сейчас в недостаточной мере отражают специфику правового регулирования отношений, связанных с организацией, осуществлением научной деятельности и использованием ее результатов. Без подобной нормативно-правовой конкретизации положения Закона о науке будут в значительной мере декларативны. Очевидно, что такой подход потребует также внесения соответствующих изменений и дополнений в общеотраслевое законодательство, направленных на преодоление коллизий между его нормами и специализированным законодательством о науке.

В соответствии с предлагаемым подходом к построению законодательства о науке речь должна идти о новой концепции и новой редакции Закона о науке, в результате принятия которой ему будет придан статус кодификационного нормативного акта, задающего ориентиры развития всего законодательства о науке. При этом следует исходить из того, что по своему статусу в системе законодательства фактически новый закон о науке как более поздний акт специального действия будет иметь бесспорный приоритет перед любым ранее принятым кодексом или иным федеральным законом общего действия. Параллельно с этим целесообразно подготовить и принять специальные нормативные акты о государственных научных фондах, о научных грантах, о государственных академиях наук, о государственных научных центрах, о статусе научного работника и т.д.

Целесообразность предлагаемой стратегии построения законодательства о науке обусловлена необходимостью мобилизации регулятивного потенциала действующего законодательства путем формирования внутренне непротиворечивой законодательной системы, различные элементы которой, относящиеся к гражданскому, административному, трудовому, финансовому и др. законодательству, дополняли бы друг друга, усиливая общее регулятивное воздействие и повышая его эффективность. Такая работа, направленная на выделение в системе законодательства отдельной комплексной отрасли законодательства о науке, должна осуществляться с позиции формирования в перспективе самостоятельной отрасли научного права.